司法改革背景下检察辅助人员管理模式探索

李 军，任洪涛

(1.福建农林大学，福建 福州 350002； 2.海南大学，海南 海口 570228)

一、我国检察辅助人员分类管理制度运行现状的考察

关于检察辅助人员管理问题的顶层制度设计止步于宏观指导，即仅提出将检察辅助人员划分为检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员等。但这只能算是检察辅助人员分类管理的第一步，如何根据检察工作中不同职位的特点，对检察辅助人员进行区别管理，以最大程度地发挥其辅助检察官作用，才是检察辅助人员分类管理的重心。在司法改革背景下，如何在克服这些困境的基础上发挥检察辅助人员分类管理制度最佳效率，最终实现司法改革的目标，必然是决定检察辅助人员管理改革成败的关键问题。

(一)人员配置管理中存在的问题

1.助理检察员的定位混乱

此次检察人员分类管理的相关规定中，并没有明确助理检察员的序列定位。实务中的助理检察员的序列定位存在检察官序列与检察官助理序列的区别。例如，C市人民检察院的助理检察员归属于检察官的序列(1)参见刘晓娟：《检察改革全面启动》，载《吉林日报》2015年5月19日，第10版。，而S市则将所有的助理检察员划为检察官助理(2)参见林中明：《分类管理：开启检察人员管理新模式》，载《检察日报》2015年4月21日，第02版。。归为检察官，就意味着可以行使检察权在一线办案；如果成为检察官助理，则只能作为检察官的辅助人员，无法独立行使检察权。二者之间存在本质上的区别。为何会出现这种身份属性的不同认定，众说纷纭。有观点指出，当下助理检察员承担着检察业务的主力工作，很多助理检察员业务水平要高于检察官，而且其中部分人员已经担任了主诉检察官。如果取消其检察权，将其纳入检察官助理的序列，不符合当下的检察工作的现实需要(3)参见李发桢，谌璞：《检察人员分类管理制度改革研究》，载《云南大学学报(法学版)》2015年第3期，第73页。。也有观点认为，要坚决杜绝混编混岗的荒谬现象。虽然根据法律规定，助理检察员必须经过法定的授权程序才能代行检察官职务，但实践中法定程序的限制沦为空文，助理检察员享有与检察官几乎无异的检察权力。所以，只有取消助理检察员，才能够提升检察官的级别层次。如果想表达“辅助”之意，助理检察员应该与书记官一起列入检察官助理之列(4)参见王桂武：《中华人民共和国检察制度研究》，北京：中国检察出版社2008年版，第469页。。助理检察员的定位出现如此大的悬殊，容易造成不同地区助理检察员的心理失衡，更是对检察人员分类管理制度部分程度的否定。

2.聘用制检察辅助人员身份模糊

随着司法改革的深化，检察机关业务工作量迅速增加。在不增加编制内员额的情况下，探索购买社会化服务的方式成为当前各检察院解决案多人少困境的首选路径。但是在实务中，出现了大量由于聘用制检察辅助人员因“聘用”身份导致无法与编制内检察辅助人员享有一致的职权与待遇的情况。例如，G省规定聘用制检察官助理不得独立讯问犯罪嫌疑人、被告人，不得独立询问证人和其他诉讼参与人，不得组织收集、调取、审核证据等(5)参见洪奕宜：《优秀法官检察官助理可缩减晋升年限》，载《南方日报》2016年1月18日，第A02版。。再如，W市聘用制检察辅助人员与有编制的辅助人员之间待遇保障差别巨大，“同工不同酬”现象明显导致前者出现“临时工”心态(6)参见陈重喜，张婷等：《构建雇员检察辅助人员管理机制实务探讨》，载《中国检察官》2017年第12期，第42页。。实际上，书记员本身并不涉及实际的业务决定权，主要是从事文字记录、案件的接收以及案卷的处理等工作，即聘用制书记员与编制内书记员的业务承担量并无不同。

由于聘用制辅助人员身份的“非正统”，导致要么因缺少正常的事务处理权而整日无所事事，工作积极性不高(7)参见张登阳：《聘任制检察辅助人员管理制度问题研究》，载《当代学术论坛》2013年第10期，第77页。；要么在工作内容及工作量与编制内辅助人员并无差异的情况下，工资待遇和职业晋升方面相差甚远。这种因“身份”而不是职位本身所造成的差异，对聘用制辅助人员而言是不公平的，必然会造成聘用制检察辅助人员队伍的不稳定。恰如学者所指出的那样，“职位的工作内容并非上述管理差异的原因，编制才是造成差异化管理的根本症结”(8)参见王禄生：《法院人员分类管理体制与机制转型研究》，载《比较法研究》2016年第1期，第65页。。

(二)业务运行过程中出现的问题

1.业务分配界定不清

1986年通过的《人民检察院组织法》规定，检察机关的人员设置分为检察官和书记员，并无检察官助理的分类；2018年修改通过的《人民检察院组织法》中，第43条、第44条、第45条分别对检察官助理、书记员、司法警察的职务内容进行了简要概括。但其中的“在检察官指导下”“等”词语的使用，使得检察辅助人员的职务范围与司法改革前相比并没有发生太大变化。面对案多人少的业务压力，检察机关经常出现检察官承担部分书记员的工作职责，而有些书记员实际从事部分应该由检察官亲历办理的检察业务的情况。一些案件实际上是由检察官助理在办理，检察官只是“把把关”或者“署名”，工作成绩却要归为检察官，导致检察官助理心理失衡；有的检察官更是把自己不愿意做的事情全部推给检察官助理(9)参见陈慧瑜：《基层检察人员分类管理存在的问题及改进建议》，载《中国检察官》2021年第8期，第62-63页。。所以，实务中检察官助理与书记员之间并没有明确的职责区分，皆由检察官个人根据工作需要来安排职务。

