突发公共卫生事件医院应对能力解析和建设思考

李 丹，李淮涌，尚 娟，李小青，刘 浩

医院是国家公共卫生应急体系的重要组成部分，在突发公共卫生事件应对中发挥着重要作用，其应对能力是一个复杂系统，包括预防、识别、报告、救治、防护等多个环节，涉及人员、技术、设施设备、物资、制度等多项内容。从2003 年的严重急性呼吸综合征到2009年的甲型H1N1流感，再到2020年的新型冠状病毒肺炎，不断爆发的疫情既暴露了我国医院突发公共卫生事件应对能力的薄弱，也显示了对其应急能力建设的重要性和必要性。

1 突发公共卫生事件医院应对能力总体要求

2003 年国务院发布的《国家突发公共卫生事件应急条例》中明确指出，医疗卫生机构应当对因突发事件致病的人员提供医疗救护和现场救援；采取卫生防护措施，防止交叉感染和污染；收治传染病患者、疑似传染病患者，依法报告；对传染病做到早发现、早报告、早隔离、早治疗，切断传播途径，防止扩散[1]。之后，国家陆续出台的《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《全国卫生部门卫生应急管理工作规范（试行）》、《关于进一步加强公立医院卫生应急工作的通知》及《全国医疗机构卫生应急工作规范》等相关法规文件也进一步明确了医院应对突发公共卫生事件的职能和能力建设要求,主要包括信息监测上报、医疗救治、紧急医学救援、传染病预防和控制、卫生防护等能力。

2020 年，针对新型冠状病毒肺炎疫情，国家发改委、国家卫健委研究制定了公共卫生防控救治能力建设方案，重点强化医疗卫生机构建设的7 项能力—发热门诊接诊能力、可转换传染病区的收治能力、可转换ICU的救治能力、实验室检测能力、传染病检测、医疗废弃物处置能力和应急救援处置能力[2]。

2 突发公共卫生事件医院应对能力要素解析

2.1 快速识别判断和及时准确上报信息 2003 年出台的《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》规定，各级各类医疗机构承担责任范围内突发公共卫生事件和传染病疫情监测信息报告任务，建立突发公共卫生事件和传染病疫情信息监测报告制度，执行首诊负责制，建立或指定专门的部门和人员，配备必要的设备，保证突发公共卫生事件和疫情监测信息的网络直接报告[3]。2007年《全国卫生部门卫生应急管理工作规范（试行）》规定，医疗救治机构负责传染病、中毒、群体性药物伤害、不明原因疾病等突发公共卫生事件相关信息报告[4]。

从国内外已经发生（或曾经可能发生）的突发公共卫生事件的情况看，很多突发公共卫生事件，特别是由传染病和不明原因疾病所引发（或可能引发）的突发公共卫生事件都有散发患者等早期征兆的出现。由于这些早期散发的患者在感到身体不适时，多到附近的医疗服务机构就诊，接诊机构能否及时、准确地观测到这些早期征兆就成为影响突发公共卫生事件监测效果的关键因素[5]。因而，医院对可疑病例的信息采集、快速识别判断、及时准确上报信息的能力，将影响整个突发公共卫生事件应急体系启动的时效。在应对过程中，医院的信息监测、预判、报告等能力对疫情防控成败也起着至关重要的作用。

2.2 现场紧急医学救援和院内医疗救治 2015年，国家卫生计生委《关于进一步加强公立医院卫生应急工作的通知》中明确，公立医院应对突发公共事件职责为实施医疗救护保障措施。主要任务是突发公共事件紧急医学救援和突发公共卫生事件应急处置[6]。《中华人民共和国传染病防治法》规定医疗机构应当按照国务院卫生行政部门规定的传染病诊断标准和治疗要求，采取相应措施，提高传染病医疗救治能力；对传染病患者或者疑似传染病患者提供医疗救护、现场救援和接诊治疗[7]。《全国卫生部门卫生应急管理工作规范（试行）》规定医疗救治机构负责患者的现场抢救、运送、诊断、治疗、院内感染控制（包括患者隔离）[4]。按照上述规定和要求，医院在突发公共卫生事件应急处置中应当具备现场紧急救援、院内收容救治、隔离救治等能力以及与之匹配的检验检查能力、设施设备、药材物资保障能力。

