高校基层党组织党内法规执规标准体系建设

王建芹，彭小飞

（中国政法大学 党规研究中心，北京 100088）

党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是落实依规治党、实现全面从严治党、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要制度规范。“立制不易，执行更难”，对于制度的执行和监督，《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（下称《执规责任制规定》）规定了各级党组织应当采取有效措施，增强党员干部的执规意识，提高执规能力，严格执规标准，规范执规程序，提升执规效果。①《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》第十三条。习近平总书记也特别强调了防止各自为政、标准不一、宽严失度等问题。在这个过程中，如何有效落实《执规责任制规定》中所要求的各项执行责任，就需要一个科学完善的衡量标准。“一引其纪，万目皆起，一引其纲，万目皆张”，党内法规执规标准制度体系的建设作为加强和改善党的领导重要方式之一，其根本目的在于严格执行责任，提高党内法规的执行力。

党内法规执规标准，就是将党内法规执行过程中的经验、规律、要求，以及重复性的概念和共性问题，通过标准化的思维和方法，表达为规范性的文本并严格落实，以提高党规执行力。其基本要素包括，执行队伍人才建设标准、执行工作配套机制标准、执行资源配置标准、执行预期效力标准和执行责任标准。当前，在高校基层党建工作中，针对落实党内法规制度建设标准不够清晰、执行工作机制和执行责任标准建设欠缺等方面的问题，首先需要从执规标准的制度化建设入手，规范裁量基准，才能实现党内法规执行的标准化、科学化。[1]本文以高校党的基层组织党建标准化为切入点，以标准化的理论和方法，研究执规标准的规范要求和落实措施，助力提升高校基层党组织的党内法规执行力。

一、高校基层党建工作的重要性与特殊性

（一）高校基层党建工作的重要性

以高校基层党组织①本文中高校基层党组织，主要指普通高等学校院（系）级单位党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会，院（系）级以下单位设立的党支部。建设标准化为切入点，是因为高校基层党建在全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，建设高质量教育体系，建设教育强国等方面发挥着不可替代的作用。从高校的发展历程和性质来看，高等教育是人类社会发展到一定阶段的必然产物，其本质属性是高素质人才培养。中华民族历来重视教育，新中国成立以来，党和政府始终将教育工作视为党之大计、国之大计，在普及基础教育的同时十分重视高等教育，将高等教育作为培养高级专门人才的最主要途径。与此同时，我国教育体制所重视的人才培养不仅是科学文化知识的传播和专业技能的训练，更重要的是在思想上开展引导工作，培养学生树立正确的世界观、人生观和价值观，使之成为“一代又一代拥护中国共产党领导和我国社会主义制度、立志为中国特色社会主义奋斗终身的有用人才”[2]。在这个意义上，“高校党组织必须全面贯彻党的教育方针，坚持教育为人民服务、为中国共产党治国理政服务、为巩固和发展中国特色社会主义制度服务、为改革开放和社会主义现代化建设服务，坚守为党育人、为国育才，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”②《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》第2 条规定：“高校党组织必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’，全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，全面贯彻党的教育方针，坚持教育为人民服务、为中国共产党治国理政服务、为巩固和发展中国特色社会主义制度服务、为改革开放和社会主义现代化建设服务，坚守为党育人、为国育才，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。”。当前，中国特色社会主义建设与发展的新时代新形势和新任务，以及日益激烈的国际竞争，对人才的需求更加迫切，也对高等教育人才培养提出了更高的要求。我国高等教育迫切需要回答“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”的问题。

高校党的基层组织在学校建设和人才培养中发挥着无可替代的作用，党的十九大报告明确指出“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础”。任何一项制度的实施，都离不开基层党组织的具体工作，二者的结合正是高校基层党建重要性的体现，是融合人才培养和落实党的路线方针政策于一体的重要主体。在高等教育领域，高校基层党组织通过服务协调各方，凝聚师生；通过各种活动将高校党建工作有效嵌入到高校治理体系之中；通过各项工作体现和保障党对高校工作的领导，保障高校社会主义办学方向，完成好立德树人的根本任务，把党的教育方针全面贯彻到学校工作各方面。

（二）高校基层党建工作的特殊性

教育具有普遍性和规律性，也具有特殊性和时代性。我国高等教育必须坚持为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，使受教育者成为德、智、体、美、劳等各方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。中国共产党自创立陕北公学之时起，历经革命办学、普及教育及新时期培育人才的过程，教育的发展方向、指导思想和价值取向就成为一个不断探索、不断追问的问题，而这一问题的答案始终与我国教育的根本目的紧密相连——确保中国特色社会主义建设和中华民族伟大复兴事业后继有人。就高等教育而言，如何在遵循高等教育的普遍性和规律性特征的基础上，坚持党在高校的核心领导地位，不仅体现出高校党建工作的特殊性，更是确保中国特色社会主义建设和中华民族伟大复兴事业后继有人的坚强政治保证。

