治理视域下高校行政效能监察机制的构建探析

李 晋

（福州职业技术学院，福建 福州 350108）

高校行政效能监察不仅是提升高校行政效能的可行途径，还是高校教育教学实效性的重要保证，是高校教育改革顺利推进的重中之重，也是持续反思和完善高校教育体制的内源动力。新形势下，将高校行政效能监察目标单纯定位于行政效能的提升已然无法适应高等教育改革与高校内涵式发展的要求，现代高等教育体制呼吁高校行政效能监察的重新定位与反思。治理理论强调参与主体的多元性、主体间的互动性、管理方式的多样性，迎合了社会转型发展的基本趋势，为高校行政效能监察提供了新视角、新思路。值得思考的是，当前高校行政效能监察治理仍面临诸多困境，因此，有必要立足治理视域下研究高校行政效能监察机制的建设与完善路径，以充分发挥其对行政部门及人员的监察、管理与警戒作用，为高校行政效能的提升提供支持。

一、治理理论应用于高校行政效能监察的可行性

管理学中的“治理”是指公共或私人个体、机构参与共同事务管理的多种方式的总和，其具有如下典型特征：其一，参与主体的多元性，治理强调多方主体协作参与事务管理；其二，主体间的交互性，治理要求各主体之间相互协作、通力配合，以维护各方共同利益；其三，管理方式的多样性，治理强调通过行政、市场、经济、法律等多重手段实现各主体的协商管理。

本质而言，治理隶属于管理范畴，但其更强调“适度放权”与“多方共治”，这使其与高度集权、“单打独斗”式的传统管理模式成功区别开来，形成截然不同的管理格局。2015年，教育部出台了《关于深入推进教育管办评分离的若干意见》，积极响应了党中央关于“简政放权”的具体要求；2017年，教育部等部门联合颁布了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，对高等院校治理能力提出了更高的要求，要求其从传统管理模式逐步升级为现代治理模式，以“善治”应对新时代高等教育发展面临的新课题〔1〕。

治理理论的本质特征在于其强调多元主体对公共事务的协作管理，体现了一种合作共赢的最佳状态，并与高校行政效能监察展现出较强的关联性与共通性。一方面，国际学术界认为治理涉及合法性、责任性、透明性、廉洁、公正等十大衡量标准，其中合法性是治理的最高准则，这与我国行政监察法的规定高度契合，反映了高校行政效能监察工作的基本要求；另一方面，治理理论强调通过行政资源的最优配置实现行政管理效率的最大化，而高校行政效能监察以追求行政效能的提高为根本宗旨，可见，治理理论为高校行政效能监察提供了科学的衡量标准与手段，促使监察活动逐步由粗放转向精准。此外，治理理论所强调的透明性、廉洁性等要求，扭转了传统行政体系的主体中心主义，要求公职人员奉公守法、清正廉洁，体现了高校行政效能监察的终极价值取向，因此，将治理理论应用于高校行政效能监察领域是可行的。

二、高校行政效能监察现状及面临的困境

当前国内高校普遍存在严重的行政化倾向，行政效能监察面临诸多盲点和误区，导致高校行政效能建设严重受阻。

（一）权力泛化，行政监督缺位

现阶段，国内高校普遍存在严重的行政化倾向。造成这一困局的原因异常复杂，一方面，改革开放前长期的计划经济体制赋予高校过大的行政权力，政府又以占据垄断地位的财政拨款等方式强制干预高校管理，校长等高校重要领导的人事任免权仍掌握在政府手中，这导致不良的官僚习气不可避免地流入高校，致使很多高校行政化倾向又有所抬头，甚至愈加严重；另一方面，除了历史与制度层面的原因，高校行政部门自身过度恋权，导致高校行政部门犹如政府行政部门一样机构庞杂、人员繁冗，权力趋向泛化乃至异化，加上行政监督缺位，致使多数高校无法摆脱行政级别制的影响〔2〕。

（二）机制不善，监察工作滞后

虽然，多数高校已经设置了专门的行政效能监察机构，但因指导性文件缺失、工作方式不规范、工作体系不健全，导致监察机构形同虚设。现阶段，很多高校的行政监察仍以资料查阅、实地监察、走访询问为主，存在严重的“补材料”“做样子”“虚假空”等问题，效能监察机制的不完善导致失职渎职问题时有发生，无法达到真实的监察效果。不仅如此，从监察形式来看，行政效能监察仍以事后监察为主，缺乏行政工作开展前、开展过程中的有效监督与监察，加上监察目标、内容、主体及程序等规范不清，也未形成系统的监察流程，这导致行政效能监察工作严重滞后。

（三）责任不明，监察力量薄弱

有调查显示，很多高校行政效能监察并未对行政人员发挥应有的预警作用，仍有很多行政人员在工作开展中存在不作为、乱作为等情况。除此以外，高校行政效能监察队伍不甚专业，很多监察人员并非监察专业出身，也未接受过系统而专业的培训，部分甚至由其他领域人员兼职，这导致行政监察队伍工作能力不强、专业性不足、整体力量薄弱，加上责任划分不甚明确，导致行政效能监察工作开展过程中监察内容不全、监察工作不到位、监察结果不精准等问题屡屡发生，无法充分发挥对高校行政工作的监督与促进作用〔3〕。