2.职级晋升渠道不明

有学者调查发现，当前辅助人员反对分类管理的原因主要是对检察机关内部的“分流”机制不满，其中对于检察辅助人员“按照自己的序列晋升，不再转岗到检察官序列”，明确表示反对的占比达到18.99%(10)参见程金华：《检察人员对分类管理改革的立场——以问卷调查为基础》，载《法学研究》2015年第4期，第83、79页。。面对如此大的反对阻力，各地亦持有不同的态度。H省出台的《湖南省检察院关于司法体制改革试点检察院检察人员分类管理指导意见》中指出，三类检察人员原则上在各自的类别内进行交流，也可以跨类别交流；C市Y区检察院规定，只要具备资格就可以跨类交流；J省检察院规定，新招录的书记员不能转任为检察官助理以及检察官；S市则规定，在5年的过渡期内，非检察官序列的检察人员可以在各类人员之间进行交流，2015年之后实行分类招录，新招录的检察官助理以及书记员可以转任检察官，其余检察人员不可以跨类转任。笔者认为，辅助人员能否转任、如何转任涉及到检察队伍的职业化建设，需要从制度上进行全方位构建，而不应仅仅通过员额比例来单一量化。实践中各试点单位“各显神通”的做法，实际上凸显了当前辅助人员职业化管理的“乏力”。

3.司法警察侦查权的缺失

可以说，司法警察一直都是检察机关内部被“忽略”的职务分类。不仅立法中出现了“可以”设置司法警察(11)《人民检察院组织法》第27条第3款规定，各级人民检察院根据需要可以设置司法警察。、关于其职务履行及管理的规范文件法律效力层级较低的情况(12)近几年来先后通过的规定有《人民检察院司法警察暂行条例》《人民检察院司法警察装备配备暂行规定》等。，在司法实践中，检察机关司法警察的主要职责也仅限于安全保卫，甚至跑腿打杂，对司法性业务参与度很低，造成司法警察资源的浪费。有学者调研发现，H省检察机关共768名司法警察人员，但只有25.1%的人员在法警岗位工作，其余人员均被安排至其他岗位工作，检察机关在应当用警而不用警的现象已经成为常态(13)参见张士映，欧阳祖毅：《检察机关司法警察职能的样本分析》，载《中国检察官》2009年第7期，第43-44页。。司法警察虽然属于人民警察系列，但是从“检察机关司法警察”这一概念可以看出其专属于检察机关，受到检察系统内部规定的限制(14)参见柯代军，张海鹏：《检察机关司法警察的职能转变研究——以检察机关职务犯罪侦查及预防职能转隶监察委员会为视角》，载《山西省政法管理干部学院学报》2020年第3期，第43页。。司法警察的实然工作状态处于“无为则无位、无位更无为”的尴尬境地。笔者认为，这与当前检察机关司法警察侦查权的缺失有关。司法警察的职能主要包括安全保卫职能、强制执行职能和案件侦查职能，而我国当前司法警察的职能履行大多是安全保卫性质的。虽然2013年《人民检察院司法警察条例》的颁布实施强化了司法警察的安全保卫和强制执行职能，但是依然没有明确其侦查案件的职能，而案件侦查权恰恰是体现司法警察专业素质及不可替代性的根本职能所在。

二、我国检察辅助人员管理模式的反思

在司法改革持续推进过程中，越来越多的地区加入了检察人员分类管理试点的队伍，但是分类改革的实际效果却不尽如人意。分类管理在实际推行时困难重重，造成一部分优秀检察官离职。还有很多地方为了响应分类管理的号召，仅仅进行形式上的检察人员分类管理，实际上还是沿袭分类前的“混岗”工作模式。甚至有的检察院为了缓解业务压力大的局面，推出了“AB岗”制度，即所有40岁以下的检察人员都身兼A岗(业务岗)和B岗(司法行政岗)，检察人员的业务、行政双向职责同步进行，以期使检察业务在员额制下不受影响(15)参见李云：《员额制改革对检察队伍建设的新挑战》，载《黑龙江政法管理干部学院学报》2016年第4期，第117页。，但在实际运行中，却常常出现因为权责不清而导致工作拖沓、互相推脱责任的情形。可以说，当前的辅助人员分类管理制度在推行中之所以出现上述困境，主要原因在于对于辅助人员分类管理制度的认知存在误区。只有深层次廓清造成误区的原因，才能够真正实现分类管理制度的宗旨和目标。

(一)职位分类的基石——检察事务的分类

当前，辅助人员分类制度仅仅运行了第一步——人员类型划分，但是对于不同人员类型应承担的职责并没有做出进一步划分。实务中各类辅助人员还是像以前一样，没有明确的职责定位，而是以检察官“徒弟”“私人助手”的身份，在检察官的指挥下，按“需”履行检察官安排的事务，从而出现各类人员的角色混同。例如书记员履行检察官助理的职责，或者与之相反，如此，区分书记员与检察官助理的职位就失去了现实意义。

