公共交通服务均等化法治路径研究

于 婷

（包头市公交运输集团有限责任公司，包头 014030）

法治是实现基本公共服务均等化的坚实基础，发挥着保障公民享有基本公共服务权利的功能，依法依规不断提高基本公共服务领域资源投入，使基本公共服务惠及更多的人民群众，最终实现普惠。公共交通服务均等化的实现，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义，能够充分体现社会的公平正义，提高人民群众在共享建设发展成果中的获得感、满足感，更好地汇聚共圆中华民族伟大复兴中国梦的磅礴力量。

1 公共交通服务均等化的现状

公共交通属于基础公共服务领域。目前，我国公共交通服务领域没有专门的国家立法，大多以规划、通知、实施意见等政府文件的形式出现。与法律相比，相关政策文件缺乏较强的约束力，其执行效力容易层层弱化，不利于基本公共服务均等化发展。

我国的公共交通服务总体水平还不平衡。伴随着我国经济社会发展速度不断加快，城乡一体化进程与公共交通供给的矛盾凸显，受政策影响较大的公共交通行业，政府补贴与亟待同城市化快节奏匹配的公交企业发展资金需求极易产生供给缺口。囿于各地区发展重点有别、财政资金收入不同，其投入公共交通服务的资金差距较大，存在民生性公共服务投入不足问题，公共交通发展规划未能实现统筹配套资源，所以在公共交通服务供给结构方面出现失衡。公交企业面对政策性亏损，多依靠财政专项资金抑或是转移支付支撑，但资金的多少通常取决于政府财政情况，政府所支付的资金大多不能完全弥补企业因执行公益性政策而产生的缺口。政府财政针对公交企业补助的项目和金额并无统一的标准及核算方法，导致政策性亏损不能得到合理即时的弥补，另外公交企业自我造血能力有限，在资金不足的情况下易陷入发展困境。

公共交通服务的均等化发展，无论是从保障低收入群体的出行、作为重大事件安全稳定的运力支撑、缓解城市道路拥堵问题还是从节能环保的角度来看，都是关乎社会民生福祉的重点。我国公交企业基本都是在财政拨款的基础上进行市场化经营，为人民群众提供低价有偿公共交通服务，属于政策性亏损的公益性企业。公共交通在能耗、载客量上较轿车出行有较大优势，公共交通服务均等化能在为人民群众共享建设成果的基础上，有效缓解城市交通拥堵，降低碳排放量。同时，公共交通服务对于新型城镇化发展的重要性更是不言而喻，推进公共交通服务均等化以保障农民享受到安全、低价、便捷、质优的公共交通服务，更有利于促进农民在现有脱贫的基础上实现可持续性增收。

2 公共交通服务均等化存在的问题

我国公共交通服务总体供给水平还偏低，存在覆盖盲区。首先，公共交通服务供给侧没有通行的国家标准，现有的仅为行业指标。我国幅员辽阔、经济及人口因素复杂，使得有一些指标仅以数量来衡量，忽略了质量和效果。其次，供给侧的需求针对性欠缺。政府对居民公共服务的需求和满意度等数据不足。虽然人民群众的参与程度不断提高，但仍然处于需求表达的被动参与状态，地方政府难以获得真正的需求，公共交通规划多依赖于从业人员的专业素养及经验，容易以本位需求取代民众的真实需求，致使供需双方长期处于结构性失衡状态。第三，吸引社会资本进入公共交通行业在实际操作中监督体系不健全。针对现阶段多主体参与的监督机制不完善，无法从根本上消除寻租行为、裙带关系的风险。

我国公共交通服务供给不平衡，地域间差距、城乡间差距仍较大。一是经济、人口因素致使地方财力多寡不同，在以经济建设为中心的发展模式下，地方政府能够投入公共交通服务的财力有局限性。二是财政转移支付更注重财政资源而不是服务效益。以财政补偿为主的金融监管的制度激励效应有待加强，尤其是对地方政府保障部分的均等化绩效考核不够有力和深入。三是缺乏严格有效的财政绩效评估，特别是对基本公共服务均等化政策和制度的绩效评估，以及对基本公共服务的供给效率和感知效益的评估。

公共交通服务领域存在数据治理能力低、措施迭代慢的问题。城乡一体化进程的加快，城市人口呈大幅增加之势，相应的出行需求也随之急剧增长，加之机动车保有量逐年递增，交通拥堵成为大中小城市发展的一个困扰问题。随着数字化中国建设加快，通过大数据化治理交通拥堵大多在信号灯科学设定层面。要利用互联网交通大数据进一步分析拥堵情况及时间空间拥堵规律，用法律明确以公共交通为主体，确定其路权优先地位，科学规划公共交通线路，分时段缩减站点提高通行速度，以其大运量的优势排解高峰期道路拥堵难题，以优质高效服务人民群众出行。

3 公共交通服务均等化法治路径

实现公共交通服务均等化需要立法先行，构建相应的法律系统，强化政策正向激励，抵消市场的负效应，健全需求、供给、监督机制，形成从需求收集到服务供给再到服务评价的高质量闭环管理，聚力发展公共交通服务均等化，保障基本公共服务均等化系统合理合法运行，大力倡导人民群众低碳出行，携手共建美丽中国。

