贵州省国有林场现状和现代化建设探讨

温 煜

(贵州省林业调查规划院,贵阳 550003)

国有林场是宝贵的生态资源,是国家最重要的生态安全屏障和森林资源基地,在国家生态安全中具有不可替代的地位和作用[1]。为加快推进国有林场改革,促进国有林场科学发展,充分发挥国有林场在生态建设中的重要作用,2015年,中共中央、国务院印发了《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》[2]。贵州省紧抓机遇、顺势而上,围绕“建立管理科学规范、政策保障有力的国有林场管理新机制,保障国有林场森林资源总量和质量稳步提升,确保生态功能稳步增强、职工生活稳步改善”总体目标(1)中共贵州省委 贵州省人民政府关于印发《贵州省国有林场改革实施方案》的通知.2016.,凝心聚力,全力推进,于2018年底全面完成改革主体任务(2)贵州省人民政府办公厅关于申请国有林场改革验收的函.2018.,并于2019年以“优秀”成绩通过林场改革的国家验收。国有林场改革使其功能定位更加全面明确、生态功能显著提升、民生基础持续改善、法治建设明显加强(3)国家林业和草原局办公室 国家发改委办公厅关于国有林场改革国家重点抽查验收反馈意见的通知.2020.,彻底改变了国有林场“不企不事、不工不农、不城不乡”[3]的尴尬局面。但是改革既不可能一蹴而就、也不可能一劳永逸[4]。国有林场长期积累的管理体制不顺、经营机制不活等问题,难以通过一次改革彻底解决,特别是在发挥林场生态建设职能、林业专业技术人才队伍建设、生态公益服务和产品提供等方面,还需要逐步建立健全有利于规范管理和充分调动职工积极性的配套制度机制[5]。站在新的历史起点上的贵州省国有林场,如何将改革向纵深推进,激发发展活力、推进绿色转型[6],提升建设和管理水平,推进现代化建设[7],这是新时代实现新发展的重要课题。本文以贵州省国有林场存在的问题为导向,深入开展实地调研,在借鉴其他省份改革经验的基础上,提出加快国有林场现代化建设的途径和措施,旨在为推进国有林场高质量、可持续发展提供参考。

1 国有林场现代化建设的内涵

《国有林场管理办法》[8]对国有林场的定义为“指依法设立的从事森林资源保护、培育、利用的具有独立法人资格的公益性事业、企业单位”。《贵州省国有林场条例》[9]对国有林场的定义为“指由政府依法划定的,以国有森林资源为依托,开展森林资源保护、培育、经营、利用,为社会提供生态产品和生态服务的区域”,两者区别在于前者强调的是管理主体,后者强调的是管理客体。国有林场现代化建设具有很强的科学性、时代性和实践性,是一项涉及面较广的长期而艰巨的系统工程,从基本要求上看,应当至少包括6个方面:一是森林优质高效,功能全面；二是森林资源综合经营,林业产业充分协调持续发展；三是国有森林资源资产保护管理良好,保持增长增值增效；四是林业生产建设实行科学管理,集约经营；五是林业生产和经营管理基础设施完备,技术装备先进；六是林场富裕文明,林区和谐(4)国家林业局关于印发《社会主义现代国有林场建设标准及指标体系参考提要》的通知.2008.。

2 国有林场概况

2.1 发展沿革

贵州省国有林场大多创建于20世纪50—70年代,到1990年全省有国有林场87个[10]；到2014年底,全省国有林场达到110个(事业性质99个,企业性质11个)；到2018年底,通过改革,全省国有林场从110个整合为105个(5)贵州省人民政府办公厅关于申请国有林场改革验收的函.2018.。在贵州省国有林场基本完成初期创建后,大致经历了恢复稳定阶段(1978—1997年)、困难加剧时期(1998—2003年)、改革脱困时期(2003—2015年)[11]、转型发展时期(2016年至今)4个发展阶段。

2.1 机构管理

全省共有国有林场105个,分布于全省9个市(州)的77个县(市、区、特区)。按行政区域分:贵阳市11个(含2个省直属林场),六盘水市4个,遵义市18个,安顺市6个,铜仁市11个,毕节市12个,黔西南州9个,黔东南州21个,黔南州13个(含1个省直属林场)；按隶属关系分:省直属林场3个,市(州)直属林场7个,县属林场95个；按行政级别分:正处级4个,副处级1个,正科级24个,副科级31个,股级45个(6)省林业厅 省发展改革委关于印发《贵州省国有林场中长期发展规划(2018—2035 年)》的通知.2018.。据全省国有林场最新调查(7)贵州省林业局关于进一步加强国有林场调查统计工作切实提高统计数据质量的通知.2020.,截至2020年底,全省国有林场事业编制总数3 672名,岗位设置数3 861个,在职职工人数4 502人(编制内职工3 252人,编制外职工1 250人)。

