政策制定中的科学咨询——以D市生态环境局为例

李博

（山西大同大学法学院，山西大同 037009）

科学技术的迅猛发展，极大地影响了社会的方方面面，不仅为社会公众参与政策制定提供了可能，而且推动了政策制定者在作出决策时要充分考虑拥有专业知识的科学家的意见。本文以D市生态环境局为例，基于实证研究的方法分析民主政治和专家知识之间存在的关系，进而审视如何在D市生态环境局、专家和社会公众之间建立新型的互动交流模型，共同应对日益严重的生态环境问题。

在这种情况下，D市生态环境局越来越多地寻求各种不同学科的专业知识来预测、评价、管理生态环境事件。这些专业知识的产生来自不同的参与者，既包括学术研究者（大学教授、研究人员），也包括D市生态环境局的具体工作人员。而后者一般是居于领导地位，或者说是核心地位，因为具体工作人员熟悉生态环境事件的工作程序和规则，并且他（她）们还拥有选择整个工作过程参与者的权力，即信息资本和象征资本[1]。即D市生态环境局的专家知识以偏好于对其本身有利的方式产生的。在这种模式中，D市生态环境局设置了自己的专家选择机制，拥有这样一个专家选择机制所设定的议题有可能偏离了社会公众关于市生态环境认知的态度。尽管D市生态环境局专家知识是高度集中化的，但是其价值是不能被否认的。一方面，专家知识很容易得到D市生态环境局行政精英的认同；另一方面，通过D市生态环境局的各个方面的协调，使得科学与政治维度之间形成联结，有助于在科学独立与政府监督之间形成一个平衡力。现在问题是，以此种形式产生的专家知识多大程度上能够真正解决日益复杂的生态环境问题？

本文首先检视了D市生态环境局科学咨询的现状，即一方面是为了公共服务，另一方面是作为本身行政决策的辅助工具；然后对D市生态环境局的专家库进行结构描画，可得出专家知识分为三种类型，即提供信息类、辅助信息类、咨询信息类。最后通过对不同类型专家知识的逻辑分析解释D市生态环境局制定生态环境政策的方式。

一、D市生态环境局科学咨询现状

党的十八届三中全会明确提出，要加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色智库建设的意见》，提出了“到2020年，形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系，重点建设一批具有较大影响和国际知名的高端智库。”基于此，山西省人民政府办公厅在2016年6月22日印发了山西省人民政府健全重大行政决策机制实施细则的规范性文件，从此拉开了山西省新型特色智库建设的序幕。

在这样的背景下，D市政府组建了自己的智库，并且为D市不同行政机构提供专家知识。但是，D市智库并没有形成一个同质化的实体，正因为如此，各个行政机构都从自己的职能角度看待已经存在的问题，并且动员自己所掌控的专家资源，在特定的专家群体中形成了特定的专家知识。由于不同的行政机构在专家知识的建构过程中都扮演着重要角色，所以在探究D市生态环境局科学咨询现状时，必须要考虑该行政机构处理问题的制度逻辑。在D市生态环境局中，专家知识一般提供两种专业服务：一是为其政策制定提供一个专业方面的咨询；二是专业性研究，为D市全体市民提供一个信息，使市民们通过理性手段解决D市生态环境问题。

（一）受行政权力监管的科学咨询

D市生态环境局所提供的专家知识都受到其监管——要么由其指定，要么由其管理。与生态环境议题有关的专家大都有行政职务背景，而且这些专家的产生与生态环境职能有关，他（她）们主要负责推进生态环境职能机构的工作，以便更好为D市生态环境局政策制定服务。D市生态环境局选定的专家通常具有双重职责：一方面为D市生态环境局完成一些较为明显的政治任务；另一方面对D市生态环境局的日常工作提出建议，使其优化。鉴于此，专家们主要职责是为D市生态环境的决策者提供议案，即咨询类专家知识。