2.3 院内感染控制和卫生防护 2015年《关于进一步加强公立医院卫生应急工作的通知》中要求，医院严格执行院内感染控制相关规定，严格消毒隔离、个人防护、医疗垃圾和污水处理等措施[6]。《中华人民共和国传染病防治法》规定医疗机构必须严格执行国务院卫生行政部门规定的管理制度、操作规范，防止传染病的医源性感染和医院感染；应当按照规定对使用的医疗器械进行消毒；对按照规定一次使用的医疗器具，应当在使用后予以销毁；医疗机构的基本标准、建筑设计和服务流程，应当符合预防传染病医院感染的要求；对本单位内被传染病病原体污染的场所、物品以及医疗废物，必须依照法律、法规的规定实施消毒和无害化处置[7]。

2003 年发生的严重急性呼吸综合征突发公共卫生事件，以医院内传播和医护人员感染为突出特点，造成的流行或暴发流行，显露出国内医院感染管理在应对突发公共卫生事件的应急处理机制存在缺陷[8]。因此，医院作为突发公共卫生事件患者的收容治疗场所，也是抗击传染病疫情的主战场，只有加强医院感染管理控制能力建设，充分做好院内感染管理控制，防止交叉感染，才能避免医院成为传染源。

此外，医院的建筑布局、医疗服务流程、人员防护、设备物资防护、医疗废物转运和处理等，以及疫情期间的人员、设备物资、院区环境的应急安全管理等，都需要符合医院感染控制和传染病疫情防控的要求，对医疗后勤保障能力提出了更高要求。

2.4 应急储备能力 2015年出台的《全国医疗机构卫生应急工作规范》明确指出，医疗机构应建立健全卫生应急工作体系，重点做好本单位应急管理制度建设、应急预案建设、应急队伍管理、装备物资管理、培训演练建设等各项准备工作[9]。2020 年，《综合医院“平疫结合”可转换病区建筑技术导则（试行）的通知》中指出疫情救治定点医院平时做好公共卫生科研相关工作，加强应急储备、日常实战演练和培训任务[10]。

突发公共卫生事件的不确定性和群体性特点，往往是一旦发生，短时间内对医疗人员、床位、设备、物资等医疗资源的需求量急剧增加，医院的应急反应能力、医疗技术人员调动能力、医疗资源的储备和应急筹措能力对有效控制突发公共卫生事件至关重要。只有提前加强医院应急储备能力建设，才能快速有效地应对突发公共卫生事件。

3 突发公共卫生事件医院应对能力问题及建设探讨

按照应急管理理论，医院应对突发公共卫生事件可以划分为事前、事中、事后3 个阶段，应当分析不同阶段能力建设问题和需求，针对性构建一体化应急管理能力建设框架和开展建设。

3.1 事前

3.1.1 危机意识不强，应急管理和储备能力有待提高 从目前来看，受困于医院管理理念和危机应对意识的缺位和漏位，大部分公立医院应急治理能力发展滞后于医院整体治理水平，医院的发展忽视公共卫生与疾病预防的职责，同时，由于危机意识不足，医院往往缺乏必要的应急资源储备[11]。医院重医疗救治轻公共卫生的现状造成医务人员对传染病识别判断能力较弱，缺乏快速预判响应能力。目前，我国仅有8 个省份发文要求二级及以上公立医疗机构设立公共卫生相关科室[12]。以武汉为例，虽然按要求医院设置有公共卫生科，但全市仅有公共卫生工作人员210 名，其中公共卫生医师仅49 名，一旦遇到可能暴发的公共卫生事件，往往缺乏必要的预警判断和应急管理统筹能力[11]。

3.1.2 加强应急预防和准备阶段能力建设 事前阶段的能力建设主要包括组织准备、制度准备、预案准备、应急储备等建设，重点是建立科学的制度预案、人员物资储备体系，加强应急值班、日常监测等常态化应急管理建设，强化应急培训训练，提高人员应急素质和能力。