2.2 森林资源

据调查(8)贵州省林业局关于进一步加强国有林场调查统计工作切实提高统计数据质量的通知.2020.,截至2020年底,贵州省国有林场经营管理面积349 080.0hm2,其中:国有土地面积309 473.3hm2,集体土地面积39 606.7hm2。林业用地面积330 306.7hm2,其中:国有林地面积291 933.3hm2(占全省林地面积11 279 786.4hm2的2.6%),集体林地面积38 373.3hm2；公益面积205 760.0hm2(国家公益林147 706.7hm2,地方公益58 053.3hm2),商品林面积124 546.7hm2。森林覆盖率87%。活立木总蓄积3 023.08万m3(乔木林面积320 933.3hm2,平均蓄积94.2 m3/hm2)；竹林总株数11 267.1万株(竹林面积10 200.0hm2)。

3 国有林场现代化建设模式

3.1 “国有林场+种苗基地”模式

据调查(9)贵州省林业局关于进一步加强国有林场调查统计工作切实提高统计数据质量的通知.2020.,贵州省国有林场中建有国家级种质资源库的5个、国家级良种基地的6个、省级保障性苗圃的8个、一般采种林基地的5个、种子园的6个、采穗圃的7个、试验林的7个、良种示范林的7个、母树林基地的10个、收集区的22个、繁殖圃的44个,以上累计面积1 426.7hm2。黔西南州南盘江国有林场自2006年引进试种海南黄花梨,截至目前已种植66.7余公顷,最先种植的树高达10m,最大胸径达20cm,由此证明了海南黄花梨在册亨县及周边地区推广种植大有可为；江口县国有林场建设珍稀植物园13.3hm2,由铜仁学院组织科研队伍对当地具有优良生态价值、经济价值的乡土树种和野生种质资源进行试验研究,搜集培育光叶水青冈(FaguslucidaRehd.et Wils.)、细叶青冈(Cyclobalanopsismyrsinaefolia(Blume) Oerst.)、任豆(ZeniainsignisChun)等具有地方特色的树种种质资源1.3hm2。

3.2 “国有林场+林下经济”模式

据调查(10)贵州省林业局关于进一步加强国有林场调查统计工作切实提高统计数据质量的通知.2020.,贵州省有45个国有林场发展林下种植(总面积5 200.0hm2)、养殖产业。在实地调研看到:紫云县国有浪风林场引进省外企业发展林下菌(紫松茸)66.7hm2,林下养鸡4万羽,林下养蜂300群(箱),带动全县13个乡(镇、街道)发展林下菌233.3hm2、林下鸡100万羽、林下蜂2.5万群(箱)；六枝特区花德河国有林场引进开发商发展林下中药材(黄精、重楼、三七)22.0hm2、林下食用菌4.1hm2、花卉绿化苗木苗圃约20.0hm2,3年累计吸纳周边林农务工10.5万人(次),其中:食用菌基地已成为贵州省林下菌种植试验示范点、技术培训(食用菌养生体验)试点示范点,近3年间累计接待4.8万人(次),实现收入840余万元；花卉苗木基地总量410万株,评估资产约1 300万元；江口县国有林场与本县平台公司合作,累计投资2 400万元建成铁皮石斛示范基地133.3hm2,预计到2023年每年可产石斛鲜条10t,实现销售利润收益达780万元。

3.3 “国有林场+生态旅游和森林康养”模式

据调查(11)贵州省林业局关于进一步加强国有林场调查统计工作切实提高统计数据质量的通知.2020.,贵州省有73个国有林场建有(或交叉重叠)118个森林公园、湿地公园或风景名胜区等旅游目的地。一批旅游景点、旅游项目已具有较高的社会认知度和影响力,例如:贵州毕节国家森林公园、龙架山国家森林公园、贵州玉舍国家森林公园获批为森林体验国家重点建设基地；贵州百里杜鹃国家森林公园、贵阳景阳省级森林公园获批为森林养生国家重点建设基地；贵阳市登高云山省级森林公园已成为深入市民人心的“千园之城”示范性公园；贵阳鹿冲关省级森林公园建成以“浴火文澜 战时书库-文澜阁《四库全书》西迁秘藏贵阳”为主题的地母洞保护利用项目,已成为展示贵州人民捍卫文化瑰宝艰难史实的存列馆、教育地。

