民事非诉执行中虚假诉讼的检察监督研究

王惠芳，谢 禅

(滨州市人民检察院，山东 滨州 256600)

“非诉”的概念源于美国ADR替代性纠纷解决机制，是指当事人之间通过仲裁、公证等法院诉讼以外的方法解决纠纷的制度。当事人采用“非诉”方式处理纠纷后取得生效法律文书，如果义务人不履行该文书所确定的义务，权利人有权申请法院强制执行。依照现行法律和司法解释的规定，可以作为执行依据的非诉法律文书主要包括仲裁裁决书及调解书、赋予强制执行效力的公证债权文书、劳动争议仲裁裁决书及调解书、人民调解协议等(1)有观点认为，人民法院作出的支付令、准予实现担保物权、确认调解协议、财产保全、证据保全、先予执行等文书也属于非诉法律文书的范畴。因检察实务中该类案件非常少见，未列入本文研究范围。。

根据最高人民检察院第六检察厅统计显示，2018年3月至2019年10月期间全国民事非诉执行监督专项活动办理的案件中，常见的非诉法律文书主要为仲裁裁决书、赋予强制执行效力的公证债权文书，分别占比43.3%和25.5%。其中，目前已发现的涉及虚假诉讼较多的案件，是虚假仲裁和虚假公证案件(2)参见最高人民检察院第六检察厅：《全国检察机关民事非诉执行监督专项活动情况总结》，2020年5月27日发布。在该次统计中，仲裁调解书未列入仲裁裁决的统计中，故仲裁裁决和调解合计所占比例应该更高。；在劳动争议仲裁和调解中，也经常有虚假诉讼的情形出现。如最高人民检察院在2020年4月公布的6件民事非诉执行监督典型案例中，有两件虚假劳动仲裁案，涉及劳动者36人、涉案金额360余万元(3)参见最高人民检察院第六检察厅：《关于发布民事非诉执行监督典型案例的通知》，2020年4月26日发布。。可见，利用劳动仲裁制造虚假诉讼也是近年来较为多发的案件。

目前，对非诉活动进行监督的主要方式有两种：一是法院主导的司法审查；二是检察机关对法院非诉执行活动进行的执行监督。其中，法院民事非诉执行活动是检察监督的重点和难点。如何加强对法院民事非诉执行活动的监督力度，发挥检察机关的职能作用，进一步打击虚假诉讼，亟需深入研究，妥善规制。

一、虚假诉讼对民事非诉执行的冲击

(一)非诉程序对于虚假诉讼抵御能力有限

非诉行为相比民事诉讼具有高效率、低成本、低对抗、不公开、一次性终结等优势，可以充分地体现市场主体的意思自治。但是这些制度在设计之初，似乎并未考虑到对虚假诉讼的主动防御。例如，在仲裁活动中，如果当事人之间相互串通提起虚假诉讼，那么，无论是通过仲裁裁决还是调解，只要提交符合形式要件的书面证据，辅以一定程度的抗辩，就容易得到符合当事人预期的裁决书或者调解书；公证活动中也是如此，公证人员大多只对参加公证的人员和文书本身进行审查，对于公证文书中体现的深层次法律关系，则难以进一步核查。在非诉程序方便快捷解决纠纷的背后，是案外人利益被其他人联手损害的风险。而非诉程序对于虚假诉讼的甄别和抵御能力比较弱，且难以通过非诉机构自身或者行业协会监督化解。根据《公证法》第39条的规定：“当事人、公证事项的利害关系人认为公证书有错误的，可以向出具该公证书的公证机构提出复查。公证书的内容违法或者与事实不符的，公证机构应当撤销该公证书并予以公告，该公证书自始无效；公证书有其他错误的，公证机构应当予以更正”。但现行法律并未规定仲裁机构有权变更或者撤销已经作出的裁决文书。因此，在当事人之间、当事人与仲裁或公证人员之间相互串通的情况下，完全可能将一起根本不存在的虚假债权债务案件包装得形式合法、要件齐备，从而顺利进入执行环节。

