大历史观视域下中国共产党农村土地政策变迁的基本经验

易丽娅

(中共信阳市委党校，河南 信阳 464000)

全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化，核心在农村，关键靠农民，根本在解决好农村土地问题。从某种程度上讲，一部农村农业发展史，就是一部农村土地政策变迁的历史，也是一部制度创新史。习近平指出，要坚持用大历史观看待农业、农村、农民问题，只有深刻理解了三农问题，才能更好理解我们这个党、这个国家、这个民族。了解历史来龙去脉，总结历史经验教训，既是正确对待历史，明理、增信、崇德的需要，也能从中获得启示、凝聚力量，办好实事、开创新局。

农村土地政策最主要、最核心的内容是土地归谁所有和土地如何经营的问题。土地所有制是逻辑起点和根本前提，决定社会制度的性质和社会基本面貌，而土地经营主要包括土地使用和土地流转，决定着土地利用效率以及社会财富分配。不同历史时期，虽然政策口号不同，但基本围绕这一内容来调整，从新民主主义革命、社会主义革命和建设到改革开放再到新时代，经历了“农民个体所有、家庭自主经营”到“集体所有、集体经营”，再到“集体所有、家庭承包经营”，以及当下的“坚持集体所有权、稳定承包权、放活经营权”的“三权分置”改革等演变阶段。

1 中国共产党农村土地政策的演变

1.1 新民主主义革命时期

通过理论和实践的反复探索，随着党对中国革命性质和任务、农民和土地问题认识的不断深入，受共产国际和斗争形势的影响，党在新民主主义革命时期的农村土地政策经历了以下几个阶段：

从共产党创建到土地革命时期为第一阶段，在是否没收土地的问题上，经历了从“限租、限田”的改良主义到实现“耕地农有”的土地革命的转变。党在总结农运经验的基础上，认识到农民“天然是工人阶级之同盟者”，作为长期的小私有生产者，随着农运的蓬勃发展，农民普遍产生获取土地的强烈愿望。“限租、限田”作为改良主义的初步措施，已经不能适应革命形势的需要，必须实行“耕地农有”的土地革命，采用斗争方式没收地主土地并分给农民，争取他们对革命及革命政府的支持。

抗日战争时期“地主减租减息，农民交租交息”政策的实施为第二阶段。遵义会议后，错误的路线、政策得到纠正，随着抗日战争的爆发，社会主要矛盾发生变化。中国共产党以民族利益为重，审时度势，及时将“地主不分田”的土地政策经“地主分坏田”逐步调整为“减租减息”。1937年8月洛川会议通过的《抗日救国十大纲领》决定把“减租减息”作为党在抗日战争时期动员广大农民团结开明绅士共同抗日的基本政策，为建立最广泛的抗日民族统一战线、取得抗战胜利奠定了基础。

从解放战争到土地改革完成为第三阶段，确立并逐步实现“耕者有其田”的农村土地政策。这一口号最早由孙中山提出，他主张，民生主义要达到目的，必须完全解决农民问题，实现“耕者有其田”，办法就是平均地权。在具体实施中，不是无偿没收地主土地，而是由地主自己去定一个折中的价值，由政府收买，将地主土地归为国有；如果定价之后，地皮价格上涨，增值的部分归为公有。“耕者有其田”的土地纲领将矛头直指封建地主土地所有制，但实现激进纲领的方法却是改良主义的，主张“以和平手段和渐进程序”“用政治和法律来解决”，由国家来收买，不主张发动农民通过斗争方式直接从地主手中获得土地。资产阶级革命派没有认识到中国农村地主对农民剥削的残酷性以及封建地主土地所有制对社会生产力束缚的严重性，没有彻底解决土地问题，难以实现“耕者有其田”的目标。

