高质量建设国家公园的实现路径

2022-08-09唐小平

林业资源管理 2022年3期

唐小平

(1.国家林业和草原局林草调查规划院,北京 100714；2.国家公园研究院,北京 100714)

我国从2013年提出建立国家公园体制战略设想,按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念,打破行政边界和部门切割,创新管理体制机制,把具有国家代表性的重要自然生态系统纳入国家公园体系,实行严格保护。从2015年开始,选择三江源、大熊猫、东北虎豹、祁连山、海南热带雨林、武夷山、神农架、普达措、钱江源、南山等10个区域开展国家公园体制试点。2021年,在总结评估国家公园体制试点经验基础上,由习近平主席宣布正式设立了三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林和武夷山第一批5个国家公园,标志着我国国家公园体制落地生根,也标志着从体制试点转向建设新阶段[1]。在每个国家公园如何开展高标准建设,长期维持并稳定发挥各国家公园的核心价值,实现最美国土的国家所有、全民共享和时代传承,是各级政府部门和全社会面临的新课题。

1 高质量建设国家公园基本要求

国家公园作为自然保护地体系的主体,是生态文明体制的标志和美丽中国建设的引领者,是我国自然保护的最高形态,是千年大计、国之大者,应从全球视野、历史长河的时空角度,采用最高标准进行建设管理。中办、国办颁发的《建立国家公园体制总体方案》[2]要求:“建成统一规范高效的中国特色国家公园体制,交叉重叠、多头管理的碎片化问题得到有效解决,国家重要自然生态系统原真性、完整性得到有效保护,形成自然生态系统保护的新体制新模式,促进生态环境治理体系和治理能力现代化,保障国家生态安全,实现人与自然和谐共生”。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》[3]要求,“加强顶层设计,理顺管理体制,创新运行机制,强化监督管理,完善政策支撑”,“建立自然生态系统保护的新体制新机制新模式,建设健康稳定高效的自然生态系统”。国务院同意设立第一批国家公园的批复文件中,针对每个国家公园都提出了具体建设要求,主要集中在以下4个方面:

1.1 清晰规范的资产产权制度

国家公园全民所有自然资源资产所有者职责由中央直接行使或委托相关省级人民政府代行,依法对区域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记。在国家公园管理机构建立统一行使、权责对等的所有权委托代理机制,实现自然资源资产统一管理和国土空间用途管制。

1.2 统一高效的生态治理体系

国家公园设立后整合组建统一、规范、高效的管理机构,提升监测、监管、协调等治理能力,履行国家公园范围内的生态保护修复、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等职责,授权履行国家公园范围内必要的资源环境综合执法职责。

1.3 保障有力的公众服务系统

国家公园管理机构着眼于提升生态系统服务功能,完善科研、教育、游憩等公众服务体系,开展自然环境教育,为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。鼓励公众参与,调动全民积极性,激发自然保护意识,增强民族自豪感。

1.4 统筹有度的社区协调机制

明确国家公园区域内居民的生产生活边界,核心保护区有序实施生态移民搬迁或相对集中居住,集体土地通过合作协议等多种方式实现统一有效管理。鼓励原住居民参与国家公园保护、建设和管理,平稳有序处置历史遗留问题和矛盾冲突,引导社区转型发展,构建社区建设发展与国家公园整体保护目标相融合的协调机制。

2 高质量建设国家公园的主要途径

我国自然保护地经过近70年的发展,已从数量规模扩张转向高质量发展阶段,第一批5个国家公园的正式设立就是高质量建设自然保护地的标志性事件。总体来看,每个国家公园需要从以下几方面着力,统筹推进高质量建设。

2.1 编制和实施国家公园规划

《建立国家公园体制总体方案》[2]明确:“编制国家公园总体规划及专项规划,合理确定国家公园空间布局,明确发展目标和任务,做好与相关规划的衔接”。其中,国家公园总体规划的性质可理解为保护管理规划,是决定每个国家公园在未来较长时间内发展方向的综合性规划,是建设管控的基本依据,也是对接公园内其他规划的纽带。因此,国务院批复文件明确要求“抓紧组织编制国家公园总体规划”。

