北京城乡结合部农业地域的功能发展路径

石 林，桂 琳

(北京农学院 经济管理学院，北京 102206)

《北京城市总体规划(2016—2035)》指出：“严格控制城市规模，以资源环境承载能力为硬约束，切实减重、减负、减量发展”。北京未来城市发展主线是尽快实现减量发展。城乡结合部作为城市空间体系的重要组成部分之一，兼具城市和乡村的土地利用性质的城市与乡村地区的过渡地带，在快速城镇化时期，贡献了大量城市建设、发展所需的土地和空间，在加强城乡联系与中心城市和外围腹地联系方面具有独特的作用。城乡结合既有非常现代、高端的产业园区，也有大量传统、低端甚至非正规产业的聚集地，形成了以居住地为中心，就业空间、消费空间、娱乐空间的多功能高度重叠发展的格局，是城镇化进程中矛盾最为突出的区域[1]。城乡结合部在减量背景下城乡结合部如何结合自身区位优势，把握城市中心区功能疏解机遇，实现北京城乡结合部农业地域功能，对城乡结合部有序发展和北京建设和谐宜居之都具有重要意义。

1 农业地域功能理论基础

1.1 农业多功能理论

农业多功能理论起源于日本“稻米文化”，该理论强调农业价值不仅体现在农产品生产、农业功能，还体现在维护社会稳定、优化区域生态环境、传承农耕文化等重要功能[2]。减量发展背景下，北京城乡结合部农业发展应从更深层次去挖掘农业对城市发展的贡献，提高居民对农业价值的认识，促进生态农业、休闲农业、文化农业和旅游农业等新型农业发展模式的兴起，实现农业向生态化、现代化、有机化方向经营与发展。

1.2 城市精明增长理论

城市精明增长理论起源于20世纪90年代的美国，主要是由于快速的城市无序扩张不断“吞掉”城市周边的农业用地，这种状况引起政府和学者的广泛关注，并提出了城市精明增长理论[3]。该理论的核心是指对城市建成区范围内的闲置用地，老旧社区、工业用地和厂房进行再开发，通过集中建设交通、市政等基础设施，来减少郊区与城市中心之间的通勤时间和公共服务成本。该理论赋予城市新的发展理念，限制城市土地无序扩张，更加注重城市内部及郊区生态之间的平衡，促进城市“紧凑式”发展。减量发展背景下，北京城乡结合部应注重对建设用地的集约式利用，避免低效用地，注重城乡结合部的规划和产业发展，保护基本生产农田和绿化地区。

1.3 城乡结合部地域功能理论

城乡结合部是城市空间范围内一个重要的地域单元，承担着重要的经济、社会、生态和文化功能。作为城市的附属产物，保证了城市基础设施和公共服务正常运转所需的基本用地，同时提供了城市生态、休闲和农业景观的空间[4]。同时城乡结合部在一定程度上控制着城市快速膨账，也保证了城市周边的农村和农业不受城市扩张侵扰。在建设和谐宜居的世界性城市过程中，城乡结合部功能定位与经济形态演变，在一定程度上决定着城市高端产业培育、城市空间重构、生态保护与改善的进程。

1.4 农业区位论

农业区位论是由德国经济学家杜能在其著作《孤立国》中首次提出，从区域地租视角探讨了农业分布状况。该理论认为围绕城市消费中心，会形成一系列同心圆布局形式的农业地带，不同农业用地类型随着到城市消费中心距离的增加而呈现圈层分布模式。农业区位理论阐明了市场距离是影响农业土地利用方式产生差异的主要原因。该理论的前提是在一个均质的空间中，只考虑了市场距离因素与农业布局的关系，并且城市中心是农产品唯一的销售市场，城市有且只有一个中心，其他都是农业用地和农村。随着社会的发展，学者在杜能学说基础上，引入社会、政策、文化等因素，进一步完善和发展了农业区位论，认为城市中心以外的农业空间布局是各种因素组合优化的结果。减量化背景下，北京城乡结合部农业发展应综合考虑政策、文化、生态、社会服务等因素对农业生产的布局影响，以提高城市发展质量[5]。