“耕者有其田”作为中国共产党土地政策的目标被提出到最终实现，可以分为三个阶段，分别以《五四指示》《中国土地法大纲》和《中华人民共和国土地改革法》为标志。1946年5月4日，中共中央发出《土地问题的指示》(简称《五四指示》)，号召从地主手中获取土地，实现“耕者有其田”，获取方式以清算、征购、献田献地为主，这些措施不够彻底，是特定形势下符合实际情况和客观需要的过渡性政策。“因为当时全国要和平，你要平分土地，蒋介石打起来，老百姓就会说，打内战就是因为你共产党要彻底平分土地……为了既不脱离全国广大群众，又能满足解放区群众的要求，使和平与土地改革结合起来。结果就产生了《五四指示》。”[1]

1947年10月，中共中央公布了解放区土地改革的纲领性文件《中国土地法大纲》，明确规定废除封建及半封建剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度。按乡村全部人口，不分男女老幼，平均分配土地，数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等土地，并归个人所有。1948年底，解放区基本完成了土改运动，广大农民在政治上和经济上得以翻身，政治觉悟和组织程度空前提高，为发动农民参军参战、支援前线、保证解放战争的胜利起到了决定性的作用。

1950年6月，中央人民政府公布《中华人民共和国土地改革法》，开始在新解放的地区开展土地改革。1953年春在全国范围内完成土改，彻底消灭了在我国延续了几千年的封建地主阶级土地所有制，“全国约3亿无地少地的农民无偿获得约7亿亩土地，免除了过去每年向地主缴纳的3000万吨以上粮食的地租”[2]。农民生活水平得到改善，政治地位显著提高，农业生产得以恢复和发展，为新政权的巩固、抗美援朝的胜利、国民经济的全面恢复发展夯实了基础。

1.2 社会主义革命和建设道路探索时期

1953年社会主义过渡时期的总路线提出后，党开始在农村开展合作化运动，从初级社到高级社，从经营主体的改变到所有权主体的更替，层层突破，稳中求进，逐步建立农业生产资料包括土地的公有制。虽然这一时期出现要求过急、工作过粗、改变过快、形式过于简单划一的“四过”问题，但整体上是符合当时农村发展趋势和需要的，克服了农民个体经济孤立、分散、生产资料匮乏的弊端，遏制了土地集中、贫富分化的产生。同时，在解决一家一户办不了或办不好的事情上，比如兴修水利、农田基本建设方面，充分发挥了集体主义的优越性，使农业生产力得到进一步解放。“1957年冬至1958年春开展的兴修农田水利运动，可扩大灌溉面积2300多万公顷，改善灌溉面积930多万公顷，治理低洼易涝耕地1300多万公顷，改造贫瘠薄耕地660多万公顷。”[3]

1958年5月，党的八大二次会议通过了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线，反映了党和人民群众迫切要求改变我国经济落后状况的愿望。在这种急于求成、狂热赶超的意识下，一场来势迅猛的“大跃进”和人民公社化运动在广大农村席卷开来，“一大二公”“集体统一经营、统一核算”“吃大锅饭、搞平均主义”的体制违背了经济建设的客观规律，严重挫伤了农民的生产积极性，我国农业陷入缓慢增长甚至低迷期。面对严重的经济困难，党中央和毛泽东开始反思并着手整顿，多次实地调查，先后制定了一系列方针政策，力图纠正运动中存在的规模过大、平均主义、生产权和分配权不统一等问题。1962年初，中共中央发出《关于改变人民公社基本核算单位的指示》，将基本核算单位下放到生产小队，克服了小队和小队之间的平均主义，强调该政策“要至少保持30年不变”，“三级所有、生产队为基础”的经营体制一直延续到1978年改革开放之前。

