乡村振兴背景下革命老区“大搬快聚”进城新居民共同富裕路径对策研究——以丽水市为例

叶翔（丽水职业技术学院）

一、丽水市“大搬快聚”基本情况

（一）丽水市基本情况

丽水市是浙江省陆地面积最大的地级市，市域总面积1.73万平方公里，其中山地占88.42%，地理条件为“九山半水半分田”，森林覆盖率高达81.7%，素有华东地区重要“生态屏障”和“中国生态第一市”的美称[1]。全市户籍人口269.97万人，其中城镇人口与乡村人口比约为1∶2，城乡居民人均可支配收入倍差为2.02，农村居民人均可支配收入连续13年全省第一，低收入农户收入增幅连续6年全省第一。同时，丽水市是浙西南革命老区所在地，也是浙江省唯一所有县（市、区）都是革命老根据地的地级市，作为“绿水青山就是金山银山”理念的重要萌发地和先行实践地，“红色基因”和“绿色发展”是丽水最为显著的标识[2]。

（二）丽水市“大搬快聚”背景

2022年中央一号文件提出，“接续全面推进乡村振兴，共同富裕是社会主义的本质要求，是人民群众的共同期盼”[3]。习近平总书记强调，“要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕”。2021年6月10日，党中央国务院发布了《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，浙江省作为共同富裕先行示范区，使命光荣、责任重大。“大搬快聚 富民安居”工程作为丽水统筹推进乡村振兴和实施共同富裕的旗帜性项目[4]，有助于新型城镇化布局及城乡统筹融合发展[5]，集聚人口、资源要素建设幸福社区，在新时代背景下以高质量绿色发展理念和“跨山统筹”市域一体化发展理念为指导，统筹城镇化与生态产业化，缩小城乡差距，形成“产城融合”发展态势[6]，全面建设绿水青山与共同富裕相得益彰的社会主义现代化新丽水。

（三）丽水市“大搬快聚”概况

习近平总书记在浙江省工作期间，深入丽水市调研考察时指出，“鼓励农民下山脱贫，促进产业和人口集聚，走以城带农、以工促农、城乡一体的发展路子是丽水统筹城乡经济社会发展的有效路径”。丽水市作为首批国家扶贫改革试验区之一，根据乡村振兴战略和国家级扶贫改革试验区的总体安排，中共丽水市委、市人民政府于2018年9月28日印发了《关于全面实施“大搬快聚 富民安居”工程的指导意见》（丽委发〔2018〕29号）。自2019年，丽水市在全国率先开始探索该模式，推进具有山区特色的“小县大城”集聚步伐。针对异地搬迁的探索，实现了由“群众自发”的初始阶段、“政府引导”的上升阶段到“县域模式”成型与输出阶段，打造了山区城市异地搬迁县域实践模式中国样板。通过安置小区（点）建设，将居住偏、远、散的群众搬迁到近城镇地带，从而助推乡村空间布局、产业结构、村庄形态转型升级，实现脱贫摘帽乡村全面振兴。

2021年，丽水市“大搬快聚 富民安居”工程完成安置小区投资32.19亿元，新鼓励群众下山搬迁9801户30765人。《构建山区城市异地搬迁县域实践中国样板—浙江丽水市“大搬快聚 富民安居”工程实现发展与生态双赢》成功入选全国脱贫攻坚成果典型案例，并成为浙江省唯一入选的案例。截至目前，丽水市推动农民易地扶贫搬迁、高山远山扶贫搬迁、避灾搬迁、国家生态公园搬迁、富民安居搬迁等一系列工程，累计搬迁农民超过50万余人，有效助推乡村空间布局重塑、产业结构优化、农村人口集聚和城镇化发展转型升级[7]。

二、丽水市“大搬快聚”进城新居民存在的问题

（一）统筹融合及城乡要素快速流动存在短板

一是城乡与综合性规划编制融合及衔接不够紧密，相关配套体制机制改革仍有滞后，导致经济生产要素在城乡之间的流动受到诸多限制，农民进城门槛依然较高、资金缺乏有效双向流动、农村土地资源利用效率较低等问题依然存在。