现如今所成立的政策决策服务的咨询机构的主要任务是提供咨询和预测服务，如负责制定D市生态环境局的年度规划，构建年度环境预测模型，以及与环境相关的社会指标。这些内容也是D市生态环境局制定政策的主要依据。这种线型的专家知识明显缺少前瞻性，故而未来应考虑将单一的专家知识转变为多元的专家知识，从而应对环境质量、监督性监测、污染防治、监察执法、行政处罚、环境应急等多领域的生态环境问题。

另外，所有的外在迹象表明，D市生态环境局和专家之间的关系只是一个合作的关系。也就是说，专家知识对于D市生态环境局事务的影响仅局限于外围。只有赢得D市生态环境局的信任，并且能够得到各级官员的支持时，专家知识才有机会付诸实施。如果得不到D市生态环境局领导层的资源和支持，所谓的科学咨询可能日渐萎缩。未来，科学咨询要想成为D市生态环境局政策制定者的主要依据，需要认真思考如何将专家知识连贯深入地与生态环境实际工作联结在一起。即不能满足于为D市生态环境局独立提供科学咨询框架范围内，而是要扩展到D市生态环境局在新时代背景下如何推进生态环境保护和治理提供论证和支持的框架内。

（二）省、部级生态环境部门提供的辅助类科学咨询

相对于D市生态环境局自身的专家而言，省、部级生态环境部门所派遣的专家更像是仲裁者，可以远离地方的政治考虑，专心关注于D市生态环境局的决策者所提出的议题。在实践中，省、部级生态环境部门的专家对于生态环境议题会加以裁决，并且把自己的判断以及评估结果反馈给D市生态环境局的决策者。这种辅助类专家知识最大的特点是能够更加侧重于从“科学的”视角看待D市生态环境的“实证”问题。就是说，专家们会寻求超越政治利益之上来研究或者评估决策者所提供的信息，正如有的学者提出的那样：“大多数对科学评估或者科学咨询的需求都是希望科学家作为明确问题的仲裁者。”[2]

辅助类专家知识聚焦于D市生态环境的未来。这类专家最终所提供的科学咨询大都是建议性报告。不过，该报告的内容并不完全是由专家知识建构的，还包括当地生态环境部门的工作小组所提供的数据材料，二者共同对D市生态环境议题作出了一个评估性结果。这个结果会引发D市本地媒体的关注，进而引起D市市民的关注。简言之，建议性报告是多方主体通过一系列联结，整合而形成的。

正如上文描述的那样，D市生态环境局拥有很多手段来寻求生态环境议题的专家知识。而D市普通市民几乎没有办法获得与D市生态环境局一样的专家知识。各种受托于D市生态环境局提供辅助类专家知识的智库依赖于D市生态环境局的具体工作，因而专家知识可以分为服务于社会公众的和政治权力的。这种区分有助于识别专家知识的确切目标，或者可以理解为D市生态环境局专家知识是以行政专家知识为中心的网络来运转的。

二、D市生态环境局科学咨询的理想模型

D市生态环境局未来面向政策选择的科学咨询应分为三类：提供信息类、辅助信息类、咨询信息类。由于三种专家知识服务的目的不同，所以遵循的逻辑不同。比如，提供信息类主要取决于D市生态环境局的具体要求；而辅助信息类和咨询信息类更侧重于专家访谈。显然，不同类型的专家知识生成的理由是不同的，尽管它们之间存在着重叠，但是可以总结为以下几种类型的科学咨询。

（一）技术专家型求助：认知逻辑

生态环境问题涉及到人类社会和自然环境之间的极其复杂的交互。无论面对的是生物物种锐减、水土流失、气候变暖、环境污染，都涉及到专业知识、科学技术、专家选择。涉及这方面的政策制定都离不开专业的定量数据，而这些知识掌握在技术专家手中。D市生态环境要想做出科学决策，很大程度上需要求助于不同类技术专家。然而，技术专家知识有其自身的约束性，因为多数情况下技术专家所产生的知识与D市生态环境局的具体行政行为是相对独立的。这种独立性需要D市生态环境局的认知，一方面需要出于D市生态环境的整体考虑，另一方面又要满足D市生态环境局的行政要求。这两方面可以概括为长线科学和急需科学[3]。从本质上来讲，长线科学是一种前瞻性、预防性的科学；急需科学是一种政治科学。就D市生态环境局而言，这两种科学咨询都是要考虑的，而且如何解决两种科学咨询的紧张态势也是其必须面对的问题。两种科学咨询的紧张态势拓展了D市生态环境局科学咨询的属性，并且映射出未来D市生态环境科学可能处于一种紧绷、灵活、应时而变的状态。这暗示了D市生态环境局必须致力于科学方法来面对日益严峻且复杂的生态环境问题，从而做出具有实际生态环境价值的行政行为。总而言之，D市生态环境局要有一个专家知识的认知逻辑[4]。

