社会组织腐败内部治理的制度困局及其化解

潘修华，李天天

（南通大学 治理现代化研究中心，江苏 南通 226019）

一、问题的提出

民政部历年统计公报显示，本世纪初以来，我国社会组织的数量呈增长趋势，截至2020 年底，已达89.4 万个。[1]社会组织蓬勃发展，越来越多地参与到社会治理中，为政府主导的多主体治理体系形成提供了支持。社会组织在参与社会治理中，发挥着党和政府联系人民群众的桥梁和纽带作用。[2]但是一旦出现腐败问题，社会组织参与社会治理的作用就会被削弱，因此抑制、防范社会组织产生腐败问题事关社会治理全局，必须重视。

十八大以来，我国反腐败工作被提到了前所未有的高度，社会组织腐败治理行动也在持续开展。据官方数据显示，2020 年民政部共查处社会组织违法违规案件6935 起，行政处罚6707 起。[1]2021 年，全国公安联合民政部门依法取缔非法社会组织518 个，追缴赃款、赃物价值1.1 亿元。[3]社会组织的营利性行为既违法，也与其非营利属性背道而驰，实际上大多属于腐败行为。这说明，在高压反腐态势下，社会组织腐败现象仍然发生，其反腐形势不容乐观。《中国反腐倡廉建设报告No.6》中提到，社会团体、基金会和民办非企业单位三类社会组织仍在不同范围、不同程度存在用人、经济以及事务处理等方面的腐败。[4]民政部发文指出社会组织常通过与非法社会组织勾连、违规操作评比表彰、向会员乱收费、违规举办研讨会、论坛等形式进行违法行为。[5]可见，现阶段社会组织腐败呈现分布领域广、活动隐蔽、形式多样等特征。在这样的形势下，必须深入研究社会组织腐败治理中的问题，以抑制、防范其腐败现象的蔓延。“堡垒首先是从内部攻破的”，深入研究社会组织腐败问题，首先就必须理清社会组织内部腐败治理中的问题，尤其是内部腐败治理制度上的问题，因为内部腐败治理制度是社会组织抑制、防范腐败的第一道防线，其存在的问题可能毁坏社会组织腐败治理的根基。正是基于这一考量，我们尝试在调研的基础上，深入解析社会组织腐败内部治理的制度困局，并提出破解这一问题的对策建议，以期为社会组织腐败治理的推进提供智识支持。

二、核心概念的界定

社会组织腐败内部治理制度指其腐败内部治理结构运行所依据的规范及其衍生机制。依据相关行政法规，社会组织在登记注册时被要求在内部建立治理结构即由理事会、秘书处等分治机构型塑的分治结构。这一分治结构既是组织民主决策的框架结构，也是组织内权力相互制约或者说组织内腐败治理的框架结构。因此，社会组织腐败内部治理结构本质上是其权力制衡结构，而社会组织腐败内部治理制度本质上是其权力制衡制度。就两者的关系来说，社会组织腐败内部治理结构是其腐败内部治理制度建立的结构前提，而社会组织腐败内部治理制度是其腐败内部治理结构运行的支持条件。组织内腐败治理要有效，必须先建立分治结构，然后通过建立权力制衡制度使其有效运行。对非注册类型的社会组织（标以草根社会组织）而言，因其尚未建立分治结构，所以首先要建立分治结构，然后还要通过建立权力制衡制度，使分治结构有效运行；而对注册类型的社会组织（标以法人型社会组织）来说，因其已建立分治结构，所以问题就是如何建立权力制衡制度，使分治结构有效运行。分治结构建立后，其内分治机构依据权力制衡制度，分别行使决策权、执行权和监督权等分治权力，从根本上抑制、防范组织腐败发生。分治结构与分治权力互为支持，乃一体之两面：分治结构通过分治机构支持分治权力运行，而分治权力通过规范制度支持分治结构运行。如果分治结构没有建立或分治结构虽建立，但规范分治权力运行的制度没有建立或不健全、不合理甚至执行不到位，那么组织内腐败治理就从根本上出了问题。基于此，本文关于组织腐败内部治理制度研究的突破点就在于如何建立一种权力制衡制度的分析框架，并以此为基础分析社会组织腐败内部治理中存在的问题。这一权力制衡制度分析框架须既能考量权力制衡制度建立的结构前提（分治结构）是否存在，也能探讨结构前提具备的情况下，权力制衡制度设置是否健全、合理且执行到位。

