新时代乡镇主要领导经济责任审计探究

苏银梨

一、乡镇主要领导经济责任审计的理论分析

（一）乡镇主要领导经济责任审计的内涵

1.经济责任审计的概念。经济责任审计指的是审计机关根据相关法律对各级政府及其组成部门的财政财务收支进行审计监督、评价的过程。《审计法》中规定的审计主要有预算执行审计、草案审计、经济责任审计、专项资金审计、单位财务收支情况审计等方面。

2.乡镇主要领导经济责任审计的内涵。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》中明确要求，对领导干部任期期间贯彻执行党和国家的方针政策、决策部署、国有资产、国有资源等经济活动应当进行审计。乡镇主要领导作为基层政府的负责人，对其经济责任进行审计是考察经济实绩评价的关键内容，主要分为直接责任和领导责任两个方面。直接责任指的是乡镇领导干部直接或间接违背法律法规等情形，例如未完成相关政策目标，造成国有资产浪费，破坏生态环境等后果的。领导责任指的是乡镇领导干部虽然履行了既定的操作流程，但是由于个人的错误决策或未明确发表反对意见而导致乡镇出现经济损失等情形。

（二）乡镇主要领导经济责任审计的主体与客体

1.乡镇主要领导经济责任审计的主体。审计主体主要指的具有审计监督权的机构和人员，由他们在参与具体审计活动，实施审计行为。审计主体主要有政府审计机关、内部审计机构以及社会审计组织等。对于乡镇而言，主要的审计主体是县级审计机关，必要时也会聘请会计师事务所等外部机构和人员参加。

2.乡镇主要领导经济责任审计的客体。乡镇行政系统主要由党委、政府、人大三部门构成。党委主要由党委书记、党委副书记、宣传委员、组织委员、武装部长组成。政府主要包括乡镇长、副乡镇长。人大主要是人大主席。乡镇主要领导指的是乡镇党委书记和乡镇长。党委书记主要把握思想政治和政策方面的领导，乡镇长主要担负起行政职责。从现有的规定上看，党委书记和乡镇长之间关于经济责任的划分并不明确，乡镇长属于行政部门的首长，是财政所的直接领导，然而党委书记具有更多的决策权，在重大事项上有着话语权，这在一定程度上也增加了对乡镇主要领导经济责任审计的难度。

（三）新时代乡镇主要领导经济责任审计的内容

1.新时代乡镇主要领导经济责任审计内容的目标。党的十八大以来，从严治党力度进一步加大，基层反腐的触角也不断延伸，对乡镇主要领导经济责任审计的工作也凸显得愈加重要。乡镇主要领导经济责任审计的目标从狭义上讲，是与主要领导自身经济相关的直接目标，例如对其在单位的整体经济状况和存在经济问题、经济责任的审计，从广义上讲，经济责任审计是一种手段，其目的是反对腐败，督促领导为民服务，推动基层治理向科学化发展。从本质上讲，经济责任审计是党政监管体系的一部分，对于党政机关有序开展工作至关重要。对乡镇主要领导经济责任进行审计是完善基层治理的关键一环，对乡镇经济活动的评价和监督，是促使主要领导克服官僚主义思想、自觉接受人民监督的重要途径。通过经济责任审计，能够及时发现问题、追究责任，有效杜绝腐败行为的发生。

2.新时代乡镇主要领导经济责任审计的内容。新时代背景下，乡镇主要领导经济责任审计有了更为丰富的内容，主要包括六方面：第一，履行经济政策执行权。主要审查的是乡镇主要领导在其任职期间对任职地区的经济发展规划情况、法律法规遵守情况以及目标责任完成情况等。第二，履行经济决策权。主要审查决策事项内容、产生程序、执行程序、产生效果等。重点对党委、政府的年度工作报告、会议记录以及重大项目的相关资料进行审查。第三，履行经济管理权。主要审查地区财政、债务问题、国有资产使用情况以及政府投资项目等。第四，履行经济监督权。主要审查乡镇主要领导对部门的经济管理监督、费用控制、人员编制、内控制度执行等情况。第五，履行自然资源资产责任。主要审查的是乡镇主要领导在环境保护、自然资源管理和生态环境治理、年度环保督察检查整改以及相关项目运行情况。第六，个人廉洁从政。主要审查乡镇主要领导所在单位的廉政建设，领导自身廉洁从政，本人是否违反“八项规定”的情况。