（二）出于政治目标的专家知识求助：战略逻辑

技术专家型的专家知识求助一定程度上来说是相对独立的，而出于政治目标的专家知识求助则是满足政治需求和政治利益的。完成政治目标的专家知识是证明具体行政行为具有合法性，或者将其转化为技术专家型的专家知识，使其具有合法性。这种专家知识从某种意义上来说是为了使社会公众明白政治行为既是合法，又合理。

要想从科学的视角看待D市生态环境问题，就要针对不同生态环境问题求助于不同领域的专家知识，让其更具有客观性，只有如此，方能使专家知识加快应用于D市生态环境局具体决策中。可见，出于政治目标的专家知识至少要发挥两方面作用。一方面是对现实的D市生态环境问题作出诊断，并且提供详细的技术描述；另一方面，提出技术解决方案，并且能够让D市生态环境局直接采用。

（三）专家知识的竞争性求助：对立辩论的逻辑

这种专家知识的求助是一种竞争性的模式，需要民主机制作为基石，然后通过不同主体参与其中共同形成生态环境行政部门的政治决策。之所以会如此，是因为现代日益复杂的生态环境问题，单靠生态环境部门一方面的力量无法解决实际问题。因为要解决实际的生态环境问题除了需要行政权力，还需要立法权力、司法权力共同协助加以解决。此类问题例如水资源短缺和污染问题，包含了不同的意识形态，而且具有强烈的价值取向。在这些问题上专家知识的竞争性求助，旨在反思问题，提供解释，而不是技术上描述。

综上可以看出，三种专家知识求助逻辑应是并行不悖的。三种专家知识不仅仅是为了D市生态环境局提供科学咨询，而且有助于将专家知识向D市社会大众进行传播。D市生态环境局可以运用专家知识证明其政策的制定具有科学性、客观性，并且其可以借助专家知识动员本市社会公众支持其制定的生态环境政策。这在一定程度上使得科学咨询政治化，也利于政治领域外的社会大众传播[5]。

三、D市生态环境局专家选择机制路径分析

按照现有体制来看，D市生态环境局的专家应有内部专家和外部专家。内部专家知识生产的逻辑离不开D市生态环境局的职能要求，强调的是专家的忠诚，即回应D市生态环境局行政命令的一致性要求；外部专家知识生产的逻辑受多重因素影响，比如学问、声望、以及与D市生态环境局的关系等等，除此之外，外部专家知识生产还受到集体（D市生态环境局就某一个议题召集不同领域的专家）或者个人影响（D市生态环境局就特定议题召集特定专家）。故而，对于D市生态环境局的专家选择分为内部专家选择和外部专家选择是有意义的。

（一）D市生态环境局的内部专家选择机制

正如上文所述的那样，内部专家知识的生产起决定性作用的是专家的忠诚度。这里的忠诚包括对法律的遵守、对D市生态环境局的具体行政行为持保守态度、诚实守信等。忠诚意味着要参与到D市生态环境局的具体行政行为中，且能保持恰当的行为举止参与到内部专家知识生产的过程中。作为D市生态环境局的内部专家，其本身就是D市生态环境行政机关的一员，负责设计、实施和评估生态环境局所作出的公共决策。内部专家既是行政主体中的一员，又是定义和解释忠诚标准的主体。