2 减量化发展的经验

2.1 上海：“五量调控”机制

上海市是全国第一个在全域范围内实施建设用地减量化发展政策的城市。实现“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”土地利用总目标[6]。其主要经验在于：一是占补平衡进行总量锁定。通过流转的方式，将城市郊野低效建设用地转移到城市集中建设区和类建设区，低效建设用地变为农业用地或生态用地，城市集聚区和类集建设区用地发展非农产业，通过占补平衡方式，实现建设用地总量锁定目标。二是建设用地减量化与城市规划动态调整。全域范围内的减量化指标在不同区县可以相互转移，一些经济发达区域指标很快用完，而相对落后区域则可能出现指标浪费，这就需要城市空间规划与减量化指标在全市范围内进行动态调整，实现动态优化。三是市场和政府调控两者联合调动社会资本积极性。建设用地减量化是一个全新的政策，由于经验欠缺，减量化价值未显现，社会资本参与积极性不高。政府部门需要主导解决，协调相关职能部门，调动社会力量，吸收社会资本参与[7]。

2.2 天津：宅基地换房

2005年天津对城郊各镇探索实行“以宅基地换房”模式进行建设用地减量化发展，在国家政策规定的范围内，尊重农民自主意愿，农民可以利用自己的宅基地，根据置换标准，无偿换取新型小城镇中的一套住宅，原有的宅基地进行整理复垦，实现占补平衡[8]。其主要经验在于：一是项目区内新建地块的总面积不得大于拆旧地块的总面积，拆旧地块复垦耕地的数量、质量不低于建新占用的耕地，实现城镇建设用地增加与农村建设用地减少占补平衡。二是搭建投融资平台，解决建设资金问题。主要是政府为新建设的小城镇搭建投融资平台，以土地收益为抵押担保，向金融机构申请贷款，贷款资金主要用于小区配套设施建设，置换出的经营土地，通过拍卖、招拍挂的方式获得发展资金，用以偿还贷款。

2.3 重庆：土地地票交易

充分利用城市和农村土地之间边际成本和边际收益之间的差异，政府以地票的形式搭建城镇建设用地和农村低效集体建设用地之间的供需平台，实现城乡建设用地增减平衡[9]。其主要做法在于：一是农村那些低效的企业用地、公共设施用地和宅基地用地，通过复垦为耕地后，可用于建设用地指标，并向有土地使用权人颁发地票；二是在土地交易所内，各类组织、法人和自然人以竞争性价格公开购买交易所内上市的地票。三是地票的使用必须要保证城乡之间建设用地占补平衡，新增建设用地指标必须得到补偿和农业用地再次开垦补贴。四是通过交易所内部取得的地票交易的收入，宅地基使用权收益归农民家庭所有，集体建设用地使用权交易收益归集体经济组织。

2.4 浙江：区域内土地发展权转移

浙江通过引入土地发展权跨区交易的市场机制，建立了跨区域土地发展权交易政策体系。该体系主要通过折抵指标在不同区域间进行有偿调控，相对落后的地区建设用地指标在本年度使用不完的，可以与相对发达地区的之间进行调剂并进行折抵，并设置折抵系数为0.72。对农村集中规划的地区或工业企业腾退的建设土地，按照退还的面积可以在新选择的空间内置换同等规模的农业用地[10]。

3 减量背景下北京城乡结合部农业地域功能定位

城乡结合部兼具城市和乡村的土地利用性质的城市与乡村地区的过渡地带，由于同时受到城市与乡村经济的双向辐射，农业多功能性很显著，具有很强的非生产型趋势，包括地方内嵌性、短供应链、高度多样化和社会开放性。将城乡结合部农业纳入一个共同的框架和政策内，有利于城乡结合部为城市提供最优的功能和服务组合。