二、新时代乡镇主要领导经济责任审计存在的问题

（一）审计机关资源不足

受经济发展条件限制，当前乡镇审计力量较为薄弱，尤其表现在基层审计人员的专业知识结构比较单一。乡镇审计人员主要以财务、工程专业为主。原本财务专业出身的很多审计人员对于自然资源、环境保护等相关知识掌握不够，在实际审计时才进行突击学习，阻滞了对乡镇主要领导的经济责任审计。同时，原有的审计人员学习能力不足以及精力有限，不能发挥好以老带新的作用，导致乡镇审计工作质量下降。在审计实践中，很多审计人员过分追求工作成绩，存在过度定性领导干部违规行为的情况。

（二）审计未被引起重视

很多乡镇领导对于经济责任审计不够重视，误以为经济责任审计就是司法调查，认为只有犯了错误的领导才需要进行经济责任审计，因此对于此项工作存在着抵触情绪。随着经济责任工作量日益增大，很多情况下审计工作和审计资源难以正向匹配，常用的抽查审计方法往往会遗漏个别重大问题。客观上讲，很多被审计的乡镇领导对于经济责任审计抱有抵触态度，在接受审计时刻意隐瞒情况，甚至提供虚假材料，这也表现出乡镇基层对经济责任审计没有引起足够的重视。

（三）技术手段应用较少

乡镇领导经济责任审计的方法比较传统，在审计时会查阅大量资料，尽管审计期限是乡镇主要领导近三年的任职，但审计人员需要对会计资料、项目资料、各类台账进行查阅。审计人员大多采用的是手工抽样的方法对主要领导的疑点数据进行筛查。这种抽样审计的结果与审计人员的经验有着直接的关系，缺乏经验的审计人员在选取样本过程中会遗漏审计重点，造成审计风险。当前乡镇审计机关普遍使用的是SQL Server数据库对乡镇主要领导的财务数据和业务数据进行审计，尽管有着较高效率，但是这一数据库的使用需要编写SQL代码，乡镇层面能够熟练掌握SQL代码的审计人员还在少数，同时为了进一步验证数据库分析的质量，需要进行重复检验，这无形中降低了审计效率。

（四）法律法规尚不健全

在审计实践中，乡镇主要领导的政绩表现不同，其经济活动也有着差异，基于事实对其责任界定也不一致。现有规定的实践操作性并不强，加之没有出台相关规定细则，审计人员难以对乡镇领导的实际责任进行界定。例如，从乡镇重大事项的决策上看，会议记录往往体现的是所有领导均一致同意相关事项，难以对经济责任进行划分。具体审计中，乡镇审计人员多是怀着查找问题的心态参与审计，往往忽略审计金额大小，不能把握主要领导和审计事项的关联程度，这都是受传统审计思维影响的表现。

（五）评价体系有待完善

在乡镇基层中仍有很多领导受传统思维影响，“唯GDP论”十分常见。折射到经济责任审计上，就是对乡镇领导的自然资源资产责任评价标准缺乏。环境部门进行环境评价时，多是倾向于对领导干部的环境保护质量好坏进行评估。然而环境治理是一个长期的过程，当前的环境质量并不能反馈不同阶段主要领导的工作，因此在乡镇主要领导的环境评价和经济审计方面存在不衔接的情况。在审计指标方面，还存在着评价主观性强、受个人因素影响大的情况，部分审计人员碍于人情，不敢得罪领导，审计评价标准比较随意，导致审计结果不准确。

（六）审计结果难以利用

现阶段，乡镇主要领导的审计结果并未形成公开机制，最终的审计结果仅有上级行政系统和部分单位得知，社会公众难以参与，这不利于对基层领导监督机制的完善。对乡镇主要领导的经济责任审计多为离任经济责任审计，即很多情况下被审计的主要领导已经调任其他部门，如果纪检部门或是组织部门未对此事采取过多关注，审计结果也难以应用，对干部也难以形成正向激励。实践中，乡镇主要领导经济责任审计结果与问责结合不足，即便经济责任审计出问题，对主要领导的责任追究也没有形成常态机制。在实际审计过程中，虽然各地都建立了多部门联合审计机制，但部门之间目标不同，执法手段不同，产生的审计结果也千差万别，加之审计部门难以牵头形成合力，缺乏强制性的问责也让审计机制在很多情况下形同虚设，难以形成约束力。

三、新时代背景下完善乡镇主要领导经济责任审计的对策

（一）整合审计资源，提高审计质量

新时代背景下对审计人员的工作能力和专业素养有了更高的要求，尽管是对基层主要领导进行审计，也要求审计人员既要掌握财会审计知识，也要清楚工程建设、资源保护等相关知识。因此，整合审计资源，提高审计质量十分必要。最直接的方法是对外招聘，扩充审计人员数量，提升审计质量，另一方面，审计机关自身要进行内部培训，对既有审计人员开展轮训制度，丰富审计内容，定期开展以老带新的内部培训，既有放眼未来的长期培训，也有针对近期业务的短期速成，帮助审计人员掌握实用性强的审计技能。