(二)司法审查对虚假诉讼监督存在盲区

法院司法审查是我国对非诉程序监督的主要方式，具体包括撤销和不予执行。我国《仲裁法》第58条规定，当事人可以向仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决；该法第63条规定，被申请人提出证据证明裁决有《民事诉讼法》第237条第2款规定的情形之一的，经人民法院组成合议庭审查核实，裁定不予执行。另外，我国《民事诉讼法》第238条第2款规定，公证债权文书确有错误的，人民法院应当裁定不予执行，并将裁定书送达双方当事人和公证机关。对于劳动争议，用人单位有权根据《劳动争议调解仲裁法》第49条的规定，向中级法院申请撤销裁决；争议双方有权依照《劳动争议调解仲裁法》第50条的规定，向基层法院提起诉讼，原仲裁裁定被起诉后不发生法律效力。由此可见，对于上述非诉活动，我国采用的是司法审查制度，即由人民法院作为复查机关对在先的仲裁裁决和公证等行为进行合法性审查，通过司法审查对前述行为进行确认。我国司法审查分为两部分：一部分是对非诉行为法律适用进行审查；另一部分是对法律文书是否应当进入强制执行程序进行审查。应该说，通过司法审查可以过滤掉部分错误。但是，法院司法审查具有“不告不理”的特点，属于形式审查、被动审查。在虚假诉讼案件中，当事人一般不会提出异议，受侵害的往往是无权提出异议的案外人。法官在执行案件过程中，未必有精力甄别虚假诉讼；即使发现存在疑点，在依职权主动审查时，也面临重重制度障碍，存在司法审查的盲区。

(三)案外人权利救济渠道不畅

非诉程序中的虚假诉讼可能侵害案外人的物权、债权等实体权益，也可能形成虚假的不利事实作为其他案件的定案依据。虚假诉讼通常是双方当事人串通，通过非诉程序骗取生效法律文书后，达到虚构债权债务、转移被执行财产、形成既成事实等非法目的。当事人之间的利益不受损，甚至是增加的，受损害的往往是案外人利益，包括国家、集体和社会公共利益。当案外人获知权利受损后，可供选择的救济途径非常有限。

首先，是申请撤销或者不予执行生效文书。如前文所述，在虚假公证案件中，案外人提供证据证明公证确有错误的，公证机构可以自行撤销或者变更，人民法院也可以裁定不予执行；在仲裁案件中，有权申请撤销的是当事人，有权申请不予执行的是被申请人，案外人直接申请撤销或者不予执行主体不适格。但《最高人民法院关于人民法院办理仲裁裁决执行案件若干问题的规定》第9条和第18条的规定对此有所突破，其规定案外人有证据证明仲裁案件当事人恶意申请仲裁或者虚假仲裁，损害其合法权益的，可以向人民法院申请不予执行仲裁裁决或者仲裁调解书。该规定在涉及虚假诉讼的特定情形下，赋予案外人申请不予执行的权利。

其次，是执行异议和执行异议之诉。案外人如认为执行行为违反法律规定，可以根据《民事诉讼法》第225条的规定，提出对执行异议进行形式审查；案外人如果认为对执行标的享有足以排除强制执行的权益，可以根据该法第227条的规定提起执行异议之诉，对执行标的权属进行实质审查。执行异议或者异议之诉理由成立的，可以阻断虚假文书的执行，但必须在执行终结前申请。

再次，是另行提起诉讼。可依涉案的真实权利义务关系提起民事诉讼，也可以向侵害其权利的当事人提出侵权之诉，以新的判决来纠正原虚假非诉文书的错误。但该诉讼可能会与“一事不再理”的原则规定相冲突，且实践中案外人的举证能力有限，未必能够获取足以推翻原裁定文书的证据。

(四)检察监督作用有待进一步发掘

检察机关作为宪法和法律规定的法律监督机关，有权对民事执行活动实行法律监督。对民事非诉执行活动监督中的虚假诉讼监督，是检察机关依照法定职权的专门监督，也是对法院司法审查活动的再监督和对民事非诉领域虚假诉讼的最后防线。检察机关在民事非诉执行监督中“一手托三家”，既监督法院执行活动，监督非诉执行依据，也监督当事人与相关人员的违法行为。检察机关通过综合运用执行监督、批捕、公诉和职务犯罪检察职能，可以对违法犯罪分子进行惩戒，对虚假非诉文书予以查纠，对执行活动予以监督和支持，对于帮助解决“执行难”顽瘴痼疾，清除政法队伍害群之马，恢复被侵害的民事法律关系负有重要责任。实践中，各级检察机关办理了一批虚假诉讼案件，查纠了一些违法人员。但从近期执行工作中暴露的问题和人民群众反映的线索来看，仍然存在检察职能发挥不充分、履职不到位、监督不及时等问题。检察机关在非诉执行活动中的监督作用有待进一步发掘和加强。

