全过程跟踪审计在高校建设项目管理中的应用

2022-11-25郑耀琦

城市建设理论研究（电子版） 2022年17期

郑耀琦

上海华融投资咨询中心有限公司上海 200070

近年来，随着国家对教育事业投入的不断加大，高校系统的建设项目管理审计已从单一的注重工程造价结果的确定，转变为对项目建设活动和业务环节全过程、全覆盖的动态审计。审计工作不仅仅是对工程造价的检查和确认，还包括对项目建设从立项到竣工决算各阶段的管理行为、管理绩效以及整改落实等方面的全面检查和评价。

1 高校建设项目全过程跟踪审计相关理论分析

1.1 全过程跟踪审计的定义

全过程跟踪审计作为高校建设项目内部管理控制手段之一，其目的就是防止项目在建设过程中，对国家政策出现执行偏差，以一种动态的审计手段，对建设项目的主要阶段和重要环节实施审计。

全过程跟踪审计具有全过程、全覆盖的特征。施行全过程跟踪审计是为建设项目提供及时、有效的确认与咨询服务，旨在预判、揭示和抵御建设过程中的可能出现的问题和风险，达到审计与整改同步、监督与服务并行的目标[1]。

1.2 高校建设项目全过程跟踪审计基本内容及程序

1.2.1 基本内容

投资管理审计：对建安工程费等各项费用的管理使用情况的检查和评价。

工程管理审计：对管理部门在质量、安全、进度、文明施工、投资等方面的管理效果的检查和评价。

财务管理审计：对建设项目年度投资完成情况、竣工决算完成情况等事项的检查和评价。

1.2.2 主要程序

全过程跟踪审计应在符合国家和教育部相关规定的前提下，结合各自管理要求和项目具体情况来实施。一般程序如下：

审计组织：按学校相关规定及程序组建审计组。

审计立项：根据建设项目的批复文件和学校的相关规定，进行审计立项。

审前调查：审计组对建设项目的建设概况、目标、计划、投资等进行调查分析。

审计方案：根据调查和项目分析结果，编制审计实施方案作为审计实施的指导文件。

审计实施：根据审计实施方案，在项目建设全过程中逐项落实执行。

审计总结及整改落实：针对发现的各类问题，归纳总结并出具审计报告，落实整改。

1.3 高校建设项目全过程跟踪审计的原则

高校建设项目的管理与其他建设项目相比，具有其特殊性。因此，把握好高校建设项目全过程跟踪审计的原则，对实现建设目标有着重大的意义[2]。

1.3.1 全面性原则

高校建设项目管理审计要求技术和管理兼顾，因此，应遵循对“项目类型”、“项目过程”和“业务类型”的审计全过程、全覆盖原则。

1.3.2 动态控制原则

高校建设项目全过程跟踪审计强调对建设项目在时间和空间上的全面审计，宜采用事前、事中、事后审计相结合，现场审计与资料审查相结合的方法，实现对工程建设各项业务活动、管理活动进行动态的检查，及时揭示风险并提出应对方案。

1.3.3 恰当性原则

由于管理模式的差异，每个建设项目的目标、类型、特点和要求也不尽相同，项目实施中又具有一定的不确定性。因此，高校工程审计时也应当遵循恰当性原则，采取最适用的审计方法，合理设定审计重点事项和节点，提高审计效率，以期获得最佳效果。

1.3.4 时效性原则

全过程跟踪审计融入在整个项目建设周期中，涉及到方方面面。因此，审计进度必须与项目建设计划和施工进度计划相融合，切实落实审计时效奖罚机制，体现全过程跟踪审计的效率。

1.4 高校建设项目全过程跟踪审计的方法

审计方法是指审计人员为了行使审计职能、完成审计任务、达到审计目的所采用的方式、手段和技术的总称。按照审计主体要求的行为，可分为事前审计、事中审计和事后审计[3]。

事前审计就是被审计事项发生前所进行的审计，实际上是对计划和预算的审计，也可以称为防护性审计。如，对建设项目可行性的审计。

事中审计就是被审计事项发生时的审计，是计划和预算执行过程中的审计，实质上是审计日常工作内容。

事后审计就是指被审计事项发生以后所进行的审计，是对计划和预算完成情况所进行的审计，这种审计既能监督被审计事项的真实性、合法性，又能评价其合理性、有效性，还能鉴证被审计事项发生的事实。