三、文献回顾

国内外学者基于不同的专业背景、研究目的，主要从制度视角出发，对社会组织腐败问题展开研究。一些学者以新制度主义为分析理论对社会组织腐败问题进行了研究。此种研究的主流观点认为，政治、经济与社会领域的宏观制度是影响社会组织腐败的主要因素。Meyer John W 和Brain Rowan 提出社会组织的合法性运行需依赖组织自身结构的优化以及对外部制度环境的适应度。[6]W·Richard Scott 提出制度的三个基础要素共同构成了组织获得合法性的依据。[7]李娟认为根据新制度主义理论可知，制度环境对组织和个人的行为有影响，所以社会组织的腐败行为与制度环境有关。[8]荣震和柏维春认为根据新制度主义理论，政治、经济等外部因素共同构成了腐败治理体制变迁的外生性动力。[9]这些研究将社会组织腐败的主要原因归为宏观制度这一外在因素，论证逻辑较为空泛，且有些具体论断尚需实证研究检验。

由于新制度主义研究存在空泛性问题，学者们开始进入制度更为微观、更为具体的领域，从具体的法律规制与组织自身机制出发探究社会组织腐败问题。王勇认为社会组织须把权力关进法律制度编织的笼子里。[10]康晓强提出可将宪法的原则和理念应用于社会组织，要求社会组织遵循宪法的原则和制度运行。[11]唐冬平认为现代宪法理论已将社会组织纳入到由公民、国家所在的宪法主体范围中。[12]周艳、耿少飞和李成斐等人提出，由于相关政策、法律的不完善以及组织外部监督的缺乏，社会组织易发生腐败行为，因此要进行相应的改革。[13-15]梁智俊和施雪华强调国家要建立健全法律监督体系，使社会组织内部运作规范化，确保社会组织的清廉和高效。[16-17]这些研究丰富了对社会组织腐败及其治理的研究，但均未深挖社会组织内部治理制度对腐败的影响。

现有研究成果主要从外部制度的维度探究社会组织腐败治理问题。这对制度处于变迁中的转型国家来说，具有重要的现实意义，但也存在不足：事物的变化是内因、外因共同作用的结果，因此对社会组织腐败治理的研究也要重视其内部规制性因素。经验表明，内部治理制度存在缺陷是导致组织腐败的关键因素，社会组织腐败也不例外。而从政治学经典理论来看，在现代社会组织腐败治理中，组织内权力制衡制度是否建立、是否合理、是否执行到位是组织腐败治理水平最重要的考量因素。因而，在借鉴相关理论成果的基础上，研究社会组织腐败治理问题，不仅要研究外部制度的影响，更要研究内部制度的影响。

四、共和理论之结构与文化视角：权力制衡制度分析框架

在检视腐败治理理论的过程中，我们发现从共和理论出发，可建构一种社会组织腐败内部治理制度的分析框架。我们将通过梳理共和理论发展的历程，探讨组织腐败内部治理制度分析的切入点，并以切入点为支撑，建构本文的分析框架。

古希腊时期，柏拉图在《理想国》中首次表达了限制专权、滥权的共和理念。[18]亚里士多德接着提出要避免绝对权力，须建构共和政体规制权力的运行。[19]之后波里比阿传承并发展了亚里士多德共和政体的思想，提出了分治制衡的理念。[20]古罗马共和国晚期，西塞罗在总结该国政治实践经验与教训的基础上，较为系统地阐述了共和限制与制衡权力的基本理念。[21]进入近代，洛克在《政府论》（下篇）中认为国家的立法权、执行权和对外权，应该分别由三种机构依法行使。[22]孟德斯鸠在研究洛克国家权力理论的基础上，将国家权力划分为立法权、行政权和司法权三种，认为防止权力滥用的办法，就是建立分治结构并制定以权制权的制度。[23]这种以分治结构与制衡制度相互嵌套、支持而制约权力的思想有力支持了近代以降共和政体的国家建构。