国家公园总体规划同时具有空间属性、建设属性和管理属性[4]。按照《国家公园总体规划技术规范》[5],空间属性需要界定国家公园边界范围,确定管控分区和建设、管理的总体布局；管理属性需要明确国家公园及各区域管理目标,规划公园保护、服务、管理体系,明晰自然资源资产产权及资产管理体制,明确资源利用管理要求与模式,构建运行机制(协调、监督、特许经营等)；建设属性需要确定保护、教育、科研、游憩、社区发展等功能的重点项目,以及基础设施及建设安排。从第一批5个国家公园总体规划编制情况看,主要存在两方面的问题:a.规划内容事无巨细,没有理解总体规划的性质定位,许多内容应该是专项规划、乡镇甚至村级规划解决的问题,总体规划里只需要留接口；b.规划深度把控不好,许多项目规划到了设计深度,建设时间地点缺乏深入研究,没有给后期项目设计与实施留有优化空间。这种问题造成规划文件缺乏韧性,也给规划审批带来困难。

实际上,国家公园规划需要解决的根本任务就是围绕生态资源保护和全民共享提供一揽子解决方案,需要一个规划体系而不是仅靠总体规划解决问题,这个体系可由设立方案、总体规划、专项规划和实施方案等4个层次的规划文件组成,在每个层级规划文件中,可以聚焦审批主体的事权范畴和规划性质明细规划文件的相关内容及编制深度[6],如图1所示。

图1 国家公园规划体系

2.2 勘定国家公园边界范围

勘定并标记具有法律依据、得到相关各方认可、边界清晰的国家公园边界和分区界线,是实施保护和有效管理的重要基础性工作,清晰的边界也是国家公园监督管理的重要凭证。在国家公园建设起步阶段,应吸取以往部分自然保护区因缺失勘界程序造成的界限模糊不清,未能与实际地物精准吻合,管控边界无法落地等深刻教训。在编制总体规划的同时,依法依规开展国家公园勘界立标,形成边界与区划的矢量数据,确保国家公园建设管理和执法监督有据可依。

《自然保护地勘界立标规范》[7]对国家公园等自然保护地勘界立标的原则、程序、精度、依据作出了明确规定,也提出了勘界技术方法等要求,技术框架如图2所示[8]。但在实际操作中,需要注意几个关键环节:

1)依法依规。国家公园是由国务院批准设立的,虽然在批复的设立方案没有公布范围图件和矢量数据,但有范围与区划的面积及四至描述,在设立方案形成过程中已反复评估论证,涉及各方已就边界范围等重大问题达成一致,在勘定边界范围时应以此为据。

图2 国家公园勘界流程

2)政府主导。土地勘界是一项法定工作,应由政府主导,自然资源部门组织。除东北虎豹国家公园勘界立标由自然资源部直接组织安排外,其他委托省级政府管理的国家公园应由省级政府主导,组织涉及的地方政府、相关部门和利益相关方共同完成。建立好协调、监督、技术支撑、纠纷调解和利益相关方参与等机制。

3)勘界底图。基于边界地形图,叠加影像数据及其他专业资料,形成的勘界工作用图,这是实地界定边界范围、测定界址位置、计算面积而进行的技术服务性工作。勘界底图制作过程也是预定界过程,可以明确边界大致走向、涉及区块、涉及的利益相关方等。鉴于我国大比例尺地形图还没有全覆盖,特别是高寒荒漠地区,不同坐标系的地形图都在使用,每次坐标转换都会形成技术误差。因此,底图制作必须基于国土第三次调查成果用图,使用同一个底板,统一使用2000国家大地坐标系(CGCS_2000)等技术参数。

4)现地测量。在界线上选取一定数量能确定边界线走向、有明确固定位置、可在边界地形图上准确判读平面位置的地物点作为定标点。必须选取一定比例的定标点在现地测量平面坐标和高程。平面坐标可采用卫星定位系统定位测量方式进行测定,高程可采用卫星定位系统定位测量大地高,利用省级或国家似大地水准面计算高程异常值,获得正常高。