3.1 农业服务功能

北京要建设和谐宜居的国际性大都市，北京城乡结合部农业的发展就要为全国农业服务。增强农业服务功能：一是科技服务。城乡结合部位于城市与乡村边缘地带，同时受到城市和农村经济双重影响。充分发挥北京市科技创能优势，引领农业科技不断创新，进一步加强农业发展所需的基础研究和使用技术研发，并利用京郊农业试验田将科研成果转化为新产品和新动能，例如动植物的优良品种、绿色有机肥料、生物制剂、节能节水的工程技术等。尤其是要利用北京丰富的技术资源和生物研发优势，打造全国的籽种产业中心，辐射和带动全国农业籽种的优良发展。二是咨询服务。北京拥有国家、市属各类科研院所和高校，智力资源无论是在质量还是数量均居全国前列，要充分发挥该优势，进行农业农村的项目规划、技术咨询，为全国服务甚至为其他发展国家农业发展服务。三是休闲农业模式的创新，休闲农业不能仅停留在观光、采摘、体验等生活功能，要更高质量发展科普、度假、会议等服务功能，丰富其文化内涵。

3.2 文化功能

城乡结合部拥有城市稀缺的生态文化、村镇文化，同时也有现代城市建筑文化、商业文化。北京作为全国现代化农业发展的领头羊，要率先培育并发展农业文化功能。充分挖掘和发展北京城乡结合部农业文化遗产，兴建图书馆、文化馆、科学技术馆等文化设施，举办丰富多彩的文化活动，加强区域文化传播，提高居民文化素养。例如平谷“桃”文化的开发，利用桃子的文化内涵，集爱情、幸福、长寿、养生保健为一体，开发出200多种桃子工艺品。同时举办以桃文化为主题的戏剧、诗歌比赛，大大提高的桃文化的附加值。再如，“京西稻文化”注重挖掘历史记忆，结合现代科学技术，通过打造古法种植区、循环农业种植区、稻鸭、稻蟹、稻鱼种植区，形成了新的“御稻米”生产体系。与此同时还与故宫合作，推出文创产品、稻艺画等产品。通过多种方式，京西稻文化广泛为人民所知，对京西稻文化起到积极的保护作用。

3.3 生态功能

城乡结合部农业生态功能主要体现在水土保持、生活多样性保护、气候调节、环境净化、固碳供氧等方面。北京城乡结合部应重点打造“第一道绿隔”和“第二道绿隔”发展带，将城乡结合部作为都市型农业的核心区，在保证为首都提供高质量鲜活农产品同时，重点发展郊野公园、农业主题公园等，营造城市田园经管，将农业生产空间与城市居住环境空间一体化发展，增强都市农业的生态功能。根据2019年北京都市型现代农业生态服务价值监测公报数据显示，北京第一产业每产生1元的经济价值，就会带来34元的生态价值[11]。农业所产生的生态价值都远超其带来的经济价值，而且生态价值是很难通过市场得到回报的。因此，北京城乡结合部农业生态功能将缓解城市经济活动所带来的生态负面效应。

3.4 社会功能

北京城乡结合部的社会功能主要体现在为城市提供就业岗位、保证农产品供应稳定作用。城乡结合部的农业功能不同于传统乡村农业的功能，它与非农产业的融合程度更深入、更广泛。农村剩余劳动力在向城市转移过程中，主要的栖息地就集中在城乡结合部，居住场所，如餐馆、商店等小型个体商户。城乡结合部作为城市重要的地域单元，在减量背景下，充分利用京郊农用耕地，加大城市农产品的供应数量和质量，保证首都农产品供给稳定。

综上所述，在减量化背景下，北京城乡结合部农业功能需要转型，经济功能将逐渐消失，服务功能将为文化功能、生态功能、社会功能奠定基础。其生态功能是其他三项功能的重要保证，而社会功能为其他三项功能提供必要的前提和条件。四种功能只有协调发展，才能使城乡结合部农业地域整体功能效应最大化，否则就是畸形。

4 北京城乡结合部农业地域功能实现路径

依据北京首都功能战略定位、减量化发展要求和“十四五”时期乡村振兴战略实施规划。结合北京第一道绿隔和第二道绿隔发展规划，从不同区域特点出发，提出北京城乡结合部农业地域功能实现的路径为：