二战后，汉娜·阿伦特重拾沉寂多年的共和理论，着重强调平等意识、责任意识，强调公民文化建设，这种思想有别于古典共和理论强调政制的思想，被称为新共和理论。[24-25]随着新共和理论不断发展，菲利普·佩迪特提出古典共和理论所倡导的分治结构与权力制衡制度能够有效运行，需要依赖其他因素的支持。[26]刘训练认为这个其他因素就是公民美德。[27]可见，新共和理论并没有脱离权力制约的问题域。只是与古典共和理论相比，新共和理论强调培养民众的公民美德与公共意识，从而使他们能够积极参加政治生活，以反对绝对权力。当共同体成员因缺乏公共利益的整体视角而产生自利倾向时，他们便会寻求权力的扩大。[28]这样，即使在共同体中建立了分治结构，也有可能因为其成员，尤其是骨干成员的集权而导致结构—功能虚化，这种虚化往往通过不完善的权力制衡制度设计而实现。因此，新共和理论实际上是强调公民美德、公共利益和共同善对分治结构与权力制衡制度有效运行的重要作用。

在纷繁的政治理论涌潮中，共和理论成为一种引人注目的政治理论，其应用范围不断扩大，越来越多地进入到社会领域。在社会领域中，现代公司受共和政体的影响，在内部形成了股东大会、董事会、监事会等相互依赖又相互制衡的治理结构，这种结构进而影响了现代公益组织的结构设置。正是在这种背景下，我国政府根据国际惯例，要求社会组织在登记注册时须具备现代治理结构和相应的制度设计，在内部将权力配置给不同的机构。因此，社会组织便根据政府颁布的相关法规，制定章程，并依据章程设立理事会、秘书处、监事会或监事等机构分别行使组织中的决策、执行、监督等权力。这些分担不同权力的机构构成分治结构，而章程及其衍生的专门性规定构成分治结构赖以运行的权力制衡制度。

从共和理论的变迁轨迹与应用过程来看，权力制衡制度是促使分治结构活化的激素。也就是说，分治结构要有效运行，要发挥制约权力的作用，就需要健全、合理的权力制衡制度，并且它还需要被有力地执行。依据古典共和理论和新共和理论，这里有两点意涵可明确：一是分治结构是权力制衡制度建立并发挥作用的前提；二是权力制衡制度发挥作用，需要公共文化的支持。因此，从权力制衡制度入手探讨社会组织腐败治理问题，须通过结构路径与文化路径到达问题域。如此，本研究拟从结构与文化的双重视角建构一种权力制衡制度的分析框架，以之讨论社会组织腐败的内部治理问题（见图1）。

图1 研究框架

五、社会组织腐败治理的制度困局分析

（一）草根社会组织建立制衡制度的结构困局分析

草根社会组织指经济实力弱，成员数量少，未建立规范治理结构且未在民政部门注册的社会组织。草根社会组织无法建立分治结构，就无法建立权力制衡制度。这就是说，组织内分治结构是创建实质性组织权力制衡制度的基本前提，没有这个前提，组织权力制衡制度的创建就无从谈起。在调查中，我们了解到，正是由于无法建立分治结构，导致草根社会组织内部权力制衡制度难以制定。那么，草根社会组织为什么无法建立分治结构？

1.组织负责人分治制衡意识淡薄。一方面，组织负责人或者受集权传统影响，没有意识到分治结构的重要性；或者认为大家诚意做公益，也没有什么权力，相互之间不需要分治制衡。2020 年我们对全国503 家青年社会组织进行了相关调查，其中445 家正式注册的社会组织设立了理事会、监事会等分治机构，58 家草根社会组织没有设立理事会、监事会等分治机构。这些草根社会组织负责人分治制衡意识淡薄，不认为理事会、监事会的设立可起到制约权力、促进组织规范运行等作用（见图2、图3）。正是他们忽视分治结构和制衡制度的建设，给组织带来了腐败风险。