5)边线调绘。将确定了的边界线、定标点位置,在实地勘查后准确地标绘在边界地形图上,生成精确的、标定的边界线矢量数据。边界线与边界地形图中的地物存在明显矛盾时,应对边界地形图进行修测。边界线走向最好与国土“三调”最小斑块线保持一致,避免同一属性的斑块地处公园内外,这属于边界修测而非调整。

2.3 组建国家公园管理机构

按照中央编办印发的《关于统一规范国家公园管理机构设置的指导意见》,管理机构就是要坚持整体保护、系统修复、综合治理的原则,落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的要求。具体职责包括:a.受自然资源所有者委托查清并监测自然资源资产家底,实现自然资源资产所有者使用、收益、处置等物权权能,包括编制和实施规划、方案计划,落实资源有偿使用,承担特许经营等；b.统筹实施自然资源保护和生态保护修复；c.依法履行自然资源、林草领域行政执法,可根据属地政府授权行使生态环境综合执法；d.推动全民共有共建共享,提供科研、教育和游憩等公众服务。为了履行好这些职责,组建统一规范高效的管理机构尤为重要。

1)管理模式。国家公园管理机构实行2种管理模式:东北虎豹国家公园内全民所有自然资源资产由自然资源部直接行使,在国家林业和草原局设立管理机构,实行国家林业和草原局与吉黑2省省级政府双重领导,以国家林业和草原局为主的管理体制；三江源、大熊猫、海南热带雨林、武夷山国家公园内全民所有自然资源资产由自然资源部委托当地省级政府行使,由所在地省级政府设立管理机构,实行省级政府与国家林业和草原局双重领导,以省级政府为主的管理体制。

2)机构设置。国家公园管理机构原则上实行“管理局—管理分局”两级管理,跨省的国家公园按省片区设立“管理局—管理分局”。国家公园管理局是实体机构,为便于行政执法,管理局和分局明确为行政机构。管理分局设立保护站,承担一线资源调查、巡护管护等事务性工作,为事业单位。管理分局数量和布局按照自然山系、水系流域及管护巡护便利性确定,面积较小的国家公园不应设管理分局。保护站一般按管护面积和管护难易程度确定数量和布局,东部以森林为主、管护强度大的区域一般保护站管护按200km2,西部以草原荒漠为主,管护区域一般保护站按2 000km2,也可以探讨通过购买服务的形式委托林场、牧场、公益性事业单位或者非政府组织承担管护任务。管理局可以设立支撑保障类事业单位,也可以由高等院校、科研院所、社会组织、企业等承担。

3)人员编制。管理局、管理分局、保护站都应整合园区内相关自然保护地管理机构和人员组建,人员编制在现有保护地管理人员编制基础上统筹配置、科学核定。管理局、分局行政编制按照少而精的原则核定。基层保护站人员按照管护面积、资源类型、社区复杂程度等因素配备,一般大站15～30人,小站10～15人,管理岗位可使用事业编制,管护员等公益性岗位可以向社会招聘。

4)协调机制。国家林业和草原局商国家公园所在省级政府组建国家公园工作协调机制,贯彻落实国家的重大决策部署,组织协调国家公园重大事项,审核总体规划和重大工程,协调统一管理办法和标准规范等。对于跨省设立而委托所在地省级政府管理的国家公园,协调机制尤为重要,因为不同省对国家公园生态系统管理目标和管理标准存在差异,管理机构间协同联动性欠缺造成的管理目标无法实现。可以采取2种协调模式:a.弱协调模式,即建立跨省协商机制。国家公园不设置跨省的一级局,由国家林业和草原局进行跨省协调并强化协调机制；在各个省局,由国家林业和草原局派驻协调办公室,强化协调机制的工作力度,大熊猫、武夷山基本采用此模式。b.强协调模式,即建立实体的跨省的管理机构,落实国家公园的统一规划、统一标准、统一监测、统一考核评价要求,代表中央行使资产管理的职责,目前三江源类似采取此模式[9]。