现代法治国家要求生态环境行政主体依法行政，主要表现在具有公共管理的行政权力要有法律授权，无授权无权力。也就是说，依附于行政权力的内部专家忠诚的第一个维度为法律-理性维度，即要忠诚于法律，在法律框架内理性地履行D市生态环境行政职能要求。换言之，只要D市生态环境行政权力来自于法律授权，内部专家的使命就是要与D市生态环境行政权力要求相一致，并且要积极做出响应。忠诚的第二个维度是专业性，内部专家不仅仅是D市生态环境行政局的一员，其还具有专业身份。这种维度的忠诚参照的是“同行网络”，通过同行所形成的共识的专业知识、价值观和生态环境保护实践提出专业建议，此种建议某种程度上来说是与D市生态环境行政权力相竞争的。这种忠诚强调专家的自治性，以专业认同为基石，以纠正D市生态环境行政决策可能出现的错误为己任，并不盲目从属于D市生态环境局行政权力。简言之，此种忠诚看重专业身份，是内部专家遵从于D市生态环境局行政权力的前提条件。忠诚的第三个维度是组织维度，这源于精英式培养，也源于行政管理体制。一般来说，能够成为D市生态环境局的内部专家，通常负责管理一部分行政行为，他（她）们面对行政权力有着不一样的权威。当内部专家身份被D市生态环境行政部门认同并同化时，他（她）们所产生的专家知识的权威直接源于D市生态环境局的影响力，源于他（她）们自身的专业才干，也源于他（她）们在D市关于生态环境事业投入所产生的威望。不过，无论内部专家在D市生态环境局处于什么位置，都一定会受到行政权力的约束。

（二）D市生态环境局外部专家选择机制

D市生态环境局外部专家应根据知识等级排序来进行选择。因为生态环境涉及的因素多而杂，所以外部专家的选择一定要按照具体的生态环境问题有针对性的选择。比如，关于水资源污染，就应当倾向于召集基层水务工作者，他（她）们作为外部专家之所以被认可，是因为他（她）们在水资源环境治理中有丰富的实践经历和经验。相反，对于水资源污染所涉及的化学元素要交给专门的研究学者进行分析和解释。D市生态环境局应就不同的生态环境问题形成不同的科学咨询委员会，以确保他（她）们能对一项生态环境问题进行研究和监督，或者协助生态环境职能部门就生态环境建设招投标进行评估。除此之外，D市生态环境局应对外部专家的选择范围扩大，包括涉及到的政治领域、科学领域、生态环境基层工作者以及具有良好道德品质的公民。因为这样的外部专家组合才能体现出“代表性”，才能有力克服市场“营利性”，才能满足社会公众美好生活的意愿。

另外，D市生态环境局外部专家的组成人员还应有一部分“核心专家”。核心专家是关键人物，他（她）们的意见必须要认真考虑。核心专家一个主要的身份是协同上级行政管理部门的工作，只有如此，才能保障D市生态环境局在具体生态环境治理过程与其他行政主体协同工作中处于特权地位。当然，为了促进D市生态环境局制定出科学政策，作出科学决策，有必要不断更新外部专家名单，邀请新的成员加入，激活新的联系网络。正如有的学者所说，“调整战略性专家知识产生的环境”[6]。D市生态环境局在选择外部专家时，会受到“久负盛名”机构的影响，之所以会如此，是因为这样的机构培养了社会的政治精英、经济精英，也培养了大多数服务于政府的专家人才。这些专家不仅与D市生态环境行政领导层关系紧密，而且维系着整个生态环境学术界的联系。总之，核心专家拥有着丰富的社会、经济和文化资本，并且拥有多重身份，承担多项项目，社会关系网覆盖范围广。选择核心专家不仅是看重其富足的专业知识和专业经验，还希望其在社会领域、经济领域、政治领域、学术领域起到桥梁的作用。

四、从可靠的科学咨询到稳健的科学咨询

D市生态环境局实现可靠的科学咨询至少满足两个条件：一是专家知识多大程度满足了生态环境局的内部要求，这种内部要求指的是对生态环境局行政权力的约束和尊重；二是专家知识的独立性，即满足专家可以以专业标准的视角提出专业意见。这些外部评价标准被称为是稳健的科学咨询。