社会分工是社会文明的标志之一。社会越发展，社会分工就越明确、细致。社会分工及由社会分工所带来的专业化是现代社会不可抗拒的必然趋势。作为检察权的本质特征之一，专门性代表着检察工作是一项高度专业性的工作。任何权力都具有多重性，检察权亦是由多种检察工作构成。不同的检察工作的性质以及难易程度各不相同，导致所需要的专业能力并不完全相同。检察队伍由履行不同职责、经过不同程序任命的检察人员组成，不同类型的检察人员的职责权限不同，权利义务也是不同的(16)参见朱孝清，张智辉：《检察学》，北京：中国检察出版社2010年版，第653页。。实现检察人员分类管理、合理配置不同类型的检察人员职权，是当下优化检察资源、提高检察效率的核心所在。

职位分类(17)职位分类，就是将文官的职位按业务性质分为若干职系和职组，然后依责任轻重、工作简繁，所需要资格分为若干职级，作为文官管理的基础和依据。参见宋大伟：《中国经济社会发展研究》，北京：中国言实出版社2015年版，第350页。是现代人事制度的起点和基础。我国当前的人员分类管理既不是职位分类亦不是品位分类(18)品位分类则系以人为中心的分类方法，具体而言，是以行政人员的地位、资历、待遇作为区分标准而建立起来的一种人事分类制度。参见姜海如：《中外公务员制度比较》，北京：商务印书馆2013年版，第140页。，而是以行政级别区分主体的独特分类制度。我国自2000年至今的自上而下的检察改革，主要都是围绕如何优化检察权的配置问题。因此，人员分类与检察职能优化之间应该是手段与目的的关系。人员类型划分仅是分类管理的表面，其背后则是根据检察辅助事务的性质、责任大小、难易程度以及需要的相应资格条件而进行的事务的划分，继而在检察机关内部通过合理分工，实现检察资源配置优化，最大限度释放工作能量。所以，实现检察人员分类管理的前提是要建立以“事”为中心的人事分类制度，即职位确定是人员分类的前提。应该先有职位，然后根据该职位来确立人员分类，而不是建立以“人”为中心的事务分类制度(19)参见夏阳，卞朝永：《检察人员分类管理改革的实践与思考》，载《人民检察》2013年第8期，第28页。。

(二)分享部分检察权的可行性

“检察官助理职责与检察官职责相比，不同之处在于‘决定权’和‘亲历性’上”(20)参见桂万先，杨吉高：《检察办案组织若干问题研究》，载“人民检察组织法与检察官法修改——第十二届国家高级检察官论坛论文集”，北京：中国检察出版社2016年版，第791页。。根据《检察官法》第2条的规定，只有检察官才可以行使检察权。检察官与其他辅助人员之间存在“质”的区分——是否享有检察权。在检察业务处理过程中，只有检察官才享有名副其实的处理权和决定权。

检察工作是由一系列事务和诸多环节构成的，仅凭检察官无法独立完成检察权的行使，还需要大量的辅助人员协助前者完成工作。由于辅助人员不享有检察权，其只能在检察官的指挥下，完成部分不需要检察决定权的辅助事务，或者在事务完成后交由检察官最终审核和决定。检察权如此配置的目的，无非是将所有案件交由经验丰富、办案能力强的检察官办理并决定，保障案件处理的质量。这样的案件处理程序已经不能适应当下检察业务发展的趋势。检察官享有最后的审核权、决定权就意味着检察官需要对其决定权承担责任及风险。为了避免承担责任，即使对一些事实清楚、涉案金额较小、犯罪情节轻微的案件，检察官也必然会对案件处理重新审查，不仅导致与辅助人员的工作内容重叠，也使得检察官难以专心处理核心事务。另一方面，处理案情简单、事实清楚的案件，业务经验丰富的检察官助理完全可以胜任，但由于没有独立决定权，往往只能是时时请示、事事请示，其个人办案能力无从发挥。

检察权是具有司法性质及行政性质的复合型权力。检察机关是唯一全程参与刑事诉讼程序的司法机关，负责监督公安机关和法院的权力行使。与法院的被动性不同，检察机关对违法行为的追究具有主动性。因此，“建构一套不同于行政体系的上命下从的指挥监督机制，以避免检察权的不当行使，就成为检察权的一个重要组成部分”(21)参见张栋：《主任检察官制度改革应理顺“一体化”与“独立性”之关系》，载《法学》2014年第5期，第151页。。检察权的行政性质是为了避免检察官在办理案件过程中滥用检察权、侵犯人权，而检察长对检察官以及上级检察院对下级检察院享有的一般指挥权，也与行政机关上下级之间具体事务的指令权不同。概言之，检察机关中行政性质的权力是为司法权力服务的，司法属性才是检察权的本色体现。

从专业分工的角度来看，将检察司法事务中的简单案件分配给具备相应专业能力的辅助人员处理并不存在理论上的障碍。首先，根据《检察院组织法》的规定，我国享有检察权的主体是检察院而不是某一个具体的检察官。也就是说，检察官仅是检察机关的职权行使代表。其次，实践中检察官个人并非享有一切检察事务的完整决定权，重大、疑难案件还需要提请检察委员会处理和决定。最后，检察权由各项不同属性的权能构成，检察权的运行就是将检察权具体化为不同权能分配到各主体共同发挥作用(22)参见向泽选，骆磊：《检察：理念更新与制度变迁》，北京：中国法制出版社2013年版，第160-161页。。所以，从专业分工的角度而言，将部分案情简单、处理难度不大的案件交由辅助人员处理，并不会影响检察权的正常运行。