2.4 实施自然资源资产统一管理

国家公园保护制度的根本目的就是建立一套以自然资源资产管理为核心的严格保护制度,实施自然资源资产的统一管理是国家公园体制的关键所在,只有管住了自然资源、管住了自然资产,才能真正实现自然生态系统的完整性、原真性保护。因此,国家公园正式设立后,应按照自然资源部的要求把国家公园作为独立登记单元进行产权摸底调查,统一开展确权登记,划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界。

1)国家公园范围内的全民所有自然资源资产所有者职责由自然资源部直接行使或委托相关省级政府代理行使,由国家公园管理机构代行,解决全民所有自然资源资产所有者缺失、权责不明的问题。按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》[10],把国家公园优先纳入所有权委托代理试点范畴,由国家公园管理机构具体实施园区内全民所有自然资源资产的整体保护和用途管制,编制自然资源清单并明确委托人和代理人权责,依据委托代理权责依法行权履职,建立健全所有权管理体系,探索委托管理目标、工作重点和委托代理配套制度,探索建立履行所有者职责的考核机制,建立代理人向委托人报告受托资产管理及职责履行情况的工作机制。积极预防、及时制止破坏自然资源资产行为,强化自然资源资产有偿使用和损害赔偿责任,规范自然资源利用的特许经营,确保自然资源资产保值增值。

2)国家公园范围内集体、个人所有的自然资源资产,个人利益、集体利益、地方利益需要服从国家利益,但从经营利用转向生态保护难免会受到损失，应在充分征求所有权人、承包权人意见基础上,探索通过多种途径实现统一保护的目标。a.通过赎买、生态征收等方式实现经营权、承包权流转,但往往成本太高,可以在核心保护区、极重要区域探索自然资源资产的流转；b.通过资产置换实现有效保护,海南热带雨林国家公园在试点期间用农垦系统资产置换核心保护区11个村集体土地,实现了1 800 余人搬迁,但其他区域可匹配资产不多；c.采取国家财政生态补偿方式,对限制经营的森林、草原、湿地、耕地等资源或区域实行经济补偿,将一次性赎买或征收所需投入分散到各年度,是目前较容易实现的方法；d.通过保护地役权改革促进各产权主体参与保护。保护地役权概念引自于美国,为了加强重要生态空间的保护管理,地役权人(政府部门)需要向供役地人(土地所有者或承包者)支付一定费用,限制供役地人对土地的某些权利,从而实现保护目标。与生态补偿机制比较,保护地役权是我国《物权法》规定的一类用益物权,是地役权人在不动产上的一种非占有性利益[11],在公共利益得到满足的同时，使供役地人的权利得到合法保护,并且还能够作为产权进行抵押、交易,这是我国在南方集体土地占主体的区域实现生态严格保护和统一管理的最有效途径。

2.5 推进自然生态系统保护修复

国家公园正式设立后,首要任务是加强自然生态系统原真性、完整性保护,着力维持生态服务功能,提高生态产品供给能力。由于我国许多自然保护地都是在原有林场基础上设立的,长期实行植树造林、绿化灭荒方针,人工林比重大,且大多数人工林都是按照用材林经营模式营建的,以纯林、密植、速生为经营目标,许多还是外来物种,生物多样性单一,动植物适宜栖息地丧失,生态效益较低。此外,为了实现生态系统完整性保护,公园设立前清退了一些工矿企业、居住区,原有生态系统受损较严重。国家公园高质量建设应采取积极保护战略,加大对退化、受损生态系统的修复力度。

1)生态修复是使受损生态系统回复到接近于它受干扰前的自然状态的过程,即重建系统干扰前的结构与功能有关的物理、化学和生物学特征,最终目的是修复生态系统的自我维持能力,恢复并维持生态系统的健康、完整与稳定,可持续地提供生态服务,而不是简单地理解为恢复原状(图3)。