4.1 发展以籽种产业为代表的科技服务业

北京发展籽种产业具有技术、人才、市场、信息等方面的先天优势，培育发展籽种产业中心是北京农业服务全国乃至发展中国国家的必然选择。城乡结合部利用其区位优势和空间优势，大有可为。一是加快平台建设，为国内外种子企业提供展示交流平台，如种子交易信息平台，品种、品牌展示平台、科技成果转移与交易平台等，为国内外种子企业来北京发展奠定基础。城乡结合部位利用其区位优势，在减量化背景下，集约建设用地资源，土地资源向建设适合籽种产业发展的平台方向倾斜，实现土地增值效益。二是培养籽种龙头企业。发挥北京人才、技术优势，整合京郊低效产业用地，利用城市技术资源，为籽种企业提供土地的支持，从政策上为企业提供支持，鼓励科研院所与京郊籽种企业产学研融合，为企业打造品牌服务。三是充分利用空间优势，发展会展农业。农业国外产品进入中国和国内产品走向国外，都需要通过大规模的农业展交会。北京城乡结合部展览馆面积居全国为首，为会展农业发展提供了信息、区位绝对优势条件。四是打造休闲农业创新联盟。创新休闲农业发展模式，加强不同区域间农民合作社、社区及非盈利组织联动效应，打造休闲农业创新联盟，进行组团生产、经营和销售，实现京郊优质农产品、农业科学技术知识等服务升级，辐射全国。

4.2 提升农产品文化价值

城乡结合部农业地域功能实现，必须深挖其文化遗产，大力培育农业的文化功能。一是提高对农业文化功能的认识。深挖现有展览馆、奥运场馆等场地，举办展交会等具有影响力的会议，传播农业文化知识和科普教育，提高对农业文化功能的认识。二是提升农产品文化价值。针对不同消费阶层和群体，进行市场细分。挖掘农业文化遗产，开发农产品文化产品，针对不同阶层和消费群体，推出优质农产品衍生品，实现价值升级。三是整合零散用地，搭建农产品文化宣传场所。对京郊农村通过整合低效建设用地，规划和建设博物馆将不同区域知名品牌农产品进行线上和实地展示，挖掘农产品文化，在全国甚至全球范围内提高其知名度。未来就像提到“天安门”就想到北京一样，提及北京农产品，消费者就能定位到北京某一地区、甚至某一村庄。

4.3 保护城乡结合部农业生态功能

北京城乡结合部的农业生态功能主要体现在空气净化、生活多样性保护、气候调节、环境净、固碳供氧等方面[12]。充分挖掘现有生态用地的价值和开发潜力，增加自然与农业景观比例，保护城乡结合部农业生态功能，一是发展都市生态农业，包括设施农业、高科技农业，构成第一道生态屏障；发展集观光、示范、体验、教育为一体的休闲农业，构成第二道生态屏障；发展乡村生态旅游业，实现一二三产业融合，乡村旅游产品的开发也要坚持开发与环境保护相统一，保护京郊自然环境、历史文化遗产和农耕文化。通过沉浸式旅游、观光式旅游、教育式旅游等方式，延伸和拓宽产业链，促进相关产业向高质、高效和环保方向发展。二是建立健全农业生态补偿机制。北京市占地补偿未来应保障农民提供耕地资源保护和农业生态服务的责任的价值实现，以解决其后顾之忧。三是建立常用农业植物个体的绿量计算模型,结合其个体生理特性，以及经济评价指标和方法研究，建立生物多样性监测评估与预警体系。

4.4 创新农业生产经营模式

城乡结合部农业地域功能的实现应注意农业多功能之间的协调，其最终的实现仍需要创新农业生产经营模式。一是城乡结合部利用其空间及区位优势，应不断创新农业生产经营模式，如发展农业公园消费模式，利用农村田野和绿色村庄，将生产、生活、文化体验和乡土文化联合经营，打造农业园林景观和乡村旅游综合体。共享农业模式，通过互联网，将零散的消费者信息集中起来，通过共享土地、共享农机和共享农庄等形态，对农业资源进行重组，实现农业资源价值最大化。二是利用城乡结合部土地资源，开展高效设施农业用地试点，优先开发现代农业产业园、农业科技小镇、农全产业链小镇、传统蔬菜生产优势区等重点区域，保障北京特大城市基本的蔬菜、农副产品基本供应，发展规模合理、管理规范的设施农业，推动首都农业高质量发展[13]。