2 全过程跟踪审计在实际建设项目中的应用

下面通过某学校一号交叉科学楼项目的实例，阐述全过程跟踪审计在实际建设项目中的应用及成效。

2.1 项目概况

某学校科学楼项目，2014年9月开工，至2019年7月竣工，项目位于该校校区内，总建筑面积31678m2，项目总投资2.1亿元，资金来源为中央财政预算内资金。该项目建成后作为办公、教学、科研之用。

2.2 全过程跟踪审计具体实施运用

学校对于建设项目全过程跟踪审计的政策性强、覆盖面广，涉及到建设项目投资控制审计、工程管理审计、财务管理审计等各个方面，对审计人员的综合素质要求高。

根据本项目特点，全过程跟踪审计的程序如下：首先，组建能胜任审计工作要求的审计组，然后，进行审前调查和项目分析，编制审计实施方案，审计组进点实施审计，出具各类审计成果文件，配合落实审计整改，直至完成审计总结。

2.2.1 组建审计组

本项目实施全过程跟踪审计，涵盖了对项目建设各环节的管理行为、管理绩效以及整改落实等重要事项的全面检查和评价。要求审计组成员具备非常高的综合能力和素质。

审计组所有成员持证定位定岗，实行项目经理负责制，提高效率。

2.2.2 审前调查和项目分析

审前调查采用现场查勘询问、书面问卷调查等方式相结合，收集本项目的功能需求、建设计划、资金落实、管理制度等各类资料和信息。

在完成审前调查后，对项目进行仔细分析，归纳本项目审计工作重点及难点：

第一，本项目审计进程需与项目建设计划和施工进度计划契合，对审计的响应度、时效性以及有效性有着很高的要求。第二，从收集到的资料来看，管理部门对一些工程管理具体事项的相互关系和职责分工不够清晰，容易产生管理风险。第三，本项目实行代建制，项目管理单位对相关管理制度的理解熟悉程度、执行力以及与审计的磨合度尚待验证。第四，本项目建设地点在校内，与日常的教学、生活秩序会有一定的交集和影响。

2.2.3 编制审计实施方案

根据审前调查及项目分析的结果，编制审计实施方案。审计实施方案结合项目建设总体计划，针对本项目的重点、难点，提出了应对措施。在审计实施方案里明确了审计目标、计划、方法以及具体事项等，并在审计实施过程中加以落实。

2.2.4 审计实施

根据审计实施方案，审计实施主要分为项目立项及设计、施工准备、施工实施、竣工结算及决算、审计整改几个阶段。

1）在项目立项及设计阶段，主要对投资估算、设计概算、设计优化等事项的合规性、合理性、效益性等进行审计。

2）在施工准备阶段，需及时对施工总承包招标文件（含工程量清单、合同文本）和最高投标限价等进行检查和评价。

（1）对于招标文件的审核，重点关注文本是否规范完整，要求是否合理明晰，是否违规设置了限制竞争的条款等细节问题。

（2）对于施工承包合同文本的审核，需遵循以下原则：

①合同应合法、合规、有效，并与招标要求相符。②合同主体应具有合法性。③合同定义应清晰准确，签约双方对合同条款应有统一的解释。④合同应内容完整，格式规范，对双方权利和义务的界限表述清晰，合同价款计算依据明确。减少引起索赔的潜在因素。⑤合同应体现双方平等互利原则，可操作性强。

审计组逐项检查了合同中相关条款，并提出了审计意见和建议。

（3）对于工程量清单的审核，重点审核“项目特征”的描述是否完整、准确，其与“工作内容”是否匹配，与设计图纸要求是否一致。对工程量也逐项逐条进行计算、复核、修正。

（4）对最高投标限价采用了全面审核法，对所有的综合单价、措施费用、暂估价以及各项规费税金等进行复核，及时发现问题，提出审计意见和应对方案。

如：审计组在审核工程量清单和最高投标限价时发现，本项目幕墙专业工程暂估价明显低于审计测算出的造价。如果这一问题不能及时明确并予以解决，可能会发生该专业工程招标后实际造价高于暂估价，从而导致项目总造价超出合同价和项目总投资超概的问题。