二是传统村落搬迁后综合利用率不高，许多传统村落位于偏远山区，随着农村人口逐渐外迁和自然消亡，传统村落呈现空心化趋势，没有太多保护和利用价值，但受传统保护村落政策的限制，给搬迁拆除和土地复垦工作造成一定困难。同时，受山林地形地貌和下山交通路途等自然因素限制，原有林田地等农业生产资料没有得到很好的利用，形成了多地抛荒现象，生态资源资产未能得到有效转化和利用。

（二）集体资产成员组织制度有待进一步健全

一是农村集体经济组织成员的资格界定。我国农村集体经济组织成员资格认定在《中华人民共和国农村土地承包法》 《集体经济组织成员资格认定办法》等相关法律法规中均有明确规定，但针对农村集体共有资产的股权划分标准和方法尚缺乏相关法律法规等政策体系支撑[8]，受外迁、婚嫁、求学等流动性因素影响，在农村集体经济组织产权组织成员的资格界定上仍存在短板。

二是部分集体资产组织再分配制度有待进一步完善。针对搬迁人员大规模流动和户籍变更等特点，尚缺乏相关政策明晰集体股权可否继承、转让，无法拓宽后续居民增加收入的有效政策和路径体系，如部分已经完成农村集体经济组织产权制度改革的经济组织，按照物权规定享受集体股权权益[9]。

（三）搬迁后续化管理和社会化治理滞后

一是由于安置小区搬迁农户大多来自不同乡镇（街道），生产关系、生产资源仍留在原居住地，集中入住后面临行政隶属管理交叉、政策支持不及时、相关体制机制改革工作滞后等问题，导致部分基层社区管理功能不强，存在脱钩现象，甚至出现部分网格化管理难以落实、社区物业费收缴困难、公共基础设施维护资金不足等一系列难题。

二是党的基层组织建设存在薄弱环节，部分新搬迁社区没有及时创建基层组织，党员组织生活不正常，在政策宣讲、议事破题及村级具体事项和重要决策推进落实等方面没有充分发挥党建引领的有效作用，造成安置小区后续组织管理仍存在一定问题。

三是搬迁进城后居民的心态变化，因个体及家庭等因素不同导致搬迁后会有一个心态转换和适应期，在生产生活方式转变中如何从农民平稳过渡到居民，从而适应新的环境并快速融入和融合，在心理疏导及氛围构建等方面需进一步强化，让搬迁群众享受到更多归属感和幸福感。

三、推进搬迁进城新居民共同富裕的路径与对策

（一）构建现代生态经济体系推动居民增收产业化

一是搬迁安置与产业发展协同推进，围绕搬迁后集聚小区周边配套建立创业就业小微园区、扶贫基地等平台和载体，加大政策和资金扶持力度，参照农村集体经济发展模式，探索构建“企业+村集体+农户”发展模式，开展农产品原料深加工、木制品简易组装、竹编等产业，增加群众的现金收入。

二是综合运用专项扶贫资金，采取税收减免、金融服务等手段，为企业、市场主体及搬迁群众创业提供低息贷款等金融优惠政策，提高整体效益再分配和增加进城新居民经营性收入[10]。

三是引导有一技之长和有接受职业技能培训再教育意愿的搬迁户从事餐饮、民宿、农家乐等相应产业或家庭小作坊，帮助有资金及技术需求的搬迁户享受配套政策支持，实现搬迁居民长远稳定增收“外部政策补血”效用。

