高校建立第三方绩效预算评价机制的思考

2022-11-26张宏，张琳

陕西开放大学学报 2022年2期

张宏，张琳

(1陕西开放大学，陕西西安 710119 ；2陕西广电融媒体产业集团，陕西西安 710061 )

一、引言

十九大报告提出建立现代预算制度，全面实施绩效预算管理。高校是以培养社会所需人才、开展学术研究为目的而设立的社会组织，其办学经费主要依靠公共财政拨款。全面实施绩效预算，对高校带来很大挑战。建立第三方绩效预算评价机制，借助于第三方机构在绩效预算评价领域的专业性、客观性、权威性等优势，是实施绩效预算管理的一种有效方式，对加快构建高校绩效预算管理体系有非常重要的推动作用。

二、第三方绩效预算评价的理论基础和政策依据

绩效评价是一种对评价对象的业绩进行全面评价的模式。[1]它要求根据事先设定的评价标准、内容和程序，以科学的方式对评价对象的业绩进行评价。第三方绩效预算评价是指由第三方机构独立实施的绩效评价，区别于由评价主体和评价对象组织的绩效评价方式，属于外部评价的一种。[2]第三方机构是指通过政府采购程序，向委托方提供绩效评价服务的专业机构，如咨询公司等中介机构或社会组织，以及高等院校等事业单位团体。[3]

(一)理论基础

委托-代理理论是第三方绩效预算评价的理论基础。在市场经济条件下，政府提供公共产品，实际上是在国家的授权下，代理国家办理有关事项，承担着受托责任，政府作为受托人，作为提供公共产品的供给方，其社会活动应当受到公众的监督。[4]

财政部门、预算部门和预算单位之间形成多层级多类型的委托代理关系。[5]财政部门和主管部门、主管部门和预算单位、预算单位和各业务处室之间存在多重委托代理关系。作为委托人，在财政资金使用方面处于信息劣势，而受托人则处于信息优势地位。相互之间信息不对称，加之信息传导链条过长，资金的实际使用人出于自身的利益考虑，在资金使用过程中存在故意隐瞒或无意疏漏，导致资金分配者、资金管理者不能真正掌握财政资金所产生效益。多层委托代理关系越多，初始委托人的行为能力就越弱，中间的委托代理者更容易产生道德风险行为，增加了政府提供公共产品和服务的成本。[6]

第三方机构和服务购买者之间、评价对象之间也存在多重委托代理关系。极端情况是评价对象和第三方对抗，不配合第三方机构开展工作，或者评价对象和第三方合谋，提供不真实的评价结果。

(二)政策依据

我国在2003年各地陆续引入第三方机构开展绩效预算评价，相关法律法规还在不断建设完善之中。2009年财政部印发的绩效评价管理暂行办法，该办法第二十三条指出，各部门或单位根据需要，可以聘请有关专家或社会中介机构进行绩效评价。2013年国务院颁布了政府购买服务的指导意见，提出建立包括第三方机构在内的综合性评审机制，对委托方购买的服务项目和资金使用情况等进行绩效评价，这个意见为各级政府向第三方机构购买绩效评价服务提供了有力的政策依据。

2018年，财政部印发了政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见，提出将政府购买第三方绩效评价服务，作为推动政府购买服务改革的一个重要措施。2018年9月，国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，为组织开展第三方绩效评价、推动预算绩效管理提供了有力的行动指南。自此以后，第三方机构与政府开展合作，积极参与绩效评价项目活动，第三方评价组织机构数量也出现大幅攀升。

2021年1月，财政部发布新指导意见，指出预算部门或者预算单位委托第三方机构参与本部门或本单位的预算绩效管理，是全面实施预算绩效管理的一个重要举措，是推动和加强预算管理一种有效手段。这是在2018出台的指导意见之后，对推进第三方参与预算绩效评价业务的重大部署。新指导意见进一步明确了委托第三方机构参与绩效预算管理的主要工作内容，特别是明确了不得委托第三方机构承担的事项。