图2 不同类型社会组织理事会的功能

图3 不同类型社会组织监事会的功能

另一方面，根据《社会团体登记管理条例》（2016 修订版）规定，“机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体不属于该条例规定登记的范围”。在草根社会组织中，相当一部分为单位、村、社内部组织，不适用政府社会组织管理条例，因而它们缺少建立分治结构的制度驱动力，其负责人几乎没有建立分治结构的意识。如此，这类草根社会组织必定无法建立权力制衡制度，这就带来了组织腐败的风险。

2.组织资源难以支持分治结构的运行。一方面，根据2020 年对503 家青年社会组织的问卷调查数据，我们可以发现，参与社会活动时资源充足的草根社会组织仅有11.43%，而资金不足的草根社会组织占比为71.43%，人力不足的占比为31.43%（见图4）。建立机构与运行机构都需要一定的资金支持。因此，对多数草根社会组织而言，资金短缺可能导致了它们无法在内部建立分治结构。

图4 草根社会组织参与社会治理时的资源状况

另一方面，在少数草根社会组织中，志愿者流动频繁可能导致它们缺乏稳定的人力资源建立健全的分治结构。如南通Z 社区A 社会组织，是一个扶助老人的社会组织，虽已备案但没有注册。这个草根社会组织有1 个全职员工，约20 个志愿者。由于志愿者流动频繁，导致它无法建立分治结构。此外，资金、人力等资源短缺性叠加，当然更有可能导致草根社会组织无法建立分治结构。通过对南通X 社区负责人访谈获知，由于资金、人力以及其他注册条件限制，该社区社会组织很难在政府部门正式注册，因此多为备案制、结构未分化的草根社会组织。在上述情形下，草根社会组织实力不够，无法建立分治结构，那么它们必定无法建立实质性权力制衡制度，这埋下了权力滥用和腐败的隐患。

（二）法人型社会组织制定制衡制度的文化困局分析

这里所指法人型社会组织指在民政部门登记注册，获得了法人身份的社会组织。因为登记注册的要求，在民政部门注册的法人型社会组织都建立了分治结构，但由于民政部门为法人型社会组织制定章程所提供的指导范本（下面简称“范本”）以及法人型社会组织根据范本所制定的章程都存在缺陷，造成组织权力制衡制度难以发挥作用。

1.社会组织制定章程所参照的范本存在缺陷。对于拟注册的社会组织而言，政府相关行政管理条例仅规定其须设置民主管理机构、制定民主管理制度，但没有对设置民主管理机构、制定民主管理制度的具体内容进行说明。在这样的情况下，为指导社会组织建章立制，完善内部治理结构，民政部针对不同类型社会组织的特点制定了《社会团体章程示范文本》《民办非企业单位（法人）章程示范文本》《基金会章程示范文本》等，供社会组织制定组织章程，建立分治结构时参考。但这些范本存在不足，如《社会团体章程示范文本》中没有提及监事会及其职能、《民办非企业单位（法人）章程示范文本》中没有涉及秘书处及其职能。与前两个范本相比，《基金会章程示范文本》内容较完善，涉及了理事会、理事长、秘书长、监事会等的职能，但该范本对权力制衡的规定存在缺陷。比如该范本规定理事长与秘书长的重大动议须经过理事会的审议通过才能生效，但该范本并未设置理事长、秘书长的重大动议第一次审议不通过的处置程序。若根据该范本的规定，理事会对理事长与秘书长的重大动议必须一次性通过，如此理事会对他们权力的制约就只是形式上的，没有实际作用。范本中的这些缺陷，实际上就是权力制衡制度设计上的缺陷。它们暴露了政府对社会组织建立权力制衡制度的引领不够，存在一定的工作漏洞。

2.社会组织据“范本”设计的权力制衡制度不合理。因为政府管理部门为社会组织制定章程提供参照的范本存在缺陷，所以社会组织参照范本所制定的章程也普遍存在缺陷。概括地讲，社会组织制定的章程存在权力制衡制度设计不合理，权力制衡无法形成闭环（循环）线路的问题。从政治学经典理论来讲，要使组织内分治结构发挥有效作用，社会组织须通过章程明确结构中权力制衡是一个闭环（循环）线路，比如在组织中，规定分设ABC 三个不同的机构，A 机构和B 机构互相制约，B 机构与C 机构互相制约，C 机构与A 机构互相制约，如此就形成了一个权力制衡的闭环（循环）线路（见图5）。