1.3 改革开放和社会主义现代化建设时期

农业经营制度决定农业生产的效率和效益。农村土地集体所有制的建立从根本上保障了农民不会再失去土地，但是如果不能采取有效的经营形式，农民生产缺乏积极性，农业效率低下、发展缓慢，不仅无法支撑国民经济和社会的发展，还会让农民生活陷入困苦之中，进而引发对农村土地集体所有制本身合理性的怀疑。改革开放之前，在思想和体制上，僵化地认为集体土地只能实行集体劳动、统一经营，否则就不是社会主义，但问题是，如果实行了集体经营却不能体现按劳分配的公平原则，农民的积极性就调动不起来。

为破解这一矛盾，农村出现包工到组、包产到户等各种生产责任制的尝试。“包产到户”联系产量，落实到户，实现农村土地集体经营到家庭经营体制的重大突破，在十一届三中全会之后得到政策的认可，1980年中央75号文件“有条件地允许包产到户”，后被正式命名为“家庭联产承包责任制”。然而实践中“包产到户”很快被“包工到户”取代并迅速普及，安徽凤阳小岗村提出“大包干”“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，农民家庭承包经营，完成国家统购提留之后有了更多剩余，不仅改善了农民生活，有了积累投资的可能性，为打破计划经济单一轨道、开创公有制基础上多种所有制经济共同发展局面提供动力和基础；农户有了更多主权，可以自由安排劳动力和劳动时间，将农村劳动力从土地上解放出来，改变“八亿人搞饭吃”的局面；取消了工分分配，不必再进行集体统一核算、统一分配，为撤销政社合一的人民公社体制提供了条件，农村经济改革的大幕徐徐拉开。党对农民的创造，及时地、不断地进行总结、提炼和完善，将具有普遍意义的经验归纳提升为政策推广普及，确立形成了农村基本经营制度和农村改革发展的基本框架。

稳定和完善农村基本经营制度，关键是稳定完善土地承包关系。为鼓励农民增加投资，培养地力，1984年中央“一号文件”明确提出“土地承包期一般应在十五年以上”。1993年11月，中共中央下发11号文件，规定“在原定的耕地承包期到期之后再延长三十年不变”，给农民吃了定心丸。为避免承包耕地的频繁变动，提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。十五届三中全会提出“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，在这一精神指导下制定的《农村土地承包法》限制了承包地的非法调整，有效地稳定了土地承包关系。2007年通过的《物权法》将农民的土地承包经营权定义为“用益物权”，这意味着，土地承包经营权不是平等市场主体之间通过竞争、谈判，基于合同约定获得的租赁土地的经营权，而是本集体经济组织成员法定的，基于成员身份、公平分配获得的财产性权利。

随着工业化、城镇化的快速推进和农村分工分业的发展，农村出现了劳动力流出、土地使用权流转的现象，农民承包的土地从最初的“谁承包、谁经营”逐步走向多元化的经营形式。“家家包地、户户务农”带来的土地细碎化、分散化不利于农业生产基础设施建设和集体经济组织作用的发挥，制约了农业机械化的推广和新技术的应用，适度规模经营、集约经营是农业农村现代化的必然要求。随着土地使用权流转现象的增多，2002年《农村土地承包法》设立专章进行规定，明确提出“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。然而法律和政策都未对流转概念作出明确的界定，流转的到底是土地的承包权、经营权还是承包经营权，流转以后土地承包权还在不在，会不会损害集体所有权，农民心中是存在疑惑的。对此，中央认为，促进土地承包经营权流转的前提是稳定农村土地承包关系，为了让承包农户踏实、放心地流转土地，自2008年开始全国由点到面稳步开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

完善基本经营制度要坚持统分结合，在家庭经营基础上充分发挥“统”的作用，推动农业生产经营专业化、组织化、社会化。1990年邓小平提出“两个飞跃”的观点，指出当时农业发展中存在的科技进步、经营规模、生产社会化程度和集体经济发展等问题。2008年10月《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)以“两个飞跃”为基础提出了“两个转变”的观点：对于家庭经营，要“向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平”；对于统一经营，要“向发展农户联合和合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济，增强集体组织服务功能，培养农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度”。《决定》拓展了“统”的内涵，“统”的职能要采取多种形式实现，既包括集体经济组织作用，也包括农民自身的合作联合组织、各种农业社会化服务组织，农业产业化经营中的龙头企业。在政策的支持下，广大农民在实践中探索出多种多样的农业经营新形式，如专业大户、家庭农场、专业合作、股份合作、农业产业化经营等等。“在粮食等大田作物的生产上，适度规模经营的家庭农场，加上比较完备的农业社会化服务体系，形成了耕种收靠社会化服务、日常田间管理靠家庭成员的经营样式。”[4]