三、高校建立第三方绩效预算评价机制的必要性

(一)落实全面绩效预算管理的需要

中央、以及省市地方先后发文，提出以全面实施预算绩效管理做为一个关键点和突破口，推动预算管理提质增效，从而加快现代预算体系建立。实施绩效预算的一个主要目的，就是通过对部门年度支出绩效考评，反映部门预算支出绩效，和下一年度的预算安排挂钩。高校绩效预算的理念不够深入，普遍存在重预算资金安排，轻绩效管理问题，潜在造成财政资金无效、低效等问题，与国家的要求相距甚远。建立第三方预算绩效评价机制，可以加快全面预算绩效管理实施进程。

(二)高质量完成高校绩效评价工作的现实需要

在财政资金的使用过程中，财政部门和教育主管部门，教育主管部门和高校，高校和内部各业务职能部门之间存在多重委托代理关系。财政部门、教育主管部门和高校之间存在行政上的上下级关系。学校财务部门和各业务职能部门之间具有预算资金使用监督和被监督关系。学校授权和委托财务部门管理预算资金，各业务职能部门是预算资金直接使用部门。每年教育主管部门按照财政部门的要求部署高校开展预算绩效自评工作，高校具体由学校财务部门负责组织预算绩效评价工作。按照绩效预算理念，谁使用资金，谁设定绩效目标，开展绩效自评。学校各相关业务职能部门具体负责本部门的预算绩效自评，财务部门负责审核各业务职能部门自评材料，并向教育主管部门报送学校绩效自评报告。

各业务职能部门的预算绩效自评质量直接影响到学校预算绩效自评质量。学校财务部门因为专业性不够，客观性不强，评价力量有限，影响学校预算绩效评价不能深入。各业务职能部门具有信息优势，对预算绩效自评工作中不利于自己的信息予以回避，只提供有利于自己的信息。财务部门处于信息劣势，不能准确地掌握预算资金使用情况。

通过购买第三方机构服务参与高校预算绩效评价，发挥其独立性、专业性等优势，可以有效提高预算绩效评价结果的权威性，从而提高评价结果的可信度。

(三)有助于高校绩效预算管理体系构建

高校开展绩效预算管理，起步较晚，基础薄弱，表现在以下几个方面：在预算编制过程中，绩效目标设置不合理，绩效目标和申报资金不匹配，设置大量的定性指标，无法实现资金执行进度和绩效监控相结合；预算执行随意性很大，项目支出内容和项目绩效没有关联度，重预算轻执行现象较为突出；绩效自评工作质量参差不齐，自评报告无法反映部门整体绩效和项目支出绩效完成情况；评价结果没有得到有效利用，没有和部门下一年预算资金安排相挂钩。

出现这些现象的主要原因是大家对绩效预算理念没有正确的认识，也和高校对财务部门的定位紧密相关。

财务部门作为高校统筹资金安排的职能部门，一方面要对资金分配进行论证、预测、控制，对资金运转进行监督等，利用掌握的财务数据对学校建设发展起到“参谋”和“助手”的作用，发挥财务管理职能；另一方面要对学校师生服务，收取学生收费、支付学生奖助学金，接收各部门报账业务，发挥服务保障职能。现实中，绝大部分高校重视财务的服务功能，对财务的管理功能认识不到位。

目前虽然学校办学投入呈现多元化趋势，但财政资金投入依然是高校资金来源主要渠道，随着现代财政制度不断完善，部门预算编报、项目库、预决算信息公开、部门整体绩效自评工作、项目绩效自评等工作内容和要求不断强化、细化，下一步还将对财政资金安排的项目信息公开，项目绩效监控信息公开，直至每一笔财政资金支出都要公开。这就对高校资金管理职能带来巨大挑战。学校教学、科研作为一线部门，财务作为服务保障二线部门，传统上认为财务就是“收费”和“报账”。财务部门大部分岗位也是围绕核算设置，仅设置少量岗位进行资金分配运转监控。由于认识不到位，导致财务部门收集绩效评价材料困难，业务职能部门提供的绩效自评信息不能使用等问题尤为突显。财务部门既要围绕学校重点工作为一线部门提供高质量服务，更要发挥好助力学校高质量发展参谋决策管理职能。

高校通过购买第三方绩效评价服务，借助于其在绩效评价领域的专业能力，帮助高校逐步规范绩效预算管理体系、架构和流程，建立绩效评价体系，从而引导和带动高校绩效自评质量不断提升，预算管理能力不断提升。