图5 权力制衡的闭环（循环）线路

在现实中，依据2020 年对503 家青年社会组织的调查，我们推测超过70%的社会组织制定的章程未提供这种权力制衡的闭环（循环）线路。江苏某市C 社会组织章程就未提供闭环式权力制衡线路。一方面，依据民政部的范本，该组织章程要求在组织内设立会员大会、理事会、秘书处，但没有要求设立监事会。社会组织缺少监事会，很难形成权力制衡的闭环（循环）线路，因为当理事会与秘书处发生权力冲突时，没有监事会充当权力冲突的仲裁机构，就有可能导致权力制衡的闭环（循环）线路断裂。另一方面，该组织通过章程赋予理事会最高权力，规定理事会享有制定和修改章程、选举和罢免组织领导、决定组织内重大事项等权力。在此等情境下，理事会权力高于组织其他各机构的权力，那么对理事会权力的制衡就形同虚设。这种权力设置导致该组织的权力制衡很难形成一个闭环（循环）线路。组织章程存在的这种问题实质上反映的是社会组织权力制衡制度设计不合理、不健全。

3.社会组织权力制衡制度设计不合理的文化分析。从民政部1998 年制定第一部组织章程参照范本到现在，时间已经过去了二十多年，结果无论政府还是民间搞出的社会组织章程都是荒腔走板，不成样子。它们所提供的权力制衡制度设计与分治结构如此不匹配、不支持，根本就没有办法起到制约权力的作用。社会组织仍唱着“封建乐曲”，行走在现代社会。为什么会这样？到底是为什么？我们认为主要原因是，主管部门相关工作员工和社会组织从业者对权力制衡的内在意蕴并不清楚，不了解制衡制度要与分治结构配套才能发挥作用，不掌握权力制衡的闭环（循环）线路设计方法，等等。归结起来，就是他们对现代性权力制衡文化并不熟悉，也不熟悉这种文化的母体——公共文化。他们熟悉的仍旧是集权文化以及集权文化的母体——熟人文化。这就是为什么这么多年过去了，无论政府还是民间拿出的社会组织章程，从文字上看，是一本本包含现代性权力制衡理念的剧本，但从实质上看，它们却是一部部为集权打掩护，为集权操作铺路的文化脚本。

（三）法人型社会组织制衡制度执行的文化困局分析

在我国，社会组织是在“熟人社会”中生存的。在“熟人社会”的环境下，社会组织不断扩展和完善，推动着自身运转。但受“熟人社会”环境中充斥的熟人文化的影响，组织成员可能会消极执行或者虚化权力制衡制度。

1.熟人文化易致组织成员消极执行权力制衡制度。受熟人文化的影响，组织成员往往重视自身人脉资源维护超过组织利益。因此，组织成员对于一些不合规的行为，会碍于人情选择视而不见，即消极执行权力制衡制度，这导致组织内部产生腐败的隐患。通过访谈南通N 社会组织获知，为了组织获得更好的人脉资源和稳定运行，该组织秘书长邀请有较高社会地位、较大社会影响力的好友成为监事会成员。这带来一个后果：在组织运行中，作为秘书长好友的监事会成员，受熟人文化的影响，很难依据章程的规定履行监督、制约秘书长权力的职责。因此，熟人文化导致组织内公共文化氛围不足，成员难以积极地、规范地执行权力制衡制度，这就带来权力滥用、腐败的风险。