稳健的科学咨询是一种特定类型的科学咨询，包含了认知和社会两个维度。认知稳健性是科学咨询可靠性的一种，它能够应对D市生态环境局所作出公共政策的不确定性，并将这些不确定通过专业知识解读使其具有合理性。社会稳健性是专家知识在D市生态环境局政治领域中适用和融合。这种稳健性是一种与整体D市政治生态环境变化有关的可靠性，一种与生态环境利益、偏好、价值观息息相关的可靠性。因此，稳健的科学咨询会因科学咨询模型不同而有所不同。

（一）提供信息类的科学咨询

信息传递的科学咨询相对独立于生态环境部门的政治决策，此类科学咨询忠诚于专业知识，是一种“纯粹性”的科学结论。高质量的信息传递旨在促使生态环境行政决策者准确认知专业知识，即认知理性，也意味着这种认知理性不受市场经济利益的影响，这对应于技术专家型的科学咨询。要想实现科学咨询认知的稳健性，取决于技术专家型的科学咨询如何融合于现有的D市生态环境的政治体制，即外部专家知识所得出的结论如何与行政决策相契合。由此可见，科学咨询认知的稳健性主要源于D市生态环境局决策过程中科学信息的输入量。

（二）辅助信息类的科学咨询

如果说提供信息类的科学咨询是认知逻辑，那么辅助信息类的科学咨询是战略逻辑，它直接以最快的速度回应D市生态环境局的政治决策。辅助信息类的科学咨询以求在专业知识和生态环境政策之间寻找最佳平衡点。这种合作关系一方面改善了D市生态环境局的决策质量；另一方面有助于专家（不管是内部的，还是外部的）的科学咨询是在法律——理性维度内形成的。显然，要想实现科学咨询的稳健性，专家知识必须证实D市生态环境局的政治决策既合法、合理，又能不影响全市的经济。实际上，辅助信息类的科学咨询常常无法应用到D市生态环境的政治决策中，因为D市生态环境局过分关注于社会领域，而不是科学领域。

（三）咨询信息类的科学咨询

就D市生态环境局而言，希望获得原创、创新的科学咨询。因为D市生态环境局希望通过咨询信息类的科学咨询展示自己的宏伟愿景。由于咨询信息类的科学咨询有着明显的价值导向，对于其质量评估也有着明显的价值导向。对这种科学咨询的追求，使得D市生态环境局希望从科学咨询那里获得具有创新式的治理生态环境的方法。不过，要想实现这个目标就得使科学咨询完全独立于政治权力，因为专业知识与政治权力之间一直都存在着竞争。而专家知识的竞争性求助模型对科学咨询稳健性要求极高，因为它旨在多重环境下实现可接受性的专家知识，即共识。要想让“共识”真正作用于D市生态环境局，还必须通过更具社会稳健性的“法学”“经济学”的学科进行“中转”[7]。咨询信息类的科学咨询的稳健性标志之一，就是能够把创新的理念引入到D市生态环境行政决策中，然后落实到具体行政行为中。这里关键是“落实”。事实上，咨询信息类的科学咨询只有很少的一部分可以落实。

五、结论

伴随着科学政策、科学咨询、科学研究自身的政治化，D市生态环境局未来政治决策的科学咨询不仅仅是为政治服务，它还显示出一种竞争力，强调专业维度、法律理性维度以及对生态环境局的忠诚维度的三者之间的竞争力。三种维度所产生的竞争力塑造了D市生态环境局和专家之间的相互关系。若想真正理解科学咨询在D市生态环境局实际所扮演的角色，就必须了解D市生态环境局的科学咨询在政治决策过程中拥有多少权威。D市生态环境局的科学咨询与其他行政机关的科学咨询有许多相似之处，但由于可持续发展的重任被赋予给生态环境行政部门，D市生态环境局越来越重视科学咨询。一个好的、公认的科学咨询不但会促进生态环境保护，并且还会考虑到整个过程中的变化和不确定因素[8]，因此D市生态环境局的科学咨询必须找到一个科学可信性和影响政治决策的平衡点。