(四)预算绩效管理一体化的需要

目前各省财政部门先后上线财政云——预算管理一体化系统，在部门预算编制阶段，要科学合理设定项目绩效目标；在预算执行阶段，进行预算执行进度，预算绩效目标双监控；在决算阶段，进行绩效分析。将逐渐取消高校校内综合财务预算，执行部门预算的趋势。同时利用信息技术，深度融合资金预算和项目绩效目标管理，从国库支付的每一笔资金业务中进行绩效监控，发现脱离绩效目标的资金支付业务将予以拦截。

虽然绩效预算在实施过程中遇到一些问题，但它对提高政府整体绩效有难以替代的作用，逐渐独立为与政府审计并行监督的手段。而高校内部各部门绩效自评处于应付阶段，设定的绩效目标和资金预算是否关联，绩效指标能否反映绩效目标，都处于不规范状态。财政云利用大数据技术在资金支付中提取的各项目的绩效信息，对项目绩效情况一清二楚，无处遁形。

建立高校第三方绩效预算评价机制，借助于第三方力量，规范高校内各部门项目绩效预算管理，以应对财政部门预算体制的的变化。

四、高校购买第三方预算绩效评价服务注意事项

(一)明确购买第三方服务内容

按照财政部2021年1月印发的新指导意见，对委托第三方机构参与预算单位绩效管理，明确了工作内容。具体有这几个方面：预算项目事前绩效评估，对绩效目标审核工作；部门或项目的绩效评价，对相关评价结果的复核工作；部门或项目的绩效指标设定，对绩效评价标准体系制定工作；以及对本部门开展预算绩效管理相关课题研究等。

按照意见，对于不能委托第三方机构承担的有关事项，应坚决执行。由预算部门或单位自己负责内部管理事项，如部门或项目绩效目标设定，绩效运行监控，绩效自评等工作，不允许直接委托给第三方机构，全权交给第三方机构代为处理。如果确实需要第三方机构协助处理相关业务，必须严格限定双方各自责任，委托方可将部分工作委托给第三方机构完成，严格禁止对外出具有关报告直接以第三方机构的名义。

综上，高校引入第三方机构服务内容，可以在预算编制环节对业务职能部门提供的项目绩效目标进行审核，在部门整体和项目绩效评价结果环节，对项目评价结果进行复核，借助于第三方机构专业性、权威性、客观性，可以提高业务职能部门的绩效认识水平和基础工作能力。随后高校可以委托第三方机构开展课题研究工作，按照不同分类，建立支出标准，共性的绩效目标标准模板，绩效评价以及应用体系。

(二)选择信誉好的第三方机构

高校应根据自身的实际情况，选择专业能力优秀，业务运作管理规范，行业内信誉高的第三方机构，参与学校绩效管理工作。第三方机构应该独立于委托方，以及绩效评价对象。只能从财政部门准入的第三方机构库里选取。只有选取专业能力好的第三方机构，才能切实帮助高校完成预期目标，提高绩效预算管理水平。

(三)深度参与第三方绩效评价服务

第三方机构在进行绩效评价时可能会出现道德风险，通过低水平重复或者与被评价对象“私下商议”的行为来追求自身利益最大化。因此，高校引入第三方绩效评价时，要深度参与第三方绩效评价服务，也就是目前提倡的“合作共治”模式。高校应全流程参与第三方绩效评价，合作研究评价标准，评价指标体系，提升评价质量。

五、高校购买第三方预算绩效评价服务对策与建议

(一)建立相关管理规章制度

高校应根据国家的政策法规、财政部门的部署，逐步完善相关法律法规。构建内部绩效管理流程，制定绩效管理办法。

分类确定各部门共性的绩效目标和指标体系，解决目前由各部门自行设置绩效评价目标和指标，带来评价随意性和不可比性，提高同类部门可比性、统一性。

(二)加强业务培训指导

高校应加强业务指导和培训，可以邀请财政部门、上级主管部门传达政策精神，指导学校绩效管理工作。可以邀请行业内的专家作专题培训，普及绩效评价对预算管理的重要意义，强化各业务部门对绩效评价的认识。可以邀请兄弟院校作经验交流，具体展示业务中遇到的相同问题，预算编制环节绩效目标如何科学设定，预算执行结果如何准确评价，提高业务职能部门基础能力。