(三)职业化与人员分类的关系

长期以来，我国检察机关一直延续的职业发展路径为书记员→助理检察员→检察官(检察员)。成为检察官以前，无论是处在书记员还是助理检察员的位置，都是作为检察官的“学徒”或者助理，没有自己独立、清晰的工作权限。在检察官助理和书记员的准入、职业性质、职业保障等方面，我国并没有提出有别于检察官的标准，而是从准入就开始参照检察官的标准进行。传统的书记员→助理检察员→检察官的管理模式，决定了检察官助理和书记员入职只能走公务员招录的途径，也就是说，无论检察官助理还是书记员都必须是正式在编人员，严禁使用聘用人员。推行检察人员分类管理后，这一状况并没有得到根本改变，只是将上述人员归类为“检察辅助人员”，并没有对各类辅助人员的职务作出具体界分。所以，绝大多数检察人员并不认为自己的职权较分类改革之前有所变化(23)参见夏阳，卞朝永：《检察人员分类管理改革的实践与思考》，载《人民检察》2013年第8期，第27页。。

职业化可以最大程度地提高办案效率，实现检察官和辅助人员各自的职业化。这也是现代世界司法制度发展的基本趋势。分类改革是形式，职业化是目的，实现检察队伍的专业化、职业化才是人员分类管理改革的宗旨(24)参见夏阳，卞朝永：《检察人员分类管理改革的实践与思考》，载《人民检察》2013年第8期，第24-25页。。检察人员职业化并不仅仅指检察官的职业化，还包括辅助人员在内的其他人员的职业化。有学者认为，当前的检察官助理一职作为晋升为检察官之前的“跳板”，却不具有职业性、终身性，显然有违检察人员分类管理制度的目的和初衷(25)参见万毅：《检察改革“三题”》，载《人民检察》2015年第5期，第63页。。该观点虽有些过于绝对，但其指出了辅助人员分类的逻辑前提，即检察官助理首先是一个职业，其次才是检察官的来源。不论各类检察辅助人员是否有机会转任检察官，在其成为检察官之前，其所在的序列都是作为一个独立的职业而存在的。在某种程度上讲，彼此独立的序列具有终身制的属性，这意味着各类辅助人员通常只能在其所在的序列内发展、晋升，而不能将其所从事的职业仅仅当做一个暂时的“过渡”，认为只要熬到一定年限就可以转任检察官。有学者指出，分类改革前，大多数检察人员从事辅助工作3-4年后就可以成为独立办案的检察官，而在分类管理改革后，要做十几年的助理才有可能成为检察官。有了这个预期，这些检察人员就不会失落或离职了(26)参见陈瑞华：《机遇与希冀：司法体制改革新谈》，载《中国法律评论》2015年第2期，第15页。。

三、构建我国检察辅助人员管理模式的基本思路

“没有内生性支撑的制度形同虚设”(27)参见徐鹤喃：《制度内生视角下的中国检察改革》，载《中国法学》2014年第2期，第88页。。不同国家的司法体制都存在差异，检察辅助人员管理模式也各具特点。完全生搬硬套他国的某项具体制度，在实践中并不具备可行性。党的十五大以来，我国高度重视司法职权配置，不断建立健全相关法律制度，完善司法保障体系，推动司法体制和工作机制改革。可以说，我国当前正在进行的包括辅助人员在内的检察人员分类管理完全是基于内生性的需求。触发改革的根本动力在于，随着社会的发展，原有的单一化、行政化管理模式已经不能满足新形势下检察工作的需求。

检察权的司法属性决定了检察资源的配置应该遵守司法活动的一般规律。当然，一国司法规律要立足于本土司法实践，但在“司法”本身的价值追求下，司法规律亦具有相通性。司法规律的研究不仅要立足本国实践，还要有世界眼光，合理借鉴域外先进司法规律，纠正当前我国检察辅助人员管理中存在的问题，赋予检察活动以新的活力。

(一)建立以事务分类为基石的分类制度

试点中辅助人员的实际工作效率并未达到理想状态，其原因就在于当前管理模式仅是表面上对人员类型的分类，并没有进行职位上的分类。这种思维属于典型的行政化分类模式，即“以人定岗”，只有职务分类没有职位分类，从而违背了旨在构建以“事”为核心的职位分类管理模式的初衷。“嵌在‘人’与‘事’之间的核心是‘岗’和‘职’的分类定位”(28)参见傅郁林：《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》，载《现代法学》2015年第4期，第13页。。根据职位分类的方法，可以将检察辅助工作依据工作性质、业务内容、简繁难易、责任轻重以及所需资格条件划分为若干规范化的种类，具体划分时分别经过横向(29)按照工作性质和业务种类的不同，从横向上将某职位划分为若干职组、职系。和纵向(30)在横向分类的基础上再按工作责任、难以程度和所需要的资格条件的不同，在纵向上划分为若干职级、职能。两次划分，使每一个职位都能在纵向分类和横向分类交叉构成的职位分类体系中找到自己的位置(31)参见张雪妲：《分类管理：职位为主品位为辅》，载《检察日报》2006年5月12日，第12版。。

1.横向分类

(1)检察官助理与书记员的职位配置。检察辅助事务包含一系列不同的辅助工作，不同类别的辅助人员之间应该体现出职责配置的不同。参照法院审判事务的区分标准，可以对检察事务作出如下分类：