三、治理视域下高校行政效能监察机制的构建路径

（一）建立基于负面清单管理模式的权利约束监督机制

负面清单管理模式可概括为负面、权利、责任“三单”的确立分化，通过权力制约机制规范行政权力，从治理视域来看，负面清单管理模式的引入明晰了法定权利的边界，赋予高校行政效能监察治理以法治的内涵与意蕴，最大限度地规避高校行政部门滥用权力的风险，有效解决高校过度行政化、权力泛化及行政监督缺位等问题。一方面，要将高校行政运行全面纳入法律法规及制度规范的范围内，建立基于负面清单管理模式的权利约束监督机制，切实加强效能监察治理与问责工作，明确高校行政部门这一监察治理对象，全面厘清行政效能监察与群众监督、行政效能监察与行政效能建设等关系；另一方面，要加快构建权、责、利、效相统一的岗位责任制，从授权、担责、获利、提效四个环节出发，加强对行政部门及岗位人员的监督与管理，确保有关部门真正放掉该放的、管好该管的，既不缺位又不越位、不错位，集中全力抓大事、谋全局、议长远，理顺高校治理秩序，促进行政效能的稳步提升〔4〕。

（二）建立覆盖事前、事中、事后的效能监督督察机制

针对当前多数高校行政效能监察以事后监察为主，预防性监察缺失等问题，关键是要建立起覆盖事前、事中、事后全过程的效能监督督察机制，促进行政部门内部管理的规范化、有序化。具体而言，一方面，高校要加快成立监察室，由专人负责效能监察工作，同时要加快制定行政效能监察公正指导性、规范性文件与制度，全面明确监察的目标、内容、主体、程序及流程，明确监察部门的各项职责，确保每项工作有例可依、有据可查，使监察人员能够将执法、廉政、效能与预防性监察等多种监察形式有机结合，全面促进监察工作落地落实落细。另一方面，为了解决效能监察工作不及时、不到位等问题，还要加强事前、事中、事后监察，全面构建信息公开制、服务承诺制、首问负责制、否定报备制、限时办结制等覆盖全过程的监督督察制度体系。事前要重点加强行政活动启动、内容、方案等的预防性监察工作，及时发现并防范可能出现的不合法、不合规行为；事中要实时跟进，全面把握活动实施进程及情况，避免过程中存在违法违规行为；事后要对合同签订与执行、资金使用等行政活动的各环节进行全面监察，检查项目是否存在违法违纪情况，并进行相应的惩处〔5〕。

（三）建立基于PDCA循环设计的效能监察运行机制

从运作层面来看，高校行政效能监察机制实质上是一种绩效管理，与全面质量管理目标一致、内容相通、管理工具及整体循环模式相同，因此，可在PDCA循环设计的基础上构建便于操作、流程规范的高校行政效能监察运行机制。PDCA循环设计模式主要涉及P、D、C、A四大环节，其中，P指的是监察计划环节，即在全面调研与可行性论证的基础上对选题进行确定，争取高校行政部门同意后成立相应的监察组织机构，并对选题项目监察实施方案进行制定；D是指监察执行环节，即严格依据监察计划环节中所制定的方案付诸实施；C即监察执行情况检查环节，是对立项监察项目的完成结果进行系统检查，确保结果与预期目标及效果一致；A是指处理监察结果环节，需要依据检查结果及所发现的问题进行深入分析，总结经验的基础上，针对未达标事项形成具体的监察报告，向上级部门进行反馈，并督促高校行政部门做出相应的改进，为进入下一个PDCA循环做好准备。

（四）建立兼具专业性与权威性的监察队伍建设机制

高校行政效能监察部门是纪律检察机关下级单位，若缺乏独立性、权威性与专业性，将直接影响高校行政效能监察职能的发挥。因此，要加快建立兼具专业与权威性的监察队伍建设与培训机制。一方面，要加强监察部门及队伍的理论知识学习，使之充分认识到行政效能监察工作的重要性与特殊性，明确工作的重难点与方法原则，确保其在效能监察工作中始终保持独立性，不推诿责任，亦不盲目依赖其他监察工作；另一方面，要对监察人员展开系统的业务培训，通过专题培训、挂职训练等多种方式提高其工作能力，还要积极提升监察队伍的信息化素质，使之能够利用数字监察系统所提供的各项业务数据加强监察工作，并将监察结果纳入高校党风廉政建设责任制考核、干部作风建设考评、领导年终考核等标准中，切实提高高校行政效能监察工作的便捷性与实效性〔6〕。

四、结语

综上所述，各地教育水平的不均衡性及高校行政效能的良莠不齐，导致高校办学水平及发展质量受到严重影响。为了有效应对高校行政化所暴露的种种弊端，要求有关部门立足治理视域，对高校行政效能建设给予密切关注，通过建立健全监察机制，做好高校行政效能评测，全面落实问责机制。针对高校行政部门工作机械粗暴、部门间信息割裂、表格冗杂、效率不高等诸多问题，积极引入大数据、物联网等现代化技术，搭建高校智慧管理共享平台建设，实现各部门、各类教育资源的精准对接，最大限度地规避资源内耗，为高等教育体制改革与高校内涵式发展提供有力支持。