图3 生态修复示意图

2)生态修复坚持以自然恢复为主,但自然修复在许多情况下所需时间太长,必要的人工辅助措施可以加速修复进程、控制修复演替方向,应该自然恢复与人工修复相结合、生物措施和其他措施相结合。可以分为几个阶段:第一阶段以生物恢复为主,主要是造林种草,形成植被覆盖；第二阶段是调整生态系统结构,如树种结构、层次结构等；第三阶段是提升生态服务价值。

3)生态修复的对象是生态系统,山水林田湖草都是组成系统的要素。因此,生态修复应按照系统工程的逻辑,针对生态系统存在的主要问题,系统思维、统筹考虑。如，东北虎豹国家公园面临的主要问题是东北虎、东北豹适宜栖息地少,根源是猎物种群密度低,特别是马鹿、梅花鹿种群受到2个因素影响不往西部移动:一是道路、村屯、围栏阻隔,扩散通道不通畅；二是有蹄类作为草食动物,其栖息生境与散养黄牛冲突。生态修复主要的任务是疏解黄牛下山,撤除养殖围栏疏通廊道,同时适当留置林间空地、耕地增加草食动物生境[12]。

2.6 建设国家公园基础设施

国家公园虽然是重要自然生态空间,但生态保护、公众服务都离不开完善的基础设施给予保障,必要的基础设施是国家公园高质量建设的重要组成部分。近期，中央研究全面加强基础设施建设,进一步明确了构建现代化基础设施体系的要求,其中环保生态、数字基建是主要支持方向。我国的国家公园都是在部分自然保护地基础上优化整合设立的,先期已建设了部分保护、管理和服务基础设施。正式设立国家公园后,需要根据国家公园完整性、原真性保护以及科研、教育、游憩服务等职责,优化基础设施体系布局,推动传统基础设施建设升级,补充基础设施建设空白,完善基础设施功能作用,构建布局合理、结构优化、绿色智能、安全高效的现代化国家公园基础设施体系。

国家公园基础设施建设的国家渠道有几个方面:a.国家发展改革委、国家林业和草原局实施的《“十四五”时期文化保护传承利用工程》,组织编制印发了《国家公园基础设施建设项目指南》,明确了保护管理、配套基础、科普宣教等设施建设方向,为实施国家公园中央预算内投资建设项目提供了依据和参考；b.国家发展改革委、自然资源部会同国家林业和草原局等部门印发的《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021—2035年)》[13],将国家公园等自然保护地建设及野生动植物保护作为工程重要建设内容,对自然保护地体系建设、生态保护管理设施建设作为工程建设重点；c.财政部联合国家林业和草原局制定的中央财政支持国家公园建设意见,主要用于生态保护修复、科研宣教等方面,也涉及保护设施设备等；d.天然林保护、山水林田湖草综合治理等其他工程项目建设,以及地方公共服务体系建设,可以用于国家公园保护管理的基础设施。综合来看,国家公园基础设施建设主要集中在生态修复、保护管理、公共设施和服务设施4个方面(表1)。

表1 国家公园基础设施体系分类

国家公园基础设施体系建设需要注意几点:

1)控制基础设施总量。基础设施用地一般为建设用地,如交通设施用地、公共设施用地、住宅用地等,应控制国家公园内各类基础设施总量以及各类设施所占用的建设用地总量,保证国家公园基础设施建设规模的最小化。探讨直接用于保护管理、规模过小设施占地不转变用地性质的机制。当在公园边界外设置设施就能够充分实现所需管理目标时,应当将管理设施安排在公园边界之外；必须设置在公园内部的设施其选址应远离公园核心保护区。

2)遵循干扰最小原则。将建设期间和运行的人类干预控制在最小范围和强度值。核心保护区内一般只部署建造、管护、科研,以及必要的营救救护等设施。国家公园内及其周边地区推行简约绿色建筑,最大限度地节约资源(节能、节地、节水、节材)、保护环境和减少污染,为人们提供健康、适用和高效的使用空间。保证基础设施规划、设计、建设、运营、维护的一体化、生态化和智能化。建设风貌应与周围环境融为一体,在建筑材料、颜色与结构等方面严加控制。