（二）扩大审计影响，加强审计宣传

新时代背景下经济责任审计至关重要，理应获得党委、政府的更多关注，更应获得基层职工的理解支持。因此基层审计部门要积极与上级党委、政府接洽，引起上级的高度重视，采取更加有力的政策措施推进经济责任审计。同时要加强经济责任审计宣传，向被审计的乡镇主要领导阐明经济责任的意义和重要性，促进领导干部更好地履职尽责，营造良好的工作氛围。基层审计机关要加强请示汇报，将乡镇主要领导在审计中发现的主要问题进行集中汇报，让上级领导对基层情况有更多的了解。审计结果的及时汇报也能够为上级的重大决策提供参考意见，以实际行动赢得上级对经济责任审计工作的重视。

（三）探索审计方法，搭建分析平台

审计方法滞后是阻碍乡镇经济责任审计工作的主要原因之一，审计机关可以探索新的审计方法，搭建信息共享分析平台，将自然资源、环保等部门的数据库导入其中，与审计部门的系统进行关联，以便审计人员能够更方便快捷地查阅相关信息，借助多元数据实现审计范围的全覆盖。鉴于SQL系统使用不顺利的情况，审计人员可以借助AO现场审计系统，将多部门的数据导入其中，获取可疑数据，继而对可疑数据进行分析整理，将问题情况进一步整理，通过落实取证、询问人员、实地调查的方式确定最终结果，通过计算机审计方法和现场审计相结合的方式，进一步提升经济责任审计的精确性。

（四）加快制度建设，拟定实施细则

当前对乡镇主要领导进行经济责任审计的一大阻碍因素就是缺乏具体的审计细则，审计人员无法区分党政领导的具体责任。针对这种情况，立法机关应当出台具体的实施规定，进一步明确对主要领导的责任划分，方便审计人员更好地开展工作。随着生态文明建设逐渐深入，对于乡镇主要领导自然资源经济审计工作愈加重要。这类审计往往耗时长，审计范围广，技术水平要求高，大部分基层审计人员开展工作时存在局限性。因此，有必要构建起一套针对领导干部的自然资源责任审计细则，将审计内容和重点以规范式要件明确下来，对审计评价、责任认定给出标准，更好地规范乡镇主要领导经济责任审计工作。

（五）完善评价体系，规范审计内容

完善评级体系，首先就是要确定审计原则。审计人员需要掌握重要性原则、定性与定量相结合的原则以及可操作性与实用性原则。经济责任审计涉及范围广，内容繁杂，对于乡镇主要领导的审计要紧扣重点，将其对重要政策的落实情况、个人廉洁情况作为重点内容，避免浪费审计资源。经济责任审计要避免对所有审计事项进行量化，对于不能量化的内容要以定性作为评价。经济审计结果在评价干部工作方面具有至关重要的作用，审计机关应当在可操作性的范围内，科学设计审计内容，让结果更具操作性。各地审计机关应当根据实际情况调整并完善审计指标，尤其要注重增添环保内容，迎合新时代发展趋势。

（六）落实审计结果，提高运用效率

经济责任审计结果既是内部评价领导干部的依据，也是外部进行有力监督的抓手。应当推进审计结果的有效公开，借助新时代背景下自媒体渠道，落实审计结果运用。例如，上级部门可以在政务微博、微信等平台将辖区内主要领导的经济责任审计结果公开，便于群众监督。要建立起由地方政府主导、多部门协调办理的审计问题整改机制，形成审计合力，进一步发挥审计监督价值作用。上级部门可以建立审计整改机制，针对经济审计问题，责令乡镇主要领导认真整改，及时督促，对于屡查屡犯的情况，审计人员要整理材料，及时向上级机关汇报，确保审计结果真正落到实处，提高审计结果的运用效率。

作为最基层的行政机关，乡镇在我国社会治理中发挥着重要的作用。长期以来，乡镇主要领导的经济责任状况都备受人民群众关注，党中央也始终加大监督力度，切实加强对乡镇主要领导的监督管理。经济责任履行状况反映了乡镇主要领导的工作成绩和廉洁情况，是督促乡镇主要领导廉洁从政、预防腐败的主要手段。本文立足新时代背景，对乡镇主要领导经济责任审计进行分析，从六方面提出针对性建议，为进一步提升审计质量，规范审计行为，提高审计结果的运用提出对策思考。