地方党内法规建设的历史考察与经验启示①——以江苏为例

徐 彰 钟梓洛

（南京审计大学，江苏 南京 211815）

党内法规建设是党的制度建设的重要组成部分，是加强和改善党的领导的制度保障。习近平总书记指出，“要健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，推进党的领导制度化、法治化，通过法治保障党的路线方针政策有效实施。要坚持依法治国和依规治党有机统一，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。”〔1〕

江苏作为国内党组织最早成立的地区之一，在地方党内法规建设方面取得了丰硕成果，对其进行专门的党内法规建设历史经验研究，以揭示地方党内法规体系建设的基本规律和经验启示，为新时代完善党内法规体系建设提出具体建议和思路举措。

一、江苏党内法规建设历程

江苏党内法规的建设历经新民主主义革命和建设时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义建设新时期以及中国特色社会主义新时代，在不同的历史时期，其内容不尽相同，各具特色。

（一）新民主主义革命时期（1921—1949年）

江苏是全国最早成立中国共产党地方组织的省区之一。〔2〕在新民主主义革命时期，中国共产党对中国革命道路的探索经历了艰难的历程。

1.新民主主义革命时期江苏党内法规的主要内容

新民主主义革命时期江苏党内法规的数量不多，主要是通过制定广义的党内法规进行的，绝大多数党内法规都属于规范性文件。狭义的党内法规包括中共江南省委1930年10月制定的《党团工作条例》，中共苏北区委1947年制定的《关于土地复查各种政策补充规定》等。依据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）规定，“条例”系对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出的全面规定，属于中央党内法规可以使用的名称，地方党内法规不可以使用“条例”作为名称。但从制定主体看，《党团工作条例》和《奖励节约惩治贪污条例》又属于地方党内法规。考虑到建党初期，规范性文件名称的使用不似今天一般规范，两部党内法规的出台早于《条例》80多年，有着当时的历史原因。

2.新民主主义革命时期江苏党内法规的特点

新民主主义革命时期最鲜明的特征和显著的标识是“革命”，这一时期的江苏党内法规建设充分反映了这一点。

新民主主义革命时期的江苏党内法规有着鲜明的斗争特点，在内忧外患的局面下，党组织的纯洁性与凝聚力的形成与维系是全党面临的突出问题，也是这一时期党内法规建设的关键。〔3〕江苏党内法规建设也反映出这一点，例如中共苏北区委《关于土地复查各种政策补充规定》，其制定背景是1949年9月中共中央华东局发出《对贯彻土改复查的指示》，要求各地贯彻群众路线，克服干部包办代替与命令主义，区别对待各式地主与各式任务，克服“右”倾与“左”倾错误。同时，由于中国共产党彼时所处的特殊地位和面临的现实困境，江苏党内法规无法满足当时党的建设的现实需求，必须需要通过制定大量的规范性文件应对复杂多变的形势。这一时期江苏党内法规主要是针对当时的特定问题而专门制定的，反映了江苏党内法规建设工作在不断地探索和完善，由于党中央所面临的形势不断发生变化，江苏党内法规建设任务也跟着发生变化；另一方面也反映出当时江苏党内法规基于党的现实需要而更重视时效性。

（二）社会主义革命和建设时期（1949—1978年）

1.社会主义革命和建设时期江苏党内法规的主要内容

在社会主义革命和建设时期，江苏党内法规较之上一个时期，在数量和质量上都有了较大的提高。根据已公开的文献资料显示，这一时期江苏党内法规包括：1950年苏南区委《关于同意苏南区一九五〇年农业税暂行条例实施细则》，1958年江苏省委《关于建立经济协作区问题的规定》等。

2.社会主义革命和建设时期江苏党内法规的特点

新中国成立后中国共产党成为执政党，社会主义革命和建设时期最鲜明的特征和显著的标识是“建设”，这一时期的江苏党内法规包含了各个方面的“建设”内容。

首先，江苏党内法规数量、形式更加丰富。虽然规范性文件作为补充仍然发挥着重要作用，但这一时期狭义的党内法规数量也不断增加，除上一时期出现的“条例”“规定”外，还出现了“细则”“办法”等地方党内法规形式。

其次，江苏党内法规的制定主体不再全部是江苏省委。江苏省委和地方人民政府开始联合制定地方党内法规，例如1965年江苏省委、江苏省人民委员会共同制定了《关于发展耕畜的几项政策规定》，这体现出中国共产党已成为执政党，成立了代表人民民主政权的地方政府。制定主体由单一变为多个，这种立法模式充分发挥了党政一体、依法治国与依规治党相统一的制度优势。