2.熟人文化易造成权力制衡制度被虚化。在有着两千多年封建王朝历史的中国社会中，集权文化是熟人文化的蔓延，或者说是变种。在传统小农经济早期，中国社会人口少、人际交往圈子小，因此铸就了以血缘、地缘为纽带的关系网。[29]而后，随着社会发展，人们逐渐突破这种关系网限制，将某些非亲、非邻关系人也纳入自己的交往范围和圈子，最终型构了以血缘、地缘、学缘、友缘、业缘等为纽带的熟人社会。在熟人社会中，成员处理公共事务时，总是优先满足自己的利益或者熟人的利益，而集权是保证这些利益被方便地满足的必然选择。此种选择必然需要文化上的辩护，集权文化因此而产生。这种传统的熟人文化在中国具有强大的生命力，在现代社会中，依然影响着人们的行为。由于深受熟人文化的钳制，社会组织难以建立真正的公共参与平台促进公共文化的生产而支持权力制衡制度的有效执行。在实际操作中，社会组织的创建者更倾向于把权力集中在一个机构或者一个人手中，这就使权力制衡制度被虚化。通过访谈南通Q 社会组织秘书长了解到，该组织会员之间多多少少有点熟悉。在熟人文化与集权文化的影响下，作为组织创建者之一的秘书长把权力集中在自己手中，如在组织的人事任免上，秘书长虽按照组织章程，提名候选人交由会员大会审议表决，但不管参加会员大会的人数是否过半，会员大会都如期召开，并总是对秘书长提名的候选人给予通过。这实际上是在熟人文化与集权文化的影响下，秘书长虚化权力制衡制度而进行的集权操作，极易引起腐败行为。

六、化解社会组织腐败治理困局的对策建议

针对存在的问题，需从建立组织分治结构、健全与优化组织权力制衡制度、强化组织公共文化建设等方面着手，化解社会组织腐败治理的制度困局。

（一）促使草根社会组织建立分治结构

1.强化对草根社会组织骨干成员分治制衡意识的培养。这有利于组织建立分治结构，从而促进权力制衡制度的建立。一是政府部门可邀请相关专家和学者进行主题讲座并研讨。通过讲解和研讨，让草根社会组织负责人从理论上明确分治与制衡机制对社会组织反腐倡廉建设的重要性，进而加强草根社会组织分治结构与权力制衡制度的建设。二是作为主管机构，民政部门可定期开展与权力制衡理念相关的宣传活动，让草根社会组织负责人及成员了解如何正确建立分治结构与权力制衡制度。三是在政府的引导下，草根社会组织负责人要努力提升结构化、制度化反腐的认识水平。草根社会组织负责人要经常走出去，积极学习其他先进组织的结构化、制度化建设经验，努力提升自身的认识水平，为本组织的反腐倡廉建设提供智识支持。如此，在一定程度上可促进分治结构的建立，推进权力制衡制度的建设，抑制社会组织腐败的发生。

2.提升草根社会组织资金筹集与人脉拓展能力。草根社会组织具有一定的经济基础，才有足够的资源建立完备的结构，因此，它必须具备一定资金筹集能力。一是草根社会组织可通过树立自己的品牌，提升公信力，逐步拓宽资金来源。如南通校北村社区的“小绿芽子亲子团”，以“何妈妈”为公益品牌，立足于社区为儿童服务，赢得了社会及公众的信任，逐步拓宽了资金来源。二是政府部门要鼓励草根社会组织正式注册，获得合法身份，提高资金筹措能力。数据表明，注册类社会组织更容易获得公众信任，其获得的资金也往往多于未注册类的组织，[30]所以草根社会组织应逐步向正式组织靠拢，获得正式的身份，并在解决资金短缺问题的基础之上，建立分治结构与权力制衡制度。在解决资金短缺问题的同时，也要大力储备人才。一方面为吸引更多人才，草根社会组织要提高工作人员的薪酬和待遇水平。合理的薪资和较好的福利待遇，在一定程度上能够留住人才，缓解组织人员流动频繁的问题。另一方面加强与各高校的合作，获得高素质人才。通过与高校的合作可减少培养人才的时间和成本。[31]如此，草根社会组织可缓解组织经费不足和人手不够的问题。这有助于组织建立分治结构，进而在此基础上，建立起实质性权力制衡制度。