高校基层党建与其他基层党组织建设工作相比，兼具“基层党组织”和“高校”双重特点，其特殊性主要体现在工作对象和工作内容上。就工作对象而言，高校以教师党员和学生党员两个群体为主，具有学历高、职称高、知识层次高等特点。其不仅具有较强的共产主义信念和历史使命意识，同时也具有知识结构、学科背景复杂，信息来源广泛等特征，思想上易受多元价值观和意识形态的冲击。因此在工作内容上，高校党组织必须坚持把思想政治工作作为开展高校党的建设的重要抓手，把立德树人成效作为检验高校党的建设工作的根本标准。①《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》第四条第四款。作为意识形态斗争的重要阵地，西方对我国高校的“和平演变”从未停止过，它们通过有组织地实施政治观念和价值观念的渗透，鼓吹资产阶级自由化及历史虚无主义，否定社会主义制度和道路，动摇“四个自信”。[3]从上世纪九十年代以来，党中央就十分重视对人民群众尤其是青年学生的思想政治工作，邓小平在分析政治风波发生的原因时说到，十年最大的失误是教育，主要讲思想政治教育，一手比较硬，一手比较软。[4]新时代以来，高校基层党建工作得到了前所未有的重视，中共中央《关于新时代加强和改进思想政治工作的意见》特别强调了提升基层思想政治工作质量和水平的重要性，指出要“加强学校思想政治工作，加快构建学校思想政治工作体系”。习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上指出，高校思想政治工作关系高校培养什么样的人、如何培养人以及为谁培养人这个根本问题。要坚持把立德树人作为中心环节，把思想政治工作贯穿教育教学全过程，实现全程育人、全方位育人，努力开创我国高等教育事业发展新局面。新修订的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（下称《高校基层组织工作条例》）专门规定了高校党组织开展思想政治工作的要求和标准。“旗帜鲜明讲政治”是共产党人从不避讳的宣言，高校基层党组织应当强化政治功能，履行政治责任，在一切工作中将政治标准摆在首位。

（三）基层党建的本质是对党内法规制度的具体落实与执行

新时代党的建设总要求强调“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中”[5]，基层党建的本质就是对党内法规制度的落实与执行，高校基层党建工作是对包括《中国共产党章程》《中国共产党支部工作条例》（下称《支部工作条例》）、《高校基层组织工作条例》在内的众多党内法规的具体落实与执行。特别是我国高校实行党委领导下的校长负责制，这就要求高校党组织在执行和落实党内法规的同时，更要重视将党建工作同业务工作相结合，即将党建工作同学生工作、教学科研工作相结合。

新时代党的建设在规范化、制度化的基础上提出了标准化的要求，其实质和精髓就是以规范化、标准化达到党建科学化。[6]党建标准化，即在落实和执行上述党内法规的基础上，不断总结自身工作经验，探寻工作规律，以规范文本将其表述为相关工作要求、程序步骤和方式方法等形式，通过标准的制定、实施和监督来提高党建工作质量。从科学化的角度来看，党建标准化与提高基层党内法规执行力有着深层次的相关性，提高基层党组织的党内法规执行力，其实质同样是注重运用标准化思维与方法，对重复性的概念、操作规则、具体做法和共性问题，通过制定统一标准的规则以获得基层党组织运行的规范效果和实践效益。[7]因此，基于二者的相互关系，分析高校基层党组织党建标准化建设进程的现状，特别是执规标准的现状，并针对现实问题提出具体的解决措施和标准要求，是切实提高党内法规制度执行力、落实党内法规制度要求、提高执行效果的有效途径。

二、高校基层党组织党内法规执行中的执规标准问题

（一）高校基层党务人才队伍建设标准问题

实践中，高校基层党务工作往往由院党委工作人员担任专职骨干，各级辅导员担任兼职党务干部（兼职组织员），并配备一定数量的学生党员干部负责具体的党务工作（学生专职组织员）。这就在一定程度上导致基层党务工作人员无论是在数量上还是质量上都参差不齐，作为兼职组织员的辅导员面临着党务工作和辅导员工作双重压力，学生组织员也面临自身能力水平和学业的双重压力，工作上的主动性和积极性必然会受到影响。同时，包括党支部书记在内的支部班子成员和基层党务工作人员普遍缺乏系统的党内法规培训，基层党务工作者工作中过于机械地按照上级文件行事，“上级不发文，下级不干事”的问题普遍存在。高校基层党建人才队伍的现状表明，人才队伍建设的标准化是开展好高校基层党建工作的首要前提。