最后，特殊时期江苏党内法规建设混乱。1966至1978年里，江苏党内法规的建设十分缓慢，几乎未出台党内法规，主要是因为这期间国内爆发了“文化大革命”，各级党政机关、人大和政协组织处于瘫痪和不正常状态，加上经济基础的缺乏，这些因素导致江苏党内法规的制定无法顺利进行。

（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期（1979—2012年）

1978年召开的十一届三中全会是党的历史上的重要转折点，标志着我国改革开放和社会主义现代化建设正式拉开了序幕。在这一时期，党内法规建设受到了党中央进一步的重视。

1.改革开放和社会主义现代化建设新时期江苏党内法规的主要内容

正是由于党中央对党内法规建设的进一步重视，中央党内法规在这一时期内容更加丰富，取得了跨越式发展，〔4〕由此带来的结果是包括江苏在内的全国各地党内法规继续得到充分发展。根据公开可查询的资料，这一时期的江苏党内法规包括：1983年江苏省委、江苏省人民政府《关于加速发展渔业生产若干问题的八项规定》，江苏省委《关于改革领导作风的10项规定》等。

2.改革开放和社会主义现代化建设新时期江苏党内法规的特点

与前两个时期的党内法规建设相比，改革开放和社会主义现代化建设新时期的江苏党内法规建设取得了更大的进步。在中国共产党建党百年的历史上，这一时期最长，共计34年时间。改革开放和社会主义现代化国家的建设首先离不开稳定的制度体系，在这一时期，党内法规建设内容更为丰富、更为科学。

这一时期江苏党内法规根据内容的不同分类明确，且更加具有体系性。按照法规内容可以划分为六大类，包括：（1）党的思想建设法规，如2003年江苏省委《关于加强和改进省委中心组学习的意见》；（2）党的组织建设法规，如2000年《江苏省实施〈中国共产党农村基层组织工作条例〉细则》；（3）党的队伍建设法规，如2001年江苏省委《关于公开选拔领导干部及中层职位竞争上岗考试工作暂行规定》；（4）党的作风建设法规，如1983年江苏省委《关于改革领导作风的10项规定》；（5）党的反腐倡廉建设法规，如2003年江苏省委《关于实施党风廉政建设责任追究的暂行办法》；（6）党内工作程序法规，如2003年《中共江苏省委常委会讨论干部任免事项投票表决办法（试行）》。此外，江苏党内法规的规范性和稳定性在这一时期有较大提升，经过长时间探索，党内法规的重要意义和作用得到了更深刻的认识。〔5〕

（四）中国特色社会主义新时代（2012年至今）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，团结带领全党全国各族人民，举旗定向，谋篇布局，从理论和实践结合上深刻回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义这个重大时代课题。习近平法治思想深刻指出，完善的党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，坚持中国共产党的领导是全面推进依法治国的基础，既要求党依据宪法法律治国理政，又要求党依据党内法规管党治党。由于中共中央对党内法规全面、深入的认识，推动了中国特色社会主义新时代党内法规的高速发展，无论在制定水平还是在内容形式上，党内法规建设都更为制度化、规范化和科学化，推进的速度也明显提升，特别是注重可以长期坚持的制度建设，不仅解决眼前问题，更为党和国家的长治久安确立牢固的制度基础。

1.中国特色社会主义新时代江苏党内法规的主要内容

据公开可查资料的不完全统计，虽然进入中国特色社会主义新时代才9年多的时间，但这一阶段江苏党内法规的建设数量多达30部，且涉及了党的建设的各个方面。在世界大环境复杂多变，我国内部进入新时代的情况下，党面临的国家治理考验、外部危机考验是长期的、复杂的，如何不断提高党的领导水平和执政水平、保持党的先进性和纯洁性，是中国共产党面临的主要问题。这一时期，江苏省委在党内法规建设上更加注重党内民主的制度建设，且在内容上更为细致、更具可操作性，内在关系更为系统、科学。