如果检察核心事务与检察辅助事务之间的区分在于是否需要高度准确的法律判断并且能够产生效力或既判力，那么检察辅助事务内部根据是否需要检察司法专业能力可以进一步划分为专业性检察辅助事务与一般性检察辅助事务(32)参见贾升宗：《探索构建以审判为核心的审判辅助事务管理模式》，载《山东审判》2016年第2期，第35页。。在检察官助理这一岗位创设之前，书记员在检察官的指挥下承担各类协助事务。随着检察官职业化、精英化改革的推进，检察官助理作为检察事务分类管理的标志，最初是书记员、司法警察和检察技术人员的统称(广义的检察官助理)(33)参见朱孝清，张智辉：《检察学》，北京：中国检察出版社2010年版，第674-675页。。随着分类管理制度在实务中的运行，除必须由检察官亲自处理和决定的核心事务外，检察业务还进一步分离出非核心的司法事务——该事务不同于纯粹的程序业务，需要较强的专业素养及能力但又未达到核心事务的高度。对于该部分事务，检察官不需要也无法一一亲自处理，可以交由检察官助理处理(狭义上的检察官助理)。所以，现阶段的检察官助理与书记员在工作分工上存在着本质不同：书记员主要从事案件登记、文书送达等事务性、程序性工作；而检察官助理可以在检察官的指导下处理审阅案卷、取证接待、草拟文书等涉及案件实质内容、具有司法性的专业及业务性工作。应当注意的是，解决权责不清的办法只能是分工明确、权责明确，而实现该目标的根本保障在于职权法定(34)参见何家弘，胡锦光：《法律人才与司法改革——中日法学家的对话》，北京：中国检察出版社2003年版，第132页。。通过立法明确检察官助理与书记员各自的工作性质与权责边界，才能从根本上杜绝二者之间职位的混淆。上海在试点过程中制定了《关于检察官助理职责的规定》《关于书记员职责的规定》(35)参见陈福宽：《检察改革的问题、使命与前景》，载《法学》2015年第9期，第159页。，其明确检察官助理与书记员的不同职责边界的做法值得借鉴。

(2)聘用制辅助人员的职位配置。当前各试点地区对聘用制辅助人员的职位配置模式并不一致。广东省在检察官助理以及书记员岗位皆配置了聘用制书记员，而上海的业务部门聘用辅助人员主要限制在书记员一职。不同职位的聘用辅助人员之间会出现权责不均的现象，这是由于不同职位对岗位人员专业能力需求不同所致。

相比较之下，笔者更倾向于后一做法。没有专业的需求则无须相应的专业分工。既然聘用制的检察官助理工作受到诸多限制，实质上与书记员无异，就没有必要以检察官助理命名。由于书记员的工作内容主要为事务性、程序性工作，相较于检察官助理，其工作对专业能力的需求不是很强，所以目前很多试点地区聘用制书记员已经代替了有编制的书记员，成为基层检察院辅助工作的主要力量(36)参见储国樑：《聘任制辅助人员如何优化配置》，载《检察日报》2011年7月12日，第03版。。随着人员分类改革的推进，检察人员职业化会更加规范，初任检察官将会在符合条件的检察官助理中选任，而检察官助理则会作为独立序列专门统一招录，新招录的书记员将无法转任检察官助理。以前作为检察员、助检员后备力量的编制内书记员的“编制身份”很大程度上失去了存在的价值。所以有学者认为，“过渡期后，检察机关的书记员原则上不应再占用中央政法编制”(37)参见桂万先，杨吉高：《检察办案组织若干问题研究》，载“人民检察院组织法与检察官法修改——第十二届国家高级检察官论坛论文集”，北京：中国检察出版社2016年版，第791页。。笔者建议，完全由聘用制书记员来完成书记员的工作(38)当然，为了保障书记员队伍的稳定性，应保留一定比例的在编书记员。，将原编制内书记员占用的员额转给检察官助理，提高检察官助理的员额比例，以充分体现与工作难度、专业化程度相匹配的差异化资源配置模式。

2.纵向分类

检察权属性及运行规律的不同，决定其必须采用不同的办案组织形态，配备不同的人员力量(39)参见郑青：《我国检察机关办案组织研究与重构 》，载《人民检察》2015年第10期，第8页。。根据检察权运行的流程与阶段，检察机关内设的办案组织分为公诉、审查逮捕、侦查、诉讼监督等部门，与之相对应的是，不同检察部门的辅助人员工作重心与业务难点也不相同。实务中部分地区推行的“AB”岗，意在将辅助人员培养成复合型人才，其实质是盲目套用行政管理中“人尽其才”的办法，违背了检察业务中职位分类的首要前提——职位的区分。即使处在同一职位的辅助人员，其业务能力往往也存在一定的差异，根据不同的业务能力配置相应的权责也是分类管理制度的应有涵义。为了避免同一职位的辅助人员之间出现“熬年限”或者业务承担不均等不平等现象，应该在职位序列内建立与工作内容及办案能力相对应的级别体系，将处在同一职位的辅助人员划分为初级、中级、高级类型，并与晋升和薪酬挂钩，切实做到优胜劣汰、奖勤罚懒的动态管理。

(二)建立分权机制

随着法治社会、法治政府建设的不断推进，检察机关业务工作量急剧增加，传统的分工模式已经无法适应法治社会建设对检察工作的新要求。辅助人员分流部分业务、分享部分检察权，成为解决当前问题的有效路径。

1.拓展司法警察的侦查职能

我国检察权的本身职能主要包括侦查权、公诉权和诉讼监督权(40)参见黄蒙，张宁：《司法体制改革背景下检察权的配置与定位》，载《辽宁公安司法管理干部学院学报》2019年第5期，第2页。。作为检察队伍的重要组成部分，司法警察的工作职能包括安全保卫、强制执行和案件侦查，而当前其“无为无位、无位无为”的尴尬处境主要是侦查权缺失所造成的。随着司法改革进程中审判中心主义取代侦查中心主义的发展变化，检察机关审前程序的作用非但没有消减，对立案和侦查活动的监督、在审前程序中的主导作用反而得到进一步提升，本来就业务繁重的检察官需要承担更多的繁杂的侦查事务性工作。检察权的本质是监督权，即检察官应当站在中立的立场或第三者的身份，对案件的处理进程进行客观、公正的监督。但自侦案件中侦查决定权与执行权集于一体的现象，显然与检察机关本身的监督职权相矛盾。