（二）高校基层党组织设置标准问题

设置基层党组织是基层开展党建工作的基础，目前，不同高校、学院、年级在基层党支部的设置标准上存在较大的差异。《支部工作条例》只规定党员人数在3～50 人时必须设置党支部，因此在实践中，高校本科生党支部往往按行政班级或按一级专业划分；硕士（含博士）党支部因党员总数过大，多是依据二级专业、行政班级，或直接以年级为单位进行划分。这种情况下，同一党支部的学生党员可能存在专业课程区别较大，这一较大差异也导致了沟通交流的困难和时间上的偏差。再由于学生党员个人学业、课题任务压力较大等综合因素，人数过多的学生党支部往往缺乏具体的共同目标，党员及基层党组织无法在整体组织嵌套中找到自己的位置，这就使得基层党组织仅仅作为落实集中工作的过场，无法在具体工作中发挥自身的组织能动性。通常表现为组织不力，凝聚力不强，致使党务工作无法结合党员及群众的需求而高效展开。

（三）高校基层党组织组织生活标准问题

如上所述，由于高校基层党组织的设置标准问题，组织生活面临着时间与内容双重难题。就时间而言，高校教学工作的特点导致党员的活动时间难以协调，无法保证稳定的组织生活，组织生活通常具有突发性、临时性的特征。以“三会一课”制度为例，基层党组织的“三会一课”在实践中多是在上级要求下临时开展的，难以形成例行化的制度，导致组织学习走过场的情形屡见不鲜。就组织生活内容来看，首先表现为支部班子的组织问题，《中国共产党基层组织选举工作条例》第四章对基层党组织支委会和党支部书记、副书记的选举程序有着完善和详细的标准规定。但以高校研究生党支部的班子建设为例，研究生党员在入学初就面临着书记和支委的选举工作，相互之间的了解相当有限，因此在选举过程中对候选人的了解往往只停留在简单的自我介绍中，甚至采用抓阄的方式确定支部书记和委员，既破坏了严肃的选举程序也降低了支部班子的威信。其次，由于对组织生活定位缺乏认知，组织生活同本级①本级通常是指或以班级为单位的党支部，或以年级为单位的党支部，或以专业为单位的党支部。实际情况、同整个党组织体系未能充分结合，表现为组织生活停留在形式上，理论学习浅尝辄止，民主批评一团和气，党建工作同本级的业务工作未能形成正相关关系。

（四）高校基层党组织执行责任标准和问责监督问题

高校具有“小社会、大基层”的特点，校内权力集中、资源丰富，同学、同门、同乡等各种关系错综复杂，属于典型的“熟人社会”。[8]因此，高校党建工作的执行责任标准建设与问责监督问题就显得更为重要。根据《执规责任制规定》的要求，高校党委、党委办公室、党委职能部门、党委（党支部）书记、纪委等专职党务部门和党务工作人员都有相对应的责任，但不同主体所对应的工作内容的责任标准建设是目前高校基层党务工作的一个短板。以支部考核评价体系标准化建设为例，实践中，基层党组织和基层党务工作者面对上级的监督考核与整改要求，往往能轻易地规避自身的责任。原因在于，党支部审查整改和监督考核通常采取的是上级要求，下级自查自纠的方式：通过形成自查整改台账，包括自我确定问题、自我限定整改期限和自我确定整改责任主体，以达到实现整改效果的目的。从相信党员同志的德行和素质的角度看，这样的责任主体确定方式和监督机制是必要且有一定效果的。但要从实现监督传导压力，压力推动落实的目标来看，这种自查自纠的方式不利于责任的真正压实。同时，随着近年来党内各级巡视工作对高校进行的多轮巡查，指出了高校基层党建工作的各种薄弱环节，但其主要目的在于对高校党委进行的监督，基层党建工作只是其中的一个评判标准，这也是导致高校基层党建工作整改效果不尽人意的一个方面。

（五）高校基层党组织资源配置标准问题

以党建活动场所缺乏问题为例，高校基层党组织开展组织生活和学习教育活动普遍面临着缺乏党建活动室和活动经费等问题。开展党内法规制度的推介、宣传、教育和党规①党规在习惯法上通常有广义与狭义之分，本文中党规仅指狭义的党规，即党内法规，下同。执行文化的培育需要场所和经费的支持，目前，不同基层党组织对党规执行的重视程度不同，不同高校甚至高校内部不同学院党委对执行工作的重视程度亦有不同，重视程度的不同带来了执行资源的配置存在巨大差异，导致执行效果不尽如人意。