2.中国特色社会主义新时代江苏党内法规的特点

江苏党内法规在制定、清理等方面日趋规范化。为了更加规范地制定党内法规，江苏省委制定了《中共江苏省委关于贯彻〈中国共产党党内法规制定条例〉的实施办法》，该办法共分7章31条，对省委党内法规的制定权限、制定原则、规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估等作出了明确规定，既衔接了《中国共产党党内法规制定条例》，又体现了江苏的地方特点，推进了江苏党内法规建设的规范化。在党内法规清理方面，按照党中央统一部署，江苏省委对新中国成立以来江苏党内法规和规范性文件进行了集中清理，1978年以来以中共江苏省委文件、中共江苏省委办公厅文件形式印发的863件党内法规和规范性文件，经过集中清理，有293件被废止，135件宣布失效，其余435件继续有效，其中36件将作出修改，按照党中央的要求，江苏省委每5年对党内法规和规范性文件开展一次集中清理，实现清理工作规范化。

二、江苏党内法规百年建设的历史经验

在百年的发展历程中，江苏党内法规的建设有其基本规律，为今后的制度设计提供了些许经验启示。

（一）把党内法规制度建设放在突出位置

在加强党的建设的过程中，我们党很重要的一条经验就是要不断总结过去的成功做法与经验教训，并结合新的形势任务和实践要求加以创新。〔6〕通过研究中国共产党的历史发现，当我们党对党内法规制度建设更加重视时，党的领导力与战斗力就会更强，各项事业就会呈现欣欣向荣发展之势；反之，我党的事业就会遇阻，社会治理陷入低迷状态。

新民主主义革命时期，由于斗争环境的恶劣，当时中国共产党依据马克思主义建党原则，围绕党的建设的一些主要问题制定了一些党内法规，但在总体上没有形成一套完整的、相互衔接的党内法规制度体系，难以对党组织和党员进行有效监督、制约。

在新中国成立以后，为顺利完成社会主义革命和建设的任务，江苏党委从实际出发，制定了一系列法规和制度，包含各个方面的“建设”内容。在江苏各级党组织的领导下，全省共产党人团结奋斗、励精图治，开展土地改革，恢复国民经济，顺利完成社会主义改造，建立起比较完整的国民经济体系，为江苏发展奠定了坚实的物质基础。

进入改革开放和社会主义现代化建设新时期后，党内法规建设受到了党中央的高度重视，包括江苏在内的全国各地地方党内法规取得了跨越式发展，由此推动了改革开放从农村到城市、从经济领域到各个领域的全面展开，江苏经济实现了由农到工、由内到外、由弱到强的历史性跨越。

（二）党内法规制度建设必须服从和服务于党的政治路线

党的建设必须与党的政治路线紧密结合，这是党的建设应遵循的基本经验。因此，作为党的建设重要组成部分的党内法规，应当服从和服务于党的政治路线，全面保障党的政治路线的贯彻实施。党的政治路线，“是中国共产党根据革命和建设各个不同历史发展阶段的社会政治经济状况和所要解决的主要矛盾，制定的总揽全局的基本准则，是党制定的在各个不同历史时期的总任务和总政策。”〔7〕在不同的历史时期，中国共产党会制定不同的政治路线。相应地，就会有不同内容的党内法规。

在新民主主义革命时期，党中央制定了一系列以党章为核心的党内法规制度，以此规范和约束党组织和党员的行为，不仅促进了新民主主义革命总路线的贯彻实施，而且为党最终夺取政权奠定了坚实的基础，彼时江苏党内法规的主要内容也是积极围绕中央党内法规制定配套规定。新中国成立以后，党领导人民迅速恢复了国民经济，制定了过渡时期总路线。为了保证“一化三改”运动的顺利进行，江苏党委也出台了相关法规制度。总之，作为党的建设的组成部分之党内法规制度建设“必须围绕党的中心任务来展开，朝着党的建设总目标来加强”。〔8〕

（三）党内法规内容体现江苏地方党委工作重点

在建党百年的历史上，江苏省委一方面坚决贯彻执行中央党内法规并出台配套规定的党内法规，同时也深入研究江苏地方特色，努力践行本地区经济社会发展和负责本地区党的建设相关职责。例如1984年《关于大力发展农村商品生产的若干政策规定》等，体现了特定时期内江苏地方党建工作的重点任务和特色，反映出因地制宜、实事求是的科学立法原则。

三、江苏党内法规建设的完善举措

通过以上关于建党百年来江苏党内法规的建设历程梳理可以发现，随着中国共产党执政经验越来越丰富，江苏省委在党内法规建设方面亦日趋成熟、规范，立法技术明显增强。与此同时，笔者认为在以下几个方面，江苏党内法规建设还存在进一步完善的空间。