（二）完善相关范本与组织章程

1.民政部门要完善社会组织制定章程所参照的指导范本。一方面，要提升民政部门相关员工的理论素养与认识水平。民政部门要拿出一个比较到位的权力制衡制度设计文本，就需其相关员工具备一定的政治学与公共管理学理论素养与认识水平。哪怕请专家来设计相关制度文本，员工也需要具备一定的判断能力，而这就需要以一定的相关理论素养和认识水平作为支撑。另一方面，在具体设计时，要提升范本中的权力制衡制度设计的严谨性。范本作为指导社会组织规范运行的行政文件，虽不具备行政强制力，但具有一定的行政约束力，因为全国民政系统均要求社会组织登记注册时，须依照范本制定组织章程，这样才给予注册。因此范本的制定不能太粗糙，不能仅仅满足提供形式上的合法性，须在细节上提升范本相关内容的严谨性。民政部门要完善相关社会组织章程范本，进一步细化范本中关于分治结构与权力制衡制度的规定：除了明确要求设立会员大会、理事会、监事会等机构外，还要通过制度设置厘清各机构之间制衡的关系，确保制度设置有利于分治结构发挥制约权力的作用。

2.推进社会组织制衡制度的修改和完善。一是在组织章程中明确各机构的权力边界，避免它们出现权力越位、错位、缺位等问题。二是在章程中推行“管钱不管事，管事不管人”的做法，防止组织成员权力寻租。三是政府部门要指导并监督组织完善其章程。政府部门须定期或者不定期地对组织内部治理制度的运行情况进行检查或抽查，敦促没有运行分治制衡制度以及该制度存在运行问题的组织整改。整改不到位的要进行问责，力避结构被虚化、制度被搁置的现象。四是组织可引入外部监督力量。政府虽是对社会组织不法行为进行问责的主体，但是囿于时间和信息等限制，难以及时有效地了解情况，因此可通过外界媒体、社会公众的监督，促使社会组织完善和运行权力制衡制度。五是组织章程的相关内容须根据国家颁布的范本及组织自身实际情况，进行及时的更新和完善。

（三）促进社会组织公共文化的建设

1.加强社会组织成员监督意识的培养。离开了监督，权力的运行就是无源之水，无本之木。因此，要提升社会组织成员的监督意识，促进公共文化的生产。一是政府部门应支持社会组织推进廉洁文化的建设。比如可在社会组织中开展廉洁主题教育活动。通过廉洁教育，改变组织的文化氛围，提升成员的自律意识和监督意识。二是搭建面向社会组织的法治宣传平台。通过搭建该平台，让社会组织成员了解法治的重要性，提升他们对法治基本理论的认知水平，进而稀释、消解熟人文化与集权文化，为公共文化的生长打药施肥。这反过来又可推动成员监督意识的养成，有利于抑制组织腐败行为的发生。三是建立、健全社会组织的监督机制，提升组织成员的自我监督意识水平。通过立法，鼓励社会民众提供线索，举报以公益为名却进行不法行为的社会组织或其成员。经过调查，举报属实的，给予奖励。这样可使组织成员提高自我监督、自我约束的意识水平，提升组织运行的规范化，促进组织内公共文化的生长。

2.增强社会组织成员的参与意识。在社会组织中，权力制衡制度的作用发挥不仅需要分治结构，还需要营造公共文化氛围。较为浓厚的公共文化氛围可使组织成员自觉关注与参与公共事务，有利于维护组织分治结构与权力制衡制度的正常运行。具体来说，一是政府部门要支持社会组织搭建更多的活动平台，开展更多的社会活动。社会组织成员通过参与组织活动，增强参与感提升公共意识，有利于权力制衡制度的贯彻执行。二是社会组织可采取一些激励措施。比如颁发荣誉证书、进行宣传报道，以之鼓励成员踊跃参与组织建设，实现组织内人人有责，人人尽责的局面。[32]三是建立行之有效的组织信息公开机制。比如组织通过微信群、QQ 群定时向成员公开组织资金来源、数量与开支情况。这可增强组织信息透明度，使成员更方便了解组织，提升其参与感。总之，要激发成员的参与意识，加强公共文化的培育，由此夯实权力制衡制度顺利执行的文化基础，提升制度执行力，抑制组织腐败。

通过实地调研与理论分析，我们发现社会组织腐败内部治理存在制度困局，主要表现在草根社会组织建立权力制衡制度难、法人型社会组织权力制衡制度偏位以及执行不到位等方面。我们认为，化解社会组织腐败内部治理困局须抓住内部制度这个要件，才能切中肯綮，对症下药。