三、积极探索高校基层党组织党内法规执规标准体系建设

（一）人才队伍建设标准

我们党历来重视选贤任能，始终把选人用人作为关系党和人民事业的关键性、根本性问题来抓。《高校基层组织工作条例》第二十三条提出要“要建设忠诚干净担当的高素质专业化干部队伍”。在高等教育领域建设“忠诚干净担当”的执行人才队伍，就要求有一支符合高校基层党组织建设工作现实需要的高校基层党组织人才队伍。

首先，党建专职人员队伍的建设标准。《高校基层组织工作条例》明确规定专职党务工作人员和思想政治工作人员要配足编制名额，总数不低于全校师生人数的百分之一，每个院（系）至少配备1 至2名专职组织员，专职辅导员配备按照师生比不低于1 比200，专职思想政治理论课师生比不低于1 比350。目前，高校基层专职党务工作者很多达不到标准要求，各高校党委应该严格按照数量标准，配足配强相应的工作人员。

其次，人才选拔的标准。从人才选拔的一般标准来看，党的人才选拔有“三项原则”和“四个标准”，即坚持“德才兼备、注重实绩、群众公认”原则，“知识、品德、能力和业绩”标准。[9]在高校中，这一点意味着要明确党组织的工作与学科专业能力是不同层面、不同领域的两个问题，要破除党建人才选拔唯“教学科研成绩”论的倾向。选拔任用党建干部，要将政治上是否靠得住、工作上是否有本事、作风上是否过得硬、师生群众是否信得过作为核心的选拔标准。同时，高校党建工作的特殊性在于工作对象大部分是具有高学历的知识分子群体，大都具有一定的政治理论素养和专业知识水平，只有真心、用心地以服务精神奉献于党务工作、党建工作，高校基层党组织的活力才能更有效地得以发挥。

最后，执行能力标准。建设人才队伍不能忽视执行能力的要求，这一要求主要包括组织协调能力和分析判断能力。基层工作具有琐碎性、复杂性的特点，因此要特别注重基层党建工作者的沟通协调能力，这是党建工作的基础能力要求，是否具有基层工作经验应当构成重要的选拔标准之一。同时，高校基层党建执行主体是联结党的上级组织和基层党员与学生群众的关键桥梁，要求基层党建工作者必须能够准确理解党内法规所内涵的价值意蕴和目标要求，还能够结合具体实际工作环境和工作对象，充分听取意见，分析工作实践和执行目标之间的差距，从而有效开展工作。

（二）执行工作机制标准

内容充分，覆盖全面，符合实际的执行工作细则和办法，是具体落实执行工作机制的核心。例如，针对基层党组织设置不合理导致组织内部党员联系不足的问题，部分高校将执行工作的经验方法总结提炼，将工作方法、流程上升为工作细则和办法等配套制度，探索出符合实际的划分标准，包括按照宿舍划分党支部，以及针对小专业、小方向的学生党员，按照专业跨年级设置党支部，这些划分标准在实践中取得了不错的效果。[10]

落实党规执行机制标准，要充分掌握和运用“SMART”原则，细化高校基层党组织在具体工作实践中的执行责任。所谓“SMART”原则，即标准是具体的（Specific）；标准是可衡量的（Measurable）；标准是可实现的（Attainable）；标准之间具有相关性（Relevant）；标准具有明确的截止期限（Time based）。对具体党规工作执行标准的制定必须满足上述五个要求。以落实《中国共产党发展党员工作细则》的工作实践为例，西藏大学对发展党员流程的相关党规要求进行标准化设计，探索出党员队伍建设标准化的模式①西藏大学在党员发展过程中，大力实施“1574”工作法（一图：发展党员工作流程图；五段：申请入党阶段、入党积极分子确定和培养教育阶段、发展对象确定和考察阶段、预备党员接收阶段、预备党员教育考察和转正阶段；七制：入党积极分子推优制、发展党员公示制、政审制、票决制、党校集中培训制、发展党员材料送审制、责任追究制；四合格：政治合格、成绩合格、民主测评合格、发挥作用合格）——参见孔令先、王少明：《新时代高校党建工作标准化建设的探索与实践》，《高教学刊》2020 年第3 期,第195-196 页。，成功用每个环节的高标准保证每个新发展党员的高质量，从而提高了党内法规执行力。