①建立医院突发公共卫生事件应急管理组织体系，包括应急管理领导小组、应急办公室、专家组、应急救援组、医疗救治组、医疗保障组、院内感染防控组、后勤保障组、信息宣传组等。②建立医院突发公共卫生事件应急管理制度体系，拟制人员编组方案，明确职责分工；规范技术保障范围，编制药材装备标准；建立应急值班、情况报告、等级转换、应急处置及信息统计等规章制度，确保组织健全和人员在位。③建立医院突发公共卫生事件疫情防控预案体系，包括各类突发公共卫生事件的应急预案，预案内容应合理可行、修订更新和全面培训知晓。④建立医院突发公共卫生事件人员储备体系，包括建立涵盖指挥、医疗、防疫、后勤等各类人员的应急人员数据库，设置专门机构或人员负责制订应急培训和演练计划、内容、考核。医疗分队在加强平时医疗救治的基础上，强化疾病防控、环境消毒、水源检测等卫生防疫训练，积极拓展医疗分队的功能，做到“一专多能”[13]。⑤建立医院突发公共卫生事件物资应急准备体系，包括床位、药品、耗材、设备等储备数据库及应急调配、扩充、筹措、供应等应急机制。⑥构建医院突发公共卫生事件信息化平台，建立院内传染病、食物和职业中毒、医源性感染、环境卫生等突发公共卫生事件监测信息系统、疫情直报系统、应急指挥系统、远程医疗系统等。充分应用大数据、物联网、人工智能等技术，提高信息整理效率，从而提升公共卫生应急响应效率和处理能力[14]。

3.2 事中

3.2.1 防治机制不畅，应急响应处置能力有待提高国家网络直报系统与医疗机构信息系统间没有实现自动触发的预警机制，多点触发的传染病病原检测体系尚未形成，无法迅速发现、评估、处置疫情[15]。医院传染类、感染类疾病科室基础设施建设不完善、科室管理不完善、专业人员配置不足，不能形成完整的专业科室，没有能力承担突发公共卫生事件的应急处置功能[16]。突发疫情导致医院常规诊疗秩序打乱，专科人员支援发热门诊，检验检查人员数量突增，但是由于缺乏统一的处置流程，部门之间责权关系不清晰，协调性较差等导致分级响应、分流诊疗、分层救治机制和流程不畅，难以形成合力。

3.2.2 加强应急响应和处置能力建设 事中阶段的能力建设主要包括预警响应、组织指挥、医疗救治、疾病防控、应急保障等能力建设，重点是建立及时准确的信息研判和畅通的传递通道、快速分级响应机制，加强应急处置的组织指挥，强化一体化的医疗救治、传染病防控和应急后勤保障能力。

①建立科学预警和分级响应机制，依托传染病直报系统和突发公共卫生事件应急指挥平台，收集、存储、分析、融合多源异构数据，开展精准分析和提出预警建议，按照分级响应原则启动应急预案。②建立应急处置统一的组织指挥机制，依托指挥辅助决策系统，开展综合决策、筹划调配、协调协同。③建立多学科协同的疾病救治机制，优化门急诊预检分诊、急救、收容分流、检查、科间会诊、转诊等流程，发挥急诊、呼吸、传染病、危重症、影像、检验等多学科联合救治优势作用。④建立传染病应急防控机制，开展流行病学调查，设立“三区两通道”[17]。过渡病房、隔离病房，落实消毒、隔离、防护等制度和操作规程及预防接种免疫等措施，将疫情防控贯穿到医疗救治全过程。⑤建立一体化的应急后勤保障机制，充分利用多院区一体化后勤管理体系优势，积极进行资源整合和流程再造，打造立体防控加密安全网，完善应急策略，细化工作措施[18]。

3.3 事后

3.3.1 评估体系不足，持续改进能力有待提高 医院在突发公共卫生事件后迅速恢复常态是应急管理事后阶段的重要工作，总结评估可以为以后的应对提供经验和支持。但是，医院往往重总结轻评估，缺乏评估指标体系，相应的科学研究和技术支持也略显不足。

3.3.2 加强综合评估和科技支持能力建设 事后阶段的能力建设主要包括恢复常态、总结评估、科学研究等能力建设，重点是及时总结经验教训，建立医院突发公共卫生事件应对长效制度机制，提高全员应急素养，从而提高医院整体应对能力。

①根据突发公共卫生事件的应对情况，准确判断结束应急状态，快速撤收和恢复日常医疗工作。②及时召开经验总结会议，对自身应对此次危机的措施与效果进行评价，并对薄弱环节进行整改，完善应急预案[19]。③对接诊收容病例进行收集和总结，开展临床研究和相关技术设备研究，为医院应对突发公共卫生事件的应急管理提供技术支撑。