为解决这一问题，审计组根据审慎性原则，首先对测算结果进行了复核，并通过信息库查询以及市场调查，核实其合理性。在确认了暂估价确实偏低后，与相关单位进行了沟通和分析，主要有两方面的原因，一是设计图纸深度不够，二是当时相关规则规定，暂估价不能超建安费用的30%，相关单位在编制限价时进行了压缩。

据此，审计组会同管理部门及相关参建单位共同商议，提出应对方案：设计单位应注重限额设计，并进一步深化图纸，以便工程量清单和最高投标限价的内容更加明确、完整。同时，严格控制暂估价子目范围。通过上述处置，本项目暂估价设置既符合了相关规定，又比较真实地反映了客观造价，避免了超概风险。

3）在施工阶段，及时进行工程变更与签证的审计为重要事项。变更、签证等事项应依据充分，手续齐全，程序规范。对于工程造价有较大影响、不必要或不合理的变更及签证严格加以控制。对于确需变更的项目，提醒建设单位做到在施工前下达变更指令。

如：本项目因建设单位需求变化，门窗工程与招标图纸相比发生了较多变化，但合同双方没有根据学校的管理制度和管理程序，及时办理变更手续并留存书面资料。同时由于变更的数量较大，还涉及到了门窗采购招标的合规性问题，包含着较大的管理风险。

本项目 “局部堆料场地搬迁”签证，既未明确搬迁的内容、距离、位置等基本事实和内容，也未明确产生搬迁的原因，无法区分责任，也无法准确计算相应的价格。

另外，项目还存在部分变更和签证盖章或签字不全，相关报审程序、手续不符合合同约定及学校的管理规定等现象，工程管理上存在漏洞，对竣工结算也将产生不利影响。

审计组及时发现了这些问题，并提出了审计意见和建议：管理部门及时完善相关规定和操作细则，确定了签证、变更中必须盖章签字齐全方为有效的规定，并明确签字人必须是双方在合同中共同约定的人选。签证或变更必须明确产生的原因、内容、详细工程量及计算式、涉及的估算造价等要素。同时，相关参建单位必须及时按规定的流程报批。

由于本项目施行了全过程跟踪审计，上述问题得以及时发现并解决。同时，通过对工程变更与签证的真实性、合法性、效益性、规范性审计，既达到了合理控制造价的目的，又规范了工程管理行为，避免了管理风险。

4）在本项目竣工结算阶段，审计组综合使用现场查勘、资料检查、复核验算等方式，采用逐项审核的方法，对竣工结算进行了审计。

在审计过程中，审计组以工程承包合同、竣工图、工程变更签证单等为依据，对承包商提交的竣工结算进行了全面审核，审核内容包括工程量计算、工料机单价取定、规费的计取等。并根据审核结果出具了审计意见书，为最终确定本项目的造价和总投资提供依据。

5）竣工决算阶段，审计组运用资料审阅、数据复核、现场盘点等方法，配合学校财务部门实施竣工决算审计。对于本项目建设完成情况和管理情况进行了检查和评价。使本项目能够按照《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》的相关规定，及时办理财务竣工决算，最终完成项目的建设目标。

3 建筑工程全过程跟踪审计的发展建议

通过本项目的实践运用，充分体现了全过程跟踪审计对于规范项目管理、避免管理风险，提高管理绩效所起到的促进作用。同时也反映出可以进一步完善和提高的空间。

3.1 构建全面完善的全过程跟踪审计制度

全过程跟踪审计模式目前已在高校全面推行，但在实施过程中发现某些现有的工程管理制度比较陈旧，明显与之不配套。与此同时，审计工作本身还被传统审计模式所禁锢，其固有的理念、制度、方法也已不适合建设项目管理的要求，需要培育新的审计的理念，并构建全面完善的全过程跟踪审计制度。

3.2 规范收费，保证审计质量，增强委托的科学性

鉴于审计部门的专业人员配置限制，高校的全过程跟踪审计，还是以购买社会中介服务为主，但目前，市场的无序竞争激烈，已经出现了以牺牲专业信誉和服务质量而恶性低价竞争的现象。对此，除了法律和道德的约束外，通过经济手段保证服务质量，体现服务价值是重要的途径之一。市场管理部门对于行业收费应有恰当的指引，建设单位应采用合理的筛选方式来选取中介服务机构，而中介机构应以保证质量为首要要义，以合理的分配制度，来保证从业人员的利益，从而达到保证审计质量的目标。