当前的检察队伍中有8%-12%的人员是司法警察。司法警察属于人民警察序列，具有一定的侦查专业素养，完全具备完成侦查任务的能力，“将这样一支专业性极强的队伍置于辅助性地位，无疑是巨大的浪费”(41)参见邓万清：《赋予检察机关司法警察职务犯罪侦查权的构想》，载《福建警察学院学报》2015年第2期，第23页。笔者建议，将自侦案件的侦查执行权赋予司法警察，检察官享有最后的指挥和决定权。这既可以体现自侦案件决定权与执行权分离，贯彻检察监督中立的角色，又可以解决司法警察当前尴尬的“无为”困境，同时还能缓解检察官繁重的业务压力。具体而言，根据业务能力不同，将司法警察分为主办警员与协办警员，前者是具有相关法律知识和侦查技能，能够利用专业知识、技能参与侦查办案的人员；后者则主要负责押解、看管和其他强制措施的执行(42)参见高宗祥：《自侦案件检察官与司法警察协作侦查初探》，载《人民检察》2013年第12期，第28-29页。。主办警员负责执行具体的侦查事务，如讯问犯罪嫌疑人、询问证人、勘验等取证活动，以及采取技术侦查手段或侦查实验、侦查协作等侦查措施活动；检察官则居于侦查过程控制者的立场，掌控侦查程序的进展(发动、实施和终结)，主要负责决定是否立案、制定侦查方案、是否撤案、提出逮捕意见、证据的审查及非法证据的排除等事项。明确职责边界的意义，可以使不同检察人员在自己的权责内享有相对独立的权力以及权责一致的义务。侦查执行权属于司法警察职权，检察官一般不应干预，而检察官则享有审核和决定权。检察官对司法警察的监督与制约，与检察官对公安机关侦查人员的事后的、间接的监督与制约有所不同。对前者的监督制约是适时的、直接的，检察官可以对司法警察侦查的整个过程进行监督，包括提前介入环节履行检察处分权、检察建议权(43)参见宁佳：《赋予司法警察有限侦查权的有限侦查权的理性探究》，载《学术前沿》2021年第1期，第92页。。权力的背后是义务与责任，司法警察享有独立侦查执行权，自然也要独立承担义务与责任。因此，必须建立严格的责任追究机制，将相关检察人员的权责制度化，以约束、规范其司法行为。

以审判为中心的司法改革的关键是庭审实质化，控辩双方围绕争议焦点进行的是“证据战”。刑事案件的举证责任是由公安机关和检察机关共同承担的。在审判中心主义下，强化检察机关对公安侦查取证的监督、合作以及对案件的提前介入是必然趋势。案件的侦查具有时效性与连续性，检察官通常无法对每一个刑侦案件进行“亲历性”参与。为解决这一难题，司法警察可以在检察官的指导下参与到公安机关的诉前侦查取证活动中。

2.有限检察权的提出

当前环境下，没有任何一个国家的检察官可以独立完成其全部职责，辅助人员适当分享检察权限已成为全球司法的流行趋势。检察官助理作为检察官的重要人员储备，应该成为享有有限检察权的不二人选。

其实，我国的检察制度中也曾有过辅助人员的分权机制，助理检察员的出现就是很好的例证。1949年制定的《最高人民检察署试行组织条例》中，检察业务部门只设有检察员，并没有助理检察员的设置。由于具备专业知识与技能的检察员数量极为匮乏，无法满足当时形势与任务的需要，基于建立和充实各级检察机关的需要，各级政府尽力调配干部，以“师傅带徒弟”的方式培养和训练了大批检察人员。因此，1951年颁布的《中央人民政府检察署暂行组织条例》及《各级地方人民检察署组织条例》中，明确规定助理检察员作为检察官的补充力量(44)参见孙谦：《人民检察制度的历史变迁》，北京：人民检察出版社2014年版，第204、215页。。虽然助理检察员不是检察官，但是经过检察长的批准可以代行部分检察权，这显然可以认为是一种分权机制。

在实务运行中，助理检察员本来的辅助、补充角色却演变为将“可以”变成“应当”，出现了任免的法定程序成为空文(45)《人民检察院组织法》第27条规定，助理检察员必须经检察长批准，才可以代行检察员职务。，部分助理检察员甚至“僭越”检察员职权的现象。造成以上问题的原因是没有对助理检察员的职权边界做出清晰的界定，更本质的原因则在于没有正视有限检察权的设置需求，将所有检察权运行的相关主体都认为是检察官。当前我国进行的员额制及检察人员分类管理改革，就是为了克服这种单一化的检察权配置模式。构建由完整检察权、有限检察权、纯检察辅助事务构成的阶梯式职权配置模式，有助于实现检察人员分类改革的目的。

考察域外制度可以发现，部分检察权享有者应该归为检察官序列还是辅助人员序列，各国做法不一。笔者认为，我国应该将有限检察权享有者归为辅助人员序列，原因有以下两点。其一，限权检察人员与检察官相比，在办案经验及办案能力层面存在较大的差距。员额制改革目的之一就是消除检察官在业务部门占比过大的弊端，将该类人员归入检察官序列无法达到员额制的改革目的。其二，在明确规定限权检察人员具体职责范围的立法出台前，将其归入检察官序列，会出现助理检察员将有限检察权变异为完整检察权的危险。