3)规范项目组织程序。应按实施主体组织项目,纳入中央基本建设项目库或中央财政资金补助项目库,依据国家公园总体规划、专项规划,组织编制可行性研究报告或实施方案,突出重点需求,谋划项目入库,有针对性地加强重大项目储备。一般按照“进入一批、执行一批、退出一批、充实一批”的原则,实行动态管理,在有效期内均可申请资金支持。未纳入项目库管理的项目,原则上不会安排预算支持。

2.7 构建天空地一体化监测感知体系

国家公园的管理对象是充满未知的自然界,综合、庞大且存在不确定性,是一个人与自然复杂适应的系统。这个系统的不确定性产生于自然和人本身以及他们的互动关系中,主要是科学知识方法的不确定性及价值冲突的不确定性。需要以生态系统适应性管理方法进行动态、持续、弹性和循环管理,其关键环节就是对管理成效进行动态监测,根据监测反馈信息不断修正管理措施,适应生态系统的动态变化[14]。国家公园体制试点期间,各试点区通过卫星遥感实现了森林、草原、湿地资源的调查监测；获取了东北虎豹、海南热带雨林、武夷山国家公园福建片区约1.3万km2的机载激光雷达和影像数据,生产了1m分辨率的数字表面模型(DSM)、数字地形模型(DEM)、反演了森林高度、叶面积指数(LAI)、林分密度等产品；东北虎豹国家公园建设700MHz 4G LTE网络模式,实现了野外红外相机监测的全覆盖,武夷山采用人工取卡方式覆盖了73%。天空地一体化体系的初步建立,在研究生物多样性特别是旗舰物种变化趋势、评估保护成效等风貌取得了良好效果。

监测感知体系是基于遥感、互联网、云计算、大数据和AI算法构建的,支撑智慧管理决策、提升治理能力的信息化系统。通过对国家公园内森林、草原、湿地、荒漠、海洋、野生动植物等资源监测数据的感知、汇聚、整合、开发,提升国家公园适应性管理能力,实现国家公园的数字化治理和智慧化服务。由于国家公园现有监测设备兼容性差,数据无法共享,功能无法融合。以国家数字社会建设为契机,将国家公园感知监测和互联互通信息基础设施、融合基础设施、数字业务等建设纳入国家现代化基础设施建设战略,充分利用高新技术,推进野外监测监控和物联网、互联网等新型基础设施和装备研建,通过所有子系统在同一个网络中运行,所有数据在同一个数据中心交换,所有国家公园机构在同一个平台上办公,从数据融合和精准管理上实现自然资源部的“五个一”要求。

1)一套数据。按照统一的标准规范,集成整合国家公园的基础地理、遥感、地类、气象、土壤、地质、矿产、海洋等数据,通过共享交换的模式获取统计、发改、生态环境、住建、水利、农业农村、应急管理等相关部门数据,辅以网络数据,形成地上地下、陆海相连、集成融合、可持续更新的国家公园大数据体系。

2)一个中台。多源、多时相、类型复杂和数据量庞大的感知监测,需要基于物联网构建多要素综合观测的一体化数据中台。主要包括数据、物联网和模型云三大模块,实现了从传感器终端到数据中台、模型云的自动数据传输和互联共享,数值分析、加工,综合应用和可视化输出,为国家公园资源统一管理提供技术支撑。

3)一套算法。前端感知设备需要建立低能耗高容量的无线资源分配算法,通过数学建模、理论分析以及数学求解,以在感知系统吞吐量、公平性方面取得折中；天空地一体化的图像与激光点云ID识别,则通过场景样本的全链路模拟与训练,实现不同场景的物种识别算法。

4)一朵云。没有经过统一清洗处理的监测数据是毫无价值的,感应器只是数据收集器,不适合于分析或运行任何类型的人工智能,因此数据需要发送到感知云端进行处理。国家公园物联网上传的数据宜采用中心处理的方式,集中算力,获得最快最优结果。