二、检察机关发挥监督职能的方式

以笔者办理的某虚假仲裁执行监督案为例，探究检察机关在民事非诉执行虚假诉讼监督中发挥作用的方式和方法。

基本案情：2017年至2018年间，某融资担保公司的一批追偿权纠纷已经临近或者超过诉讼时效，原合同中约定的争议解决方式为诉讼。为谋取非法利益，该公司与市中级人民法院执行局副局长马某、市仲裁委仲裁员刘某串通后，通过在合同文本中加盖印有“争议由仲裁委仲裁”字样印章的方式，伪造仲裁条款并申请仲裁。马某、刘某分别从该公司收取财物若干。其后，刘某独任仲裁作出一系列仲裁裁决书，裁令还款金额合计115万余元。该批案件由马某负责执行，案发时尚未执结。其后马某与刘某分别因受贿罪、枉法仲裁罪及其他职务犯罪被追究刑事责任。检察机关分别向市仲裁委和市中级人民法院发出检察建议书，建议对相关仲裁裁决予以纠正、对已受理的执行案件不予执行，并以此为戒加强对仲裁和执行人员的管理。两单位均书面回复采纳了监督意见(4)该案件被评为S省2020年度虚假诉讼监督典型案例，检察建议被评为S省2019年度优秀检察建议。。在该案中，检察机关采用了四种层面的监督方式，依次分析如下：

(一)对执行活动的监督

主要监督人民法院在执行活动中应立案而不立案、应予执行而不执行、不应执行而准予执行等情形，也即常说的“消极执行、选择执行和乱执行”问题，特别是超标的查封冻结财产和随意终结本次执行程序等问题。终结本次执行程序违法情形在统计中占比最大，主要表现为法院怠于执行、未穷尽财产调查措施，或对已发现的财产怠于控制、处分等。在上述案件中，当事人与仲裁人员、法院执行人员相互串通，伪造仲裁条款，造成该执行案件无论从程序上还是实体上均存在虚假诉讼的违法情形，如不中止或者终结执行，将给当事人利益造成难以挽回的损害。所以，应当以检察建议的形式，及时暂停强制执行程序，启动对案件执行依据合法性的进一步审查。

(二)对执行依据的监督

法律虽未直接规定检察机关对非诉活动和非诉法律文书有权监督，在一般的非诉活动中，检察机关也无必要介入当事人的意思自治。但是，当事人如果利用非诉程序制造虚假诉讼，则既是对国家和社会公共利益的侵害，也是以合法形式掩盖非法目的的违法行为。在涉及虚假诉讼的情形下，执行法院对非诉法律文书是否可以强制执行负有审查的义务。如果有证据证明该非诉文书主要内容涉及虚假诉讼，检察机关可以建议执行法院对该执行依据进行司法审查，依照不同情况予以撤销、变更、不予执行或者责令重新作出裁决；也可以向作出该文书的机构发出检察建议，建议予以相应撤销、重新作出或者补正等。S省法院、省检察院、省公安厅和省司法厅在会签的《关于防范和惩治虚假诉讼的若干意见》中，明确将仲裁、公证等非诉法律文书纳入了共同打击虚假诉讼的范围，形成了防范惩治的合力。该案中仲裁人员与当事人串通，明知该仲裁条款是伪造的，仍独任仲裁作出有利于该公司的裁决，该仲裁裁决应当被及时予以纠正。