落实党规执规标准，要贯彻《高校基层组织工作条例》的要求，尤其是第十二条、第十三条对教职工党支部和学生党支部的要求，要将基层党建工作同高校教育、管理各项制度相衔接。以第十三条第三款为例：“组织学生党员参与学生事务管理，维护学校稳定。支持、指导和帮助团支部、班委会以及学生社团根据学生特点开展工作，充分发挥保留团籍的学生党员的带动作用。”这一款同高校学生管理制度中的社团、学生代表大会以及班委会制度相关联，同党和共青团的关系相关联，如何发挥党员在学生代表大会中的作用，如何通过党建来促进社团活动，如何处理好共青团和党之间的关系，也是高校在细化执行工作机制中的必要参照标准。

（三）执行责任标准与效力标准

其一，明确不同执行主体的执行责任标准，对不同执行主体的执行内容、监督考核、责任追究等提出标准化要求。如高校党委承担着本单位意识形态工作、基层党建工作、党风廉政建设和党内监督工作三大主体责任，领导、组织、推进本单位党内法规执行工作，每年至少要召开1 次专题会议研究部署党内法规执行工作，并能够将各项任务合理分解，同时建立监督检查机制；党委办公室承担统筹协调责任，其执行责任标准在于是否对执行工作进行系统部署和贯彻落实，是否对执行情况开展评估反馈；党委职能部门、办事机构等承担牵头执行责任，下沉帮扶基层党组织建设。如各级党校执行责任标准在于是否定期开展学习宣传培训、开展业务指导、解答普遍性问题等；高校纪委是高校党内监督专责机关，履行监督执纪问责职责，其执行责任标准在于是否严格按照职责权限和工作程序处理违反党规党纪的线索和案件；各级党组织书记承担本单位党规执行第一责任人职责，其执行责任标准主要在于是否落实“三会一课”制度、是否按时开展党日活动和主题教育活动、是否定期召开组织生活会、是否带领支部成员发挥学生党员先锋模范作用等等。

其二，要将基层党组织和各级党员领导干部履行执行责任标准的情况与班子和干部考核内容相结合，包括与党风廉政建设责任制、党建工作、法治建设等考核内容相结合。同时，高校基层党组织应当主动面向上级党委、全体党员和群众，对自身是否落实执行责任标准开展评估和反馈，认真对待上级监督、加强自我监督、接受群众监督。

（四）执行资源配置标准

党内法规的执行是一个包括公开公布、教育培训、组织解释、监督评估等多个环节在内的系统工程，只有将各环节环环相扣，共同落实才能切实提高执行效果，而各环节的落实必须要强化执行资源的配置标准，合理分配各种执行资源。

从执行资源的性质上看，执行资源可以分为硬性资源和软性资源。硬性资源主要包括人力、财力和制度。人力方面，主要是建立一支数量充足、政治素质过硬、执行能力较强的基层执行工作队伍。财力方面，一方面要为工作队伍提供开展工作所必须的活动场所和活动资料，其标准包括以党规宣传栏为核心的党建活动阵地、以《高等院校重要党内法规学习汇编》②如中国政法大学党规研究中心，《高等院校重要党内法规学习汇编》，中国政法大学出版社，2021 年版。为核心的党规党史学习资料和相配套的办公设备。另一方面要针对党建工作和党规执行的各阶段工作开展充分的调研和规划，建立合理的财政分配标准，实现专款专用。制度方面，要将党建工作标准化为“支部工作法”“党小组工作法”等，同时将基层党员和群众密切关注的信息反馈制度化，将党建同业务相结合的工作衔接实现制度化表述，其标准包括文本规范性、文本重复性与可操作性等。

软性资源主要包括政策支持和信息技术资源。其一，探索建立内容合理，力度合适的政策倾向标准和激励标准。在实践中，要通过政策激励机制，将执行主体的执行表现，特别是执行成效与个人荣誉相挂钩，以提高基层执行主体的执行意愿。其二，把握信息技术资源标准。建立数字化、信息化的党内法规信息系统是这一环节的重要标准，高校要重视党建网站和党内法规资源信息库的资源投入和完善，将执行工作所需的一切制度规范和执行责任标准通过信息技术高效传达到每一位执行主体和党员手中，并依托党建信息平台建立网络社群，鼓励基层党组织参与活跃社群。在具体实践中，各高校党委应当努力探索党建平台和党规信息系统的共建共享，以标准化的方式高效传递党规执行信息，提高基层执行工作信息反馈的客观性、全面性和时效性。

表1 高校基层党组织党内法规执规标准体系