3.4 “国有林场+国储林建设”模式

据调查(12)贵州省林业局关于进一步加强国有林场调查统计工作切实提高统计数据质量的通知.2020.,全省有75个国有林场参与以培育大径级林木为主的国家储备林建设项目,规划面积89 333.3hm2,已实施面积50 246.7hm2。省直属国有龙里林场在播基工区实施的213.3hm2“火炬松大径级用材林+楠木榉木珍贵用材林”基地,通过择伐+补植+林下经济(茯苓、红托竹荪等)的改培措施,形成了针阔混交复层异龄林,改善了林分结构,提升了森林质量,提高了林地生产力和利用率,该基地被选为贵州省2021年国家储备林建设现场观摩会观摩点开展观摩教学；六枝特区花德河国有林场在“十三五”期间,累计投资688.1万元开展森林资源培育1 703.3hm2,建成森林经营示范样板林基地建设项目120.0hm2、菌用材高效培育示范基地33.3hm2、乡土树种苗木培育示范基地16.7hm2；黔西南州南盘江国有林场引种试验桉树种植26.7hm2,并在成功后发展桉树种植566.7hm2,示范带册亨县、望谟县、兴义市等地种植桉树约40 000.0hm2,并带动木材加工业同步发展,解决大量劳务就业人员。

4 存在主要问题

4.1 经营目标不够明晰

贵州省国有林场由于所处地域、资源禀赋不同,体现出的经营方向、发展质量等存在显著差异。省级管理层面仍缺乏指导、规范、检测和评价国有林场分区分类开展现代化建设的标准和评价体系。例如:纳雍县国有化作林场建成200.0hm2的“林+中药材”“林+食用菌”示范基地,在发挥综合效益方面作出了典范；而播州区乌江国有林场由于森林资源主要分布在乌江沿岸,公益林面积占林场林地面积的90.22%,除发挥生态效益外,难以在经济效益上取得突破。如何在省级层面进行资源的优化配置和统筹设计尚存不足。

4.2 职工队伍建设有待加强

据调查(13)贵州省林业局关于进一步加强国有林场调查统计工作切实提高统计数据质量的通知.2020.,贵州省国有林场现有4 604名职工(编制内职工3 261人,编制外职工1 343人)中,实际在岗4 214人,即平均约120人/万hm2,低于国有林场岗位设置最低标准(180人/万hm2)。在职在编职工中,助理工程师以上职称人数930人,仅占28.6%；50岁以上男职工和45岁以上女职工共1 592人,占48.95%。可见,年龄老化、专业弱化、人才断档、人力不足等问题十分普遍。在人才队伍建设上,各国有林场因生产生活条件、地方财力、领导重视程度等不同,差异极大,例如:在近3年中,七星关区拱拢坪国有林场计划招录13人,实录13人；而册亨县国有林场计划招录15人,实录0人。

4.3 产业发展条件不足

贵州省国有林场在薪酬分配方面均按同级同类事业单位标准,实行绩效工资制。按照相关管理制度要求,国有林场需剥离企业经营性业务,实行财务“收支两条线”管理,其经营收入不允许用于职工福利,也不能自主直接用于生产、建设,加之国有林场缺乏懂市场、知经营的管理人才,致使国有林场不能也不适于自主开展生产经营活动。据调查(14)贵州省林业局关于进一步加强国有林场调查统计工作切实提高统计数据质量的通知.2020.,2020年全省国有林场经营收入仅4 614.53万元(其中有偿使用林地、房屋等收入4 014.53万元,林下种养直接收入30.8万元,旅游直接收入570.34万元)。从调研看,在国有林场发展起来并取得一定成效的经营性项目,主要是地方政府主导的招商引资项目,国有林场除扮演“舞台提供者”和“后台服务员”外,基本不参与产业经营的各环节。

4.4 资金投入不够

国有林场建场初期的造林树种以投资低、适应性强、见效快的松、杉、柏为主,全省国有林场的松、杉、柏面积约154 666.7hm2,占47%,灌木林等散生树约33 333.3hm2,占10%(15)贵州省林业局关于进一步加强国有林场调查统计工作切实提高统计数据质量的通知.2020.；部分国有林场马尾松或杉木纯林面积达70%以上,林分退化现象显著。长期以来,国有林场森林经营主要依靠国家财政投入,导致森林经营力度不够,改培、抚育等措施跟不上。如，省直属国有扎佐林场,根据森林经营方案,2020年投资需求1 224.18万元,而财政投入仅276.17万元。另外,基础设施投入欠账多,也是制约贵州省国有林场发展的关键因素,全省国有林场待建管护房约26万m2、林区道路约2.4万km、给排水管线约600km、蓄水池约244处(16)贵州省林业局关于进一步加强国有林场调查统计工作切实提高统计数据质量的通知.2020.。