(三)对违法行为的监督

充分发挥侦查监督、公诉和刑事执行监督职能，根据不同对象和情形，综合运用三种监督手段对虚假诉讼违法犯罪行为进行监督。一是对违法当事人有履行能力并且能够履行而拒不执行生效判决、裁定的，或者以暴力、威胁方法抗拒执行、妨害执行的，依法从快批捕、审查起诉，发挥震慑作用。二是仲裁、公证人员收受贿赂、不依法履职的，可以向该机构或者行业协会、主管部门发出纠正违法行为的检察建议；构成渎职犯罪的，依法追究刑事责任。三是涉案审判、执行人员不依法履职的，向相关人民法院发送纠正违法行为的检察建议；构成渎职犯罪的，依法追究刑事责任。在查办相关人员渎职犯罪案件，拒不执行判决、裁定罪案件或者办理非诉执行监督案件中，利用线索双向移送的办法，办好刑民交叉案件。在上述案件中，仲裁人员刘某因贪污罪和枉法仲裁罪被追究刑事责任，执行人员马某因受贿罪和贪污罪被追究刑事责任。

(四)改进工作的检察建议

通过监督办案，要及时总结近期的工作态势和规律分析，做好总结提炼，向非诉机构和人民法院提出改进工作的检察建议。一是加强分析研判。抓住违法行为易发多发的环节和领域，及时发现执行环节中的“痛点”和“堵点”，适时通报新发现的违法行为趋势和动向，减少监督盲区。二是做好类案监督。加强“以案找案”和“以人找案”，对违法人员的相关案件进行排查，对同一类型的案件加强防控。三是注重专项引领。通过开展非诉执行监督和虚假诉讼监督专项活动的方式，与人民法院、仲裁机关、公证处、劳动人事仲裁机构等加强沟通，共同研究惩治虚假诉讼的经验和方法。在上述案件中，检察机关发现仲裁机构和人民法院在人员管理和案件管理中存在漏洞，导致相关案件能够准确地分配到刘某和马某名下，二人之间形成了经常性、稳定性的业务衔接关系，架空了执行法院的司法审查制度，为虚假诉讼敞开方便之门。对此，应当引以为戒，加强监管，做好预防。

三、制约检察职能的现实困境

(一)案件线索少

民事执行监督一般需要当事人向法院提出执行异议、复议被驳回才符合受理条件，并且许多当事人并不了解人民检察院执行监督的救济渠道，存在案件线索少，监督不及时的问题。由于虚假诉讼通常具有隐蔽性，当事人相互串通，通过貌似正常的形式掩盖非法目的。当案外人知道或者应当知道权利受损时，违法行为往往已既成事实。实践中，该类案件大多数都是检察机关依职权发现的，特别是在办理刑事案件过程中发现的。案外人提出监督申请或者提供有效线索的案例比较少。

(二)监督不及时

检察监督属于事后监督，通常只能在违法结果发生后才启动监督程序，而难以在违法行为发生过程中及时发现和处理。检察监督属于间接监督，只能在非诉文书进入执行程序后才能启动监督程序。如果当事人通过虚假诉讼的方式骗取了生效非诉法律文书，却未申请强制执行，则检察机关无法直接介入。案外人由于身份不适格，向检察机关申请对仲裁裁决和公证文书监督于法无据，其申请通常只能作为一般的举报线索处理。对于在仲裁、公证中虚假诉讼的认定标准，仍存在一定的认知分歧。另外，人民法院对于仲裁司法审查案件的裁定不能上诉或者申请再审，因此检察机关不能依照民事诉讼法关于抗诉和再审检察建议的规定受理。

(三)调查核实难

民事非诉执行中虚假诉讼类案件，案外人通常难以提交有效的证据加以证明。关键的证据特别是当事人之间相互串通的证据，需要检察机关通过深入调查核实来获得。往往需要通过刑民交叉的方式，与职务犯罪侦查部门、公诉部门、公安机关和纪委监察委等协作才能查明真相。比如前述案件中，当事人通过在合同上加盖仲裁条款印章的方式提起虚假仲裁，给正常的仲裁程序造成了严重妨害。从权利义务外观来看，难以区分真实的纠纷和虚假诉讼，必须开展更深层次的调查。