（一）进一步提高江苏党内法规的公开性

根据《条例》第29条第3款规定，“党内法规除涉及党和国家秘密不得公开或者按照有关规定不宜公开外，应当在党报党刊、重点新闻网站、门户网站等党的媒体上公开发布。”根据该规定，党内法规以公开为原则，以不公开为例外。较之于中央党内法规，地方党内法规的公开程度还显不足，江苏党内法规同样存在公开性不足的问题。

1.加强法规名称的公开性

根据《中共江苏省委关于1978年至2012年6月党内法规和规范性文件的清理决定》，1978年至2012年江苏省委出台了863部党内法规（包括了规范性文件），经清理后继续有效的有435部，但在江苏省委办公厅法规和政法处编写的《中共江苏省委党内法规选编》中只收录了110部，这些党内法规大部分关乎社会公众的利益，但他们却无从得知其是否存在，更无从得知它们的名称。

2.提升法规内容的公开性

即使是公开让社会公众知晓的江苏党内法规，其中也有部分是只知其名，不知其内容。社会公众对其了解仅限于媒体报道的寥寥数语，具体条款内容不得而知。

笔者认为，公开地方党内法规的内容有利于彰显各个地方按照中央统一部署全面从严治党、依规治党的决心，有助于党员干部全面了解、掌握和学习党内法规，从而更好地遵守，更加有利于党内法规的建设。“刑不可知，则威不可测”的年代早已远去，法律的公布是法治的基本要求，江苏党内法规宜进一步提高公开程度。

（二）赋予部分江苏城市党委以制定党内法规的权限

目前江苏党内法规的制定主体只有江苏省委，其他省辖市都无权制定党内法规。根据《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》）中关于“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”的表述，目前国内有沈阳等7个副省级城市和省会城市有制定党内法规的权限，这7个城市中不包括江苏的城市。笔者认为，应当赋予部分江苏城市制定党内法规的主体资格。

1.部分江苏城市有制定党内法规的经验

从建党百年的历史来看，部分江苏城市具有制定广义上的党内法规的丰富经验。例如1930年中共通海特委颁布的《暂行土地法解释书》，指出“根本改变土地关系，广大农民才能真正解放”，对土地分配“一是耕者有其田，二是平均分配，三是共同耕种”等〔9〕，为新民主主义革命时期中国共产党在苏区建立良好的群众基础作出了制度上的贡献。建党百年的历史上，江苏在不同的历史阶段为贯彻落实中央党内法规制定了一系列实施细则和办法，切实履行了领导本地区经济社会发展的重任，由于不具备制定党内法规的主体资格，使得其在效力性、权威性、程序性和制度性上都有所欠缺，一定程度上限制了江苏党的制度建设。

2. 部分江苏城市满足制定党内法规的主体要求

江苏拥有副省级城市和省会城市，符合《意见》的相关规定。南京不仅是江苏的省会城市，同时也是副省级城市，赋予南京市委制定党内法规的权限符合“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”的要求，不违背“上位法”。

3.部分江苏城市有制定党内法规的现实需求

根据《条例》第11条，地方党内法规的内容包括“（一）为贯彻执行中央党内法规作出配套规定；（二）履行党章和中央党内法规规定的领导本地区经济社会发展和负责本地区党的建设相关职责。”江苏省及省内部分城市在国内的政治、经济、生态、文化等方面都占据着重要的地位，赋予这些城市以地方党内法规的制定权限，有利于进一步凸显党的领导地位，强化党的引领作用。

4.有助于党内法规与宪法法律的协调与衔接

党内法规与国家法律为中国特色社会主义法治体系的重要构成，两者的衔接与协调是中国特色社会主义法治建设的新课题。目前江苏所有设区的市都拥有地方立法权，然而这些城市的党委却都不具有制定党内法规的权力，这可能使得党内法规同国家法律在衔接方面出现不顺畅的情况。例如《南京市生态环境保护工作责任规定（试行）》属于地方规章，同时又是党内规范性文件，由于不具有地方党内法规的地位，该规定可能会出现在地方政府和地方省委权威性不同的结果。十八届四中全会后，严密的党内法规体系已经被明确为具有中国特色的社会主义法律体系的重要组成部分，如果同一级别的地方政府或地方人大和地方党委制定的规范性文件受到区别对待，将在一定程度上导致法规体系内部的无法自洽。