根据检察机关设置内部组织机构所欲达到的功能差异，各国检察机关内部组织机构的设置模式可以分为三种类型：(1)以追求案件事实真相为目的的机构设置模式(46)采用该模式主要是法德俄等大陆法系国家，主要目的在于查清案件事实真相，在机构设置上比较复杂、务实，主要是根据案件的具体类型而划分不同的部门。；(2)以实现诉讼功能为目的的机构设置模式(47)采用该模式的国家主要是英美国家，在机构设置上没有统一的规划和严格的级别对应。各级检察机关致力于最大程度的协调各种资源，以适应对抗性诉讼机制。；(3)混合模式(48)采用该模式的国家主要为日本。该模式融合了前两种模式，所以日本检察机关的机构设置既呈现出严密的内部组织设置，同时又强调不同检察机关独立的诉讼机能。。我国检察机关的内部设置模式，则具有明显的以追求案件事实真相为目的的特征(49)参见李哲：《中国检察机关组织机构设置研究》，载《中国刑事法杂志》2010年第9期，第92页。。德国根据案件事实调查难度的不同，将办案部门分为普通案件办理部门与特殊案件办理部门，我们可以借鉴这种做法，规定由高级检察官助理承担简单案件事实的调查职责，为检察官集中精力处理疑难复杂案件提供可能性。详言之，根据检察案件的难易程度，将事实清楚、违法程度较低、涉案金额较小的案件的检察“权限”分配高级检察官助理，由其独立处理并承担相应的责任。虽然有观点认为司法亲历性是指司法人员应当亲身经历案件审理的全过程，但是全面具体分析司法过程，司法亲历性应该具有适用范围的有限性，这就给司法权的分割提供了理论基础(50)参见高景峰：《检察机关办案模式变革及理论基础》，载《国家检察官学院学报》2021年第5期，第100页。。因此，应当通过职权法定的模式，明确划定检察官与该类辅助人员各自的职责范围，避免二者职权范围出现过多重复与交集，造成权责不清或资源浪费。分享部分检察权限的辅助人员享有以自己的名义处理相应案件的独立决定权，检察官一般情形下不应进行干涉。

(三)职业化建设及职业保障的完善

专业的人做专业的事，这是现代化分工的基本理念。当前我国检察辅助人员缺乏明确的职权界限、岗位之间可以相互转换的状态，不能认为已经达到了职业化标准。“职业化就是把本质和特征相同或相似的工作归入到一定类别系统，使其标准化、规范化、制度化”(51)参见夏阳，卞朝永：《检察人员分类管理改革的实践与思考》，载《人民检察》2013年第8期，第25页。。职业化意味着在人员分类的基础上，不同类别的人员有独立的准入、权责、薪酬体系和发展空间。虽然《人民检察院组织法》、《检察官法》及《检察官职务序列设置暂行规定》基本上解决了检察官职业化建设的问题，但对各类辅助人员的职业化管理仍然停留在基本空白的层面。历次司法改革的经验告诉我们，抽象的大体制难以对抗与之相背离的具体小制度的掣肘、抵消(52)参见强梅梅：《司法人员分类管理改革的制约因素及其破解》，载《法制与社会发展》2016年第2期，第54页。。检察改革是一项系统工程，仅仅构建检察官的职业化制度无法实现整个检察改革的目标。职业化与人员分类管理是目的与手段的关系。在上文关于检察辅助人员分类、分权管理模式的基础上，笔者对检察辅助人员的职业化管理模式提出如下建议：

1.设置差异的选任条件

根据检察辅助事务司法性、专业性的程度不同，将其分为专业性检察辅助事务与一般性检察辅助事务。不同类型的辅助人员对专业性知识、能力的要求并不完全相同，也不是条件越高越好，应当因岗位而异。我国检察实务中对检察官助理、书记员的选任往往直接参照检察官的选任标准，但是高标准的入门标准、低标准的薪酬保障往往造成在职人员心态失衡乃至人员流失。所以，应该建立以职位需要为出发点的差异化选任标准：检察官助理在检察官的指导下行使部分检察权，司法属性较强，亦是检察官的重要后备力量之一，对其专业要求应该低于检察官而高于书记员；书记员主要负责程序性事务，其专业性要求不高，所以在选任标准上无需通过司法考试，以法学专科的学历入选即可。

2.设置多元化的主体来源渠道

传统的人员晋升模式将所有辅助人员的来源途径限定为有编制的公务人员，防止出现来源不同的检察辅助人员晋升为检察官后办案水平参差不齐、有损于司法公正的情况。但是在职业化管理背景下，检察人员只能在各自的序列内发展，不能进行跨类。即“你一旦选择成为书记官，那就永远是书记官，只能按照书记官的既定职务序列往上发展”(53)参见万毅：《检察改革“三题”》，载《人民检察》2015年第5期，第63页。，主体来源问题自然迎刃而解。

从域外司法实践来看，大多数国家都建立了多元化、常态化、规范化的聘用制人员管理机制。检察辅助岗位的很多工作亦通过聘用人员来完成，既缓解了检察辅助人员力量不足的困境、降低了用人成本，更为重要的是改变了检察队伍中人才错位的问题(54)参见储国樑：《聘用制辅助人员如何优化配置》，载《检察日报》2011年7月12日，第03版。。聘用制还具有编制体制所不具有的灵活性。不同检察部门的工作重心不同，每个科室均有其独特的职业特点。通过聘用方式可以吸纳各部门需要的专业技术人才，建立具有多样性的检察部门，以满足不同案件类型的需要。