（二）强化培育新型农业经营主体和利益联结机制

共同富裕的推动和体系构建其本质还需以产业为载体，实现劳动生产率和产出效益的全面提升，进而实现高质量全面发展。一是在小生产与大市场衔接过程中，需进一步加强培育和构建以家庭农场、农民专业合作社、产业联合体等为代表的新型农业经营主体，通过龙头拉动、模式创建、产业培育、金融助推、跟踪服务的思路，强化产业链、供应链、利益链三链协同，带动搬迁群众与现代农业有机衔接，进一步提升和增强搬迁群众在产业参与市场竞争过程中应对风险的能力。

二是建立健全利益联结机制，按照“龙头企业+合作社+基地+农户”的经营模式，逐步探索和完善多种利益联结方式和分配机制，在保障基本利益的基础上，通过产业链的拉动，实现搬迁居民参与产业融合发展及嵌入产业链条共享收益，围绕土地流转、投资分红、项目返利及参与劳动生产的报酬等，进一步助推进城新居民增收。

三是运用数字化手段和互联网思维拓宽增收致富渠道，围绕当下“直播+”多种业态的热潮，对有意愿、有能力的搬迁居民进行熟悉产业培训，以丽水直播学院为培训平台，创新多业态和多内容直播，在进一步丰富搬迁新居民互联网精神生活中附加提升直播带货产业效益。

（三）多措合力实现权能资产化保障居民利益升级

一是深入推进以农村土地制度改革、林权河权到户为牵引的农村产权盘活试点，依法依规自愿有偿的原则积极探索农村资产资本化、流转市场化、使用有偿化的农村改革新途径、新模式，进一步激活农民财产权，以农村产权制度改革为重点，探索闲置农房盘活持续释放财产性收入增长潜力。

二是加快建设乡村产业富民平台，以生态产品价值实现机制改革为抓手，做实做强“两山银行”和生态强村公司的实体化、市场化运营，围绕产权清晰的资源资产实施农民持股共富计划，通过构建“两山银行”共同富裕闭环，激活搬迁下山后农民的耕地、山林、房屋等资源要素，让闲置和碎片化的资源资产实现增值，反哺农民，进而获享收益。创新农户参与集体经济发展的有效形式，鼓励村集体经济组织入股乡级生态强村公司，建立完善“企业+集体+合作社+村民”等多元主体参与的发展模式，拓展增收空间和渠道。

三是提高搬迁居民就业创业和融入新型城镇化生活的能力，通过建立职业农民培训和团队科技特派员制度，构建多层次、多维度培训和帮扶体系，有针对性地组织各类实用技能培训，将有就业需求和培训意愿的居民全部纳入培训体系范围，帮助搬迁居民实现家门口就业和创业增收，强化增收共富“内部自身造血”机能。

（四）创新城乡融合社会治理模式实现服务均等化

一是加快推进户籍制度和新型居住证等相关系列配套改革，使有关政策与户口性质相分离，明确户籍关系、土地从属及相关经济社会身份，探索建立人地钱挂钩、以人定地、钱随人走的利益保障制度，逐步保障搬迁居民在教育、医疗、就业、社保等方面享受同城同质待遇。其中，针对整村搬迁和地质灾害搬迁等优先搬迁对象，在完成土地流转后享受城市居民社保政策，形成农民医保与居民医保等社会保障体系的兼容转化。

二是强化社会救助政策与失业保险的有效衔接，为搬迁困难群体基本生活提供兜底性保障。完善与搬聚人口规模和分布相适应的城乡医疗卫生服务体系，同时构建低收入农户防返贫动态监测预警管理机制，持续推进民生保障不断深化和提升。

三是进一步加强幸福社区建设，助力基层治理现代化，推动城乡融合治理。探索开展搬迁后社区主任群众推选，提升进城新居民民主自治水平，构建新型社区治理体系。

四是结合需求组织公益群体等组织定期融入社区开展丰富的社区文化活动[11]，围绕搬迁居民的生产和生活状态，进一步丰富他们的文化生活，让搬迁居民实现物质富裕与精神富裕，使他们快速融入生产生活新环境，推动公共服务、精神文化、生态环境等全面提升，实现“社会治理活血”新格局。