1.4 中国特色社会主义进入新时代

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，党解决三农问题的实践也进入一个新的时期。在土地经营权流转增多、农业经营方式多样化的背景下，中央在及时总结基层经验的基础上提出“坚持集体所有权、稳定承包权、放活经营权”三权分置的改革思路，来破解农村的地自己用不上、用不好的困局，“激活乡村的沉睡资源”。习近平总书记强调，要以不变应万变，以农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、现有土地承包关系的不变，来适应土地经营权流转、农业经营方式的多样化，推动农业生产经营集约化、专业化、组织化、社会化的提高，使农村基本经营制度充满持久的制度活力[5]。

2018年新修订的《土地承包法》对三权分置做了全面规定，特别是将集体经济组织在土地发包、土地经营权流转、土地用途管制、土地合理利用、土地经营权融资担保管理等方面的权利进一步细化，有利于发挥集体经济组织的作用，防止集体土地所有权虚置。对于流转方式，也由“两权分离”下的转包、出租、转让、互换实际缩减为“出租”一种，转让和互换是本集体内部土地承包经营权的整体转让或置换，不涉及土地经营权，因此不属于流转。2021年农业农村部颁布《农村土地经营权流转管理办法》，对此作出进一步规范。

规模经营是现代农业发展的重要基础，但是，改变分散的、粗放的农业经营方式是一个渐进的历史过程，需要时间和条件，不可操之过急，要有足够的历史耐心。要把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度，不能贪大求快，违背农民意愿、损害农民权益、不顾实际地强制农民流转土地。要保障农民在农业生产中占主体地位，社会资本进入农业领域要限制在产前产后环节。湖北沙洋推行的“按户连片耕种”具有典型意义，具体做法是在落实土地集体所有权、稳定家庭承包权的前提下，充分尊重农户意愿，通过村民小组内部的经营权流转、承包权互换和承包地重分三种办法，使农户耕种的土地连片，为沙洋县实现农业规模经营、优化农产品品质和种植结构、走现代高效农业打下基础[6]。从各地实践看，除了粮食等大宗农产品需要大规模的土地集中外，并非所有耕地都适合规模经营，关键是要为农民的生产提供优良品种、栽培技术、储运营销等更加完善的社会化服务，改变分散、粗放的农业经营条件。正如党的十九大报告中提出的，要健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展的有机衔接。

2018年，中央一号文件对乡村振兴战略作出全面部署，随着农业机械化的普及，农业社会化服务体系的健全，农业科技水平的提高，农村产业融合和新产业、新业态的发展，农民不再单纯依赖农业就业，农业生产集约化、规模化、专业化的水平将不断提高。

2 中国共产党制定农村土地政策的基本经验

习近平总书记指出，工作中的经验是财富，工作中的教训也是财富，关键在于是否善于总结。中国共产党制定农村土地政策的基本经验和启示可归纳为以下几个方面：

一是坚持马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，解放思想、实事求是，在与时俱进中推进理论创新与实践创新。只有坚持以马克思主义中国化的理论成果为指导，立足中国农村实际，解放思想、实事求是，回答时代和实践提出的重大课题，才能制定出适时有效的、正确的农村土地政策。相反地，如果不顾历史条件和现实情况的变化，拘泥于马克思主义经典作家的具体论述，或者将马克思主义教条化甚至扭曲、异化，或者不顾生产力发展水平、超越社会主义初级阶段的国情，得出错误的结论，那么，制定的农村土地政策就会阻碍党的事业的发展，历史上我们走过弯路，切不可忘记。当前，在全面实施乡村振兴战略，坚持和完善农村基本经营制度的过程中，我们既不可盲目冒进、贪一日之功，也不能丢掉农村土地集体所有制的根本，要在始终坚持农村土地集体所有制的基础上，与时俱进、大胆创新，探索各种公有制的有效实现形式。