法学实习生是检察机关的重要辅助及后备力量来源。当前，各国大多建立了较为成熟的实习生管理体系，对工作内容、工作年限、身份保障及薪酬待遇等相关问题，都通过立法作出了明确规定。当前，我国各级检察机关对法学实习生的管理使用尚不成熟，实习往往沦为“走过场”，这里固然有高校及学生本身对此不够重视的原因，但更主要的是检察机关对实习生的管理没有形成制度化、规范化的模式。虽然部分检察院已经开始尝试法硕研究生挂职担任检察官助理，但是并无相应的配套管理措施同步出台，不禁让人担心挂职检察官助理是否会成为另一种形式的书记员。笔者认为，可以借鉴美国的实习生管理模式，尽快对实习生的身份、工作内容、实习期限、薪酬等问题作出明确规定，强化对实习生的管理，积极利用好这一新生的资源、力量。

3.设置独立的职位内容和职业发展空间

对检察人员分类管理，蕴含着明确辅助人员科层制管理体系以及管理范畴，即对检察辅助人员的培训、晋升、交流、调动、考核等进行行政管理，形成一套自上而下对职权、职责层级清晰、奖惩分明的管理体系(55)参见卞建林，王天保：《司法人员分类管理再思考》，载《内蒙古社会科学》2021年第6期，第84页。。既然各类人员及所在职务序列是彼此独立的，那么就应该赋予其与职务相匹配的职务权限。即各类辅助人员享有对其职业范围内事务处理的相对独立性，检察官不应进行过多干涉，也不应将辅助人员职责范围外的事务交由其办理。因为人员分类、职务分类的最终目的是实现专职人员办理相关事务时更为专业、高效。要求每一位检察人员都面面俱到，成为“多面手”，设立“AB岗”等做法本身就基于一种落后的思维，不符合司法人员职业化配置的检察规律的发展趋势。

职业化管理下，绝大多数辅助人员丧失了晋升为检察官的机会。原来的辅助人员单一化、无差别化、“干好干坏一个样”的管理模式，造成部分辅助人员在职业愿景模糊的情况下，进一步失去了工作积极性。有学者形象地指出，工人也是有级别的，八级钳工比一般的工程师工资还要高。所以司法辅助人员也要有级别，有级别就有希望(56)参见陈瑞华：《机遇与希冀：司法体制改革新谈》，载《中国法律评论》2015年第2期，第16页。。管理学的基本原则告诉我们，只有采取与被管理者身份相适应的管理模式，才能最大程度地激发被管理者的职业尊荣感和创造性(57)参见向泽选：《检察管理与检察权的公正行使》，载《政法论坛》2015年第1期，第179页。，检察辅助人员也不例外。如何保持检察辅助岗位的吸引力，很大程度上取决于辅助人员晋升等级的划分。对此，可以参照日本副检事与检察事务官的晋升路径，将我国检察官助理、书记员、司法警察(58)由于司法警察属于人民警察序列，实行警衔制度，所以其相应的职等分类应该为警务技术职务序列、警员职务序列和警官职务序列。都划分为初级、中级、高级三个层级，每个层级之下再细分为若干档次，以达到职责与身份的一致性，并通过立法明确每次晋升需要的时间和条件。通过辅助事务的职业特点和职业愿景的透明化，给辅助人员以自我选择的机会，使真正热爱检察事业的人能够安心做好自己的工作。

4.设置阶梯化的薪酬体系

实施检察人员分类管理，完备司法辅助人员的配置模式自然是应有之意。构建检察辅助人员群体差异合理的工资、奖金福利、退休待遇等薪酬体系，确保每一位检察辅助人员都有清晰的职业未来和职位荣耀感，对于整个检察员额改革进展都具有承上启下的重要作用(59)参见詹曦，娄永涛：《司法体制改革视域下检察官助理制度刍论》，载《湖北警官学院学报》2020年第2期，第58页。。

“目前所有司法机关的个人工资待遇仍实行的是《公务员法》的规定”(60)参见徐汉明等：《深化司法体制改革的理念、制度与方法》，载《法学评论》2014年第4期，第38页。。公务员制薪酬以行政级别为量化基数，这就使得在原有的管理体系下，多数人会选择通过取得行政级别而非专业能力作为实现自己价值的最佳体现。检察工作作为一项专业性极强的职业，与公务员具有很大的不同，所以必须要矫正“参公管理”的思维。辅助人员与检察官岗位性质不同，达到一定的行政级别需要更长的工作年限，行政化薪酬标准难以调动辅助人员的工作热情，建立与工作内容、职责轻重、业务能力等因素相对应的专业级别的薪酬管理模式更符合辅助人员(包括聘用制辅助人员)的身份特点。具体而言，不同职位之间根据工作的性质和权责轻重划分，职等越高，薪酬越高；同一职位职阶越高，薪酬越高；相邻职阶之间设置多档次的薪酬点，以满足工作年限、考核成绩等因素的考虑。

需要强调的是，辅助人员作为专业助手和检察官的“左膀右臂”，其重要性不言而喻，但是其作为独立专业序列人员应该由独立的价值标准评判和体现。检察官应该处于全体检察人员薪酬金字塔的顶端，但这并不代表辅助人员薪酬一定要处于全体检察官之下，有如此见解无非是在套用公务员中行政级别理论。笔者认为，检察官的薪酬应该作为制定辅助人员薪酬标准的重要参考，而非唯一依据。辅助人员的薪酬标准应该根据其工作量、工作价值等基于客观评价而做出，所以处于高级阶段的辅助人员的薪酬高于初级阶段的检察官是很正常的。