5)一张网。搭建纵横互联且具有安全防护能力的国家公园“一张网”,实现基础设施资源的集约共享、节约利用,提供能支持跨部门、跨层级、跨区域海量数据处理和业务应用的基础设施,为所有国家公园机构在同一个平台上办公提供支撑。

2.8 强化科教游憩公众服务

国家公园在生态保护第一的前提下,同时兼具科研、教育、游憩等综合功能,坚持全民共享,开展自然环境教育,为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会,从而激发自然保护意识,增强民族自豪感。国家公园作为自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的“最美国土”,对社会大众具有无限吸引力。国家公园管理机构应做好科研、教育与游憩体验等规划设计,统筹做好科研平台、科普教育基地和自然游憩区域的基础设施,建立志愿者服务系统,集聚社会团体、企业、个人、非政府组织等经营性、非盈利性机构,共同为公众提供优质生态产品和服务(图4)。

图4 国家公园全民共享格局

1)公众服务。为全社会提供感受自然风光、获取自然知识、亲近自然的条件,是国家公园管理机构应尽职责,也是公众从保护中受益、全民共享生态福利的权利。这些普惠性、公益性的活动只能由管理机构直接组织或采取购买服务的形式委托开展,大多由各级财政投入、纳入公共服务范畴,不收门票或收取最低成本的方式保持运营。如，科研服务中的长期定位研究、科考、监测等,自然教育活动的主题展览、自然课堂、野外观察、科普小径等,自然游憩活动的巡护体验、自然观光、徒步体验等。

2)特许经营。国家公园内的经营性项目应该把管理权与经营权分离,管理机构不直接参与经营管理。国际上的国家公园内一般允许通过特许经营、商业开发授权与租赁协议等形式开展商业活动,特许经营适用于第三方在国家公园内开展的餐饮、住宿、零售,以及商业性教育、游憩体验等大规模经营项目和商业活动[15]。每个国家公园可以编制特许经营专项规划,明确允许开展的特许经营项目、区域、经营规则和监管要求,在经营期内按照相关法律法规和特许经营合同进行生态影响监管、合规监管和活动监管。

3)限制因素。国家公园内的科教游憩等公众服务以最少的基础设施提供最优体验服务为原则,禁止基于大规模基础设施的旅游开发活动,减少和规范基于游客规模无序增长的大众旅游,鼓励基于良好自然生态环境和生态承载力限制的自然教育、生态体验、自然游憩等生态旅游活动,在时间、空间、行为方式、经营机制等方面设置限制条件和管控要求。

2.9 建设人与自然和谐共生社区

国家公园既要保护好自然生态系统,又要保障好原住居民的生产生活,让生态保护者不吃亏,实现生态保护与民生改善相统一。建立社区共管机制,建立由当地政府、社区居民代表、企业代表参与的社区共管委员会,共同管理社区公共事务。

1)社区参与保护。完善社区参与机制可以体现社区居民利益,降低治理成本,是国家公园建设的重要组成部分。试点期间的经验表明,吸纳当地社区居民作为国家公园的生态管护员,参与保护、共同保护是一项成本最低、效果最好,保护与脱贫相得益彰的重大举措。根据国家公园保护管理需要,结合保护管理体系建设,科学合理设置野外巡护类、资源监测类等生态公益岗位,统一设置消防、医疗、急救、社区治安协管、清洁、科普解说、体验向导等社会服务岗位,优先吸收当地居民参与,增强园区居民获得感。

2)引导绿色转型。鼓励发展与国家公园目标定位相协调的生态产业,鼓励传统产业转型升级,支持当地居民在适宜区域从事有机种植养殖、林下经济、农事体验、农家乐等经营活动,推动园区绿色转型,鼓励发展可持续产业,推广环境友好型产品、原生态产品,推行绿色生产方式,居民生产生活条件持续改善。创新特许经营模式,在同等条件下,优先考虑当地居民或企业参与国家公园特许经营项目。