二是尊重客观规律，坚持将是否有利于生产力的发展，作为检验农村土地政策正确与否的根本标准。当下，在全面实施乡村振兴战略过程中，要尊重规律、科学规划，坚持走中国特色农业农村现代化道路，巩固完善农村基本经营制度；坚持市场化改革方向，完善产权制度和要素市场配置；坚持城乡融合发展，促进资源要素在城乡双向流动，不断解放和发展农村社会生产力，让农业更强、农村更美、农民更富。

三是践行根本宗旨，坚持为了农民、相信农民、依靠农民。农村土地政策的基础在实践，农民是农业发展、农村建设的主力军。革命战争年代，正是由于我们党努力解决农民的土地问题，始终代表广大农民的根本利益，把农民组织起来，充分发动农民群众支持革命、参与革命，才能汇聚起磅礴之力赢得新民主主义革命的胜利。社会主义建设时期，在一穷二白、国际封锁、缺乏外援的历史背景下，如何进一步发展社会生产力、建设社会主义是党面临的重大课题，党领导人民发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，以大公无私的情怀、战天斗地的豪迈气概克服重重困难，大力发展生产建设，开垦荒地、兴修水利、发展农业科学，涌现出一大批英模人物，创造了一项项举世瞩目的伟大成就，形成了鲜明的时代精神，为改革开放积累了重要的思想、物质、制度基础和正反两个方面的经验。改革开放以来，中国农村改革取得举世瞩目的成就，最基本的经验就是尊重农民的首创精神，总结、提炼、规范、推广农民创造的经验，将改革引向深化和拓展。十一届三中全会作出的决定明确了正确对待农民的原则，指出确定农业政策和农村经济政策的首要出发点，是发挥我国八亿农民的社会主义积极性。我们一定要在思想上加强对农民的社会主义教育的同时，在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利。离开一定的物质利益和政治权利，任何阶级的任何积极性是不可能自然产生的。我们的一切政策是否符合发展生产力的需要，就是要看这种政策能否调动劳动者的生产积极性。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，落实坚持农业农村优先发展的方针，强调土地制度改革要赋予农民更多财产权利，实现规模空前、力量强大的全面脱贫攻坚。全面实施乡村振兴战略，要坚持以人民为中心，把增强广大农民群众的获得感、幸福感和安全感作为制定农村土地政策的出发点和落脚点；要充分相信农民、依靠农民，发挥农民主体作用、尊重农民首创精神，给农民和基层更多自主权，鼓励他们大胆实践，因地制宜地开展各种探索创新，找到适合各地情况的有效办法，为全面实现乡村振兴提供源源不断的智慧和活力。

最后，要坚持循序渐进、稳中求进，把握好政策的阶段性、连续性和联动性。前述任何一段历史时期农村土地政策的调整都有一个阶梯状的由点到面、层层推进、逐步突破并最终达到全面转变的过程，都是需要反复探索、反复博弈、去粗取精、去伪存真、不断发展完善的过程。当前，在深化农村改革、推动农业农村现代化的过程中，要坚持大历史观，很多问题要放在历史大进程中去审视，一时看不清、拿不准的就先不要随便动，绝不能一蹴而就、一哄而上，追求一步到位，而是要有足够的历史耐心，从条件成熟的、容易做到的地方入手，分类别、有重点、有步骤地逐步展开，通过政策的接续发力让农民在政策演进中得到实惠，化改革阻力为实施动力。