4.5 森林资源权属纠纷多

贵州省国有林场与集体林地犬牙交错、界限不清,加之林权登记不全、历史档案遗失等问题突出,致使属纠纷多、管理难度大。全省国有林场确权面积256 156.74hm2,存在林权争议问题的面积22 773.91hm2(17)贵州省林业局关于报送贵州省国有林场矢量边界数据的函.2022.,分别占国有林场国有土地面积的82.77%和7.36%。如，册亨县国有林场全部726.7hm2均有林权证,但只要开展森林抚育、采伐等经营活动,周边群众就会提出争议诉求,并阻拦,甚至抢占。又如，省直属国有龙里林场共 13 226.7hm2,有林权证面积7 086.7hm2,存在林权争议面积超过6 666.7hm2。自2008年以来,龙里县共有18个建设项目占用林场林地71.6hm2,因权属争议问题,无法兑现补偿资金1 863.841 9万元。

5 对策建议

5.1 筑好顶层设计 提供政策指引

研究制定《贵州省国有林场现代化经营标准》《关于加快推进国有林场高质量发展的意见》,一是确定分区分类国有林场发展方向、经营目标,并明确各类国有林场建设标准和评价体系,为各类国有林场推进现代化建设提供遵循;二是集中各级财力、物力、智力创建一批特色鲜明、理念先进、文化突出、运转高效的示范林场,发挥资源培育、林下经济、生态旅游、林业科技、智慧林业建设等示范作用,为全省国有林场高质量发展作出表率。

5.2 加强人才培养 强化人力保障

一是将国有林场人才队伍建设责任落实到同级人民政府及相关职能部门,合理确定事业编制数,按规定设置管理岗位、专业技术岗位、林业技能岗位[12]和配置消防队,加大人才招聘力度,杜绝长期大量空编和随意抽调林场职工情况;二是明确森林管护活动应当采取合同、委托、承包或招标等形式,面向社会购买服务,一般性用工全面推行社会化服务,并明确资金保障渠道;三是将职工绩效考核结果作为晋升薪级工资、发放绩效工资以及续订聘用合同的依据[13],达到多劳多得、优绩优酬的目的;四是放宽职工职称评定条件,允许职工将参与森林经营、林业产业发展、森林旅游开发项目的验收报告、工作总结作为职称评定的主要业绩,在国有林场工作累计满25年专业技术人员,已取得高、中级专业技术职务任职资格的,可不受岗位职数限制定向聘用[14];五是争取得到省委组织部及人事、教育部门的支持,加强本土化专业技术人员培养,采取“定向招生、定向培养、定向就业”方式补充国有林场专业技术人员[14]。

5.3 支持产业经济 发挥经济效益

一是开展全省国有林场林下经济资源调查,按照重点依托国有林场发展林下立体多种复合经营、各具优势的林下种养特色旅游、青少年素质教育培训等产业的要求[15],编制《贵州省国有林场林下经济和生态文化发展规划》;二是引导和支持国有林场大力实施林业碳汇开发项目、国家储备林项目,着力提高森林质量和效益;三是以国有林场为重点确定一批国家和省级林木种质资源库,建设一批林木良种基地(18)国家林业和草原局关于印发《2022年工作要点》.2022.;四是支持国有林场采取有偿使用方式,引进优质社会资本投资利用国有森林资源,并将有偿使用国有森林资源审批权、监管权全部交由同级林业主管部门;五是允许国有林场职工保留事业编制身份,创建或领办林下经济实体或承包经营国有森林资源。

5.4 加大资金投入 放宽财务自主权

一是整合各级涉林资金,支持国有林场依据《森林经营方案》开展森林经营活动,明确不得将国有林场专项资金用于其他;二是指导国有林场用好国储林项目金融贷款资金建设基础设施政策(良种繁育圃改扩建 250 万元/处；营林作业道路,按林四级标准,造价 30 万元/km);三是争取各级政府及发改、财政、交通等部门支持,把国有林场管护用房、林区道路、信息化设施设备等基础设施建设纳入相关规划和财政预算;四是明确国有林场应当单独设置一级财务机构[16],经营性收入上交财政后,全额返回并允许自主用于建设发展;五是研究建立分区分类国有林场经营性收入分配激励机制[17],允许国有林场将职工奖金、加班费、外业补助费纳入经营性支出成本。

5.5 强化森林资源管理 保障林场可持续发展

进一步摸清国有林场林权纠纷情况,做好资源管理工作，把保护和培育森林资源作为国有林场首要工作和检验标准。一是依托林长制机制,严厉打击破坏国有森林资源违法行为,强化林地林木占用、使用审批,坚决杜绝非法占用国有林地行为,严禁擅自变更国有森林资源使用权,严格规范国有森林资源流转程序；二是加快推进国有林场界线核准、纳入全国林草生态综合监测工作年度更新调查、林权档案移交和不动产统一登记工作；三是强化国有林场森林资源监测监管能力,着力实现森林经营和管理的现代化。