3)促进生态产品标识推广。构建高品质、多样化生态产品体系,建立科学认证标准,系统组织“国家公园生态产品”认证,扶持生态产品认证企业和品牌产品,推动特色农、林、畜、水等传统产业和手工业、服务业等多产业融合发展,带动国家公园生态产业发展提质增效。

4)支持社区发展。加强生态保护与国防、交通、水利、农业、文旅、村庄等土地用途协调,结合乡村振兴战略,支持园区内村屯基础设施和公共服务设施建设,加强村场环境综合整治,实现垃圾无害化处理和生态厕所全覆盖,推动生态宜居、绿色发展、人与自然和谐共生的美丽村屯建设。与当地政府协作在国家公园周边合理规划建设入口社区,作为国家公园公众服务的保障基地,完善公共服务设施,吸纳公园内人口向园外集聚。

3 国家公园高质量建设的基础保障

3.1 品牌塑造

国家公园的核心价值和国家利益属性,具有无与伦比的品牌效益,应从战略高度系统塑造中国国家公园品牌。首先,国家公园是国家的名片,许多名山大川是中华民族的文化符号,也是优质生态产品的稀缺生产地和自然游憩体验的最美目的地,应从精神、文化、经济等方面系统认识和提炼国家公园的品牌价值；其次,塑造好国家公园的品牌形象,整体、协同推进中国国家公园及每个国家公园的形象品牌研究设计,建立国家公园生态产品统一标识,及相应的产品标准、生产准则和经营体系；第三,联合多部门共同参与策划国家公园品牌宣传营销活动,推出国家公园品牌宣传营销精品,开展有特色、有内涵、有影响的推广工程,定期发布国家公园生态产品标识清单,构造中国国家公园品牌文化创意生态圈,推动国家公园品牌海外拓展,增强国家公园品牌吸引力、感召力。

3.2 制度保障

国家公园建设是一项系统工程,涉及自然资源资产产权、国土空间用途管制、生态补偿和生态损害责任追究等多项制度创新。应在加快推进自然保护地和国家公园立法的同时,出台国家公园管理办法和标准制度体系,将实践证明行之有效的制度、模式上升为国家法律和标准规范。按照统一事权、分级管理的原则,健全国家公园管理体制和运行机制。认真梳理并继续完善国家公园设立、建设、运行、管理、评估、监督等各环节,以及生态保护、科学研究、自然教育、自然游憩、社区发展等各领域的制度标准,形成全过程闭环管理的制度体系,为高质量推进国家公园建设提供制度保障。

3.3 科技支撑

以需求为导向,联合高校、科研机构、重点实验室、生物多样性创新团队等建立多层次科研合作平台,形成科研协同创新网络。吸纳包括科普宣教、野生动物救治、项目管理、游憩体验管理等方面高素质专业人员,生态、野生动植物、建设、规划、游憩等领域高素质科研技术人员,开展跨学科跨领域科学研究与技术推广。积极支持各个国家公园建立长期科研基地,深化国家公园生态保护修复、旗舰物种保护、人与自然合等保护发展关键技术研究,开展理论、政策、保护、管理等技术成果组装,推进成果转化运用,提升国家公园保护管理水平。

3.4 资金投入

进一步明确中央和地方事权,积极争取国家加大对国家公园基础设施、栖息地修复、生态廊道、科研监测、生态保护补偿等重点领域的投入,以及对社区发展、产业转型等项目的资金支持力度。中央层面需要进一步加强资金源头整合,加强林业草原共同财政事权转移支付资金统筹安排,支持国家公园建设管理以及国家公园内森林、草原、湿地、沙化地等生态保护修复。整合生态保护修复、文化保护传承利用等中央预算内投资；整合山水林田湖草综合保护工程等投入。健全森林、草原、湿地、荒漠等生态保护补偿机制,引导地方建立差别化的生态补偿政策。探索建立野生动物致害补偿保险制度,维护受损群众基本权益。引导社会企业、公益组织、民间团体、个人等积极参与,多渠道、多领域筹集保护资金。探索建立国家公园基金,接受国内资金捐赠,接受国外项目资助。