(四)改进纠错难

非诉活动既具有类似诉讼的定分止争的效能，也具有一裁终局、快捷高效的行政行为色彩。人民法院审判和执行的纠错机制已经较为完备，相比而言非诉活动的纠错则少之又少。以仲裁为例，2019年全国法院共审结撤裁类案件11029件，其中637件被撤销或部分撤销，撤裁率为5.8%(5)参见《最高人民法院商事仲裁司法审查年度报告(2019年)》第1页。，维持在较低的水平。而现有的法律规定对于仲裁机构自身的纠错机制则未有明确规定，仲裁委在收到检察建议后，自行纠正错误可能面临无法可依的困境，往往只能依赖法院予以撤销或者不予执行。

四、强化检查监督的对策与建议

(一)改变司法审查一元体制，建立“1+N+1”多元体制

虚假诉讼是对司法秩序的严重破坏，对此应采取不同于一般的检查监督标准。一方面，司法审查的优势在于审查结果准确而权威，劣势在于难以启动且盲区较多，尤其是在法院执行部门已经满负荷运转的情况下，再要求执行人员在执行非诉文书的过程中对执行依据进行审查，效果难以保证。另一方面，在仲裁、公证等非诉活动中，裁决的高效率是当事人追求的目的之一。如果为了裁判的结果正义减损了效率价值，那么非诉活动相对于诉讼活动的差异性和优势将大打折扣。综上，对于一般的非诉活动，采用司法审查一元监督并无不可。但是，在涉及虚假诉讼的特定情形下，应该探索建立以人民法院的司法审查为核心，由仲裁、公证、劳动仲裁、人民调解等非诉机构、行业协会和主管部门组成的多层级内部监督，以检察机关非诉执行监督和虚假诉讼监督为保障，即“1+N+1”的多元体制，提升虚假诉讼的防范能力。从法律和法规层面，应当明确各机构对其作出的生效法律文书涉嫌虚假诉讼的，依照司法机关的司法建议予以撤销、改变或者重新作出裁决，逐步将民事非诉活动纳入检察监督体系内。

(二)拓宽案外人申请和依职权受理范围，加大打击力度

从前文分析来看，虚假诉讼监督的主要难点在于线索发现和取证困难，其对症之策是增加案件线索来源。一方面，应当进一步明确案外人申请监督的范围，畅通救济渠道，明确仲裁、公证等民事非诉活动中当事人串通制造虚假诉讼的，案外人有权申请法院撤销或者不予执行的规定；另一方面，明确法院依职权审查的范围，明确当事人串通制造虚假诉讼的，属于司法解释中“可能违背社会公共利益”的情形，人民法院有权依职权对非诉法律文书予以撤销或者不予执行。另外，适当加大检察机关依职权审查的力度。明确在涉及虚假诉讼的案件中，检察机关有权调取非诉文书所涉的卷宗材料，对执行依据进行监督的规定。

(三)坚持程序与实体审查并重，做好“穿透式监督”

办理涉及虚假诉讼的非诉执行监督案件，应当坚持“对事又对人”，坚持“穿透式监督”的理念，从程序和实体两方面入手，加强对非诉法律文书的审查。审查的重点包括以下方面：一是执行依据作出的程序是否合法，是否存在违反仲裁、调解、公证相关法律程序的情形；二是案涉法律关系是否真实存在，主体是否适格，意思表示是否真实，标的数额是否准确等；三是各方之间是否存在特殊利害关系，是否通过非诉的方式规避法律规定，侵害国家、集体或者其他主体的合法权益等；四是注重类案监督，注重从“套路贷”及仲裁、公证、执行人员相关职务犯罪的刑事案件线索中排查分析，增强发现虚假诉讼线索的敏锐性。对发现制造虚假诉讼的当事人，应加强惩戒。建议建立相应的黑名单，以达到警示的效果。

(四)构建打击虚假诉讼协作机制

通过开展专项监督，推动建立长效机制。横向方面，人民法院内部的控告申诉、民事、行政、刑事执行、未检等部门要密切配合，做好线索移送和转办交办工作；纵向方面，充分发挥检察一体化办案优势，上下级检察院之间做好接力监督、合力监督工作。检察机关应当加强执行案件信息共享，主动与人民法院沟通，加强疑难案件的会商，合力打击虚假诉讼。同时，要进一步加强与监察机关、人民法院、公安机关、司法部门、人社局、仲裁机构、公证机构、律师协会及其行业协会的沟通与联系，形成打击虚假诉讼的共识，加强协作配合，共同维护司法公信力。