3.1 强化法治保障，推进公共交通服务均等化立法

加强公共交通服务均等化的相关法律法规建设，加快构建国家公共交通法律法规体系、制度保障体系，倾斜、侧重保障弱势群体出行的权利，体现国家对实质公平的追求。坚持以人民为中心思想，以建设适应高质量发展的基本公共服务均等化立法为主线，为推动公共交通高质量发展和交通强国建设提供坚实支撑。全面研究交通强国建设的发展形势、机遇挑战，结合我国公共交通的基本状况和基础条件，建立相关法律法规，明确供给标准、供给的评估流程和方法、监督制度，建立司法救济渠道以守护公共交通均等化的法律底线。各级政府要以立法权限为限，制定并完善公共交通的地方性法规、政府规章或规范性文件，将优先发展公共交通战略具体化，为优先发展、规范发展城市公共交通提供法规保障。

建立城市交通与新型城镇化背景下的城市协同机制，规划先行，适度超前，打造交通综合枢纽和交通走廊，以加快构建与城市功能和形象相匹配的现代城市公共交通运输体系。立法要明确加强公共交通规划与城镇乡村建设规划的协同对接，新增建立大型建筑配建公交场站相关条例，以实现公交的首末站与客流的紧密结合，破解日益紧缺土地问题，推进规模较大的公共建筑、商业办公建筑、居住区（重点是保障性住房项目）、活动中心的公交场站同步配套建设，通过集约、节约用地解决规划公交场站用地落实难的问题，保障城市公共交通停车场、保养场、公交枢纽、港湾站、公交专用道、充电设施等与城市建设同步规划、同步设计、同步建设。以法治护航公共交通发展，保障发展供给动力，提升人民获得感、幸福感、满意度。

3.2 推进法治财政建设，赋能公共交通服务均等化发展

公共交通服务均等化的重要路径是地方财政能力的均等化。明确人民政府在发展公交客运事业的责任主体，保障公交客运事业发展的财政投入，将公交客运纳入本级国民经济和社会发展规划，并将财政补贴资金列入年度财政预算。立法应明确对公共交通服务企业因执行票价低于成本票价，因承担政府乘车优惠政策和指令性任务所造成的非经营性亏损即政策性亏损，以及因技术改造、节能减排、经营冷僻线路等原因增加的成本，人民政府应当及时、足额给予财政补贴。以成本规制兜底保障公交企业经营，以定额补贴发挥其制度优势，激励公交企业提高服务质量、拓展公交线网，实现广覆盖、高质量服务。定额补贴以车公里补贴、人次补贴、人次公里补贴为主，以保障冷僻线路的开辟运营，不断提高城市公共交通吸引力，形成绿色低碳出行生活方式。开展绿色出行创建行动，加快推动交通绿色低碳发展。

通过完善以转移支付为主的调节机制，从而加大对民生领域基本公共服务的投入比例，提高财政转移支付透明度和财政资金配置效率，建立针对公共服务领域均等化绩效考核，实施动态监督资金具体用途和评估资金使用成效，以达到改善民生之实效。建立转移支付相关事宜立法，明确转移支付原则、方式、评估、分配等实质性内容，保障转移支付的规范性，抑制腐败滋生。健全城乡发展一体化财政统筹体制机制，拓宽资金来源，稳定基本投入保障。省级政府统筹规划，根据新型城镇化的总体发展部署和本地城镇化进程，促进城乡资源均衡配置，推动城市公共交通服务向农村延伸。

3.3 TOD 模式引导推动公共交通服务均等化的实现

以TOD（公共交通引导开发）模式为先导，使土地资源的发展依靠公共交通的发展来驱动、引导，形成与公共交通配置协调的布局形态、产业结构，把交通需求分布和强度的主导影响因素转变为交通资源的供给，化被动为主动，由供给带动需求，从根本上由公共交通服务化解自然发展形成并无规划的交通供给压力。建立健全城乡公共交通服务融合发展体制机制，在财政资金投入、规划用地、设施建设、场站维护、道路通行等方面优先保障公交客运事业发展，完善公共交通服务市场的准入及退出制度，破除隐性壁垒。加大运行监测，建立交通运输领域的反垄断机制。

消除跨区域性制度障碍，融入乡村振兴战略总体布局，有条件的地区实现常住人口公共交通服务均衡发展全覆盖。要在持续巩固拓展交通运输脱贫攻坚成果的基础上，持续完善农村客运基础设施，积极开展农村客运班线的公交化改造，切实强化信息化服务，着力加强安全监管，不断改善市场环境，更好服务乡村振兴。明确地方政府实施公共交通优先发展战略，并根据经济发展情况按城乡一体化的要求，支持公交运营线路向镇、学校、旅游景点、工业园区等人口密集区域延伸。要引导各地以城乡交通运输一体化示范县为载体，积极探索形成符合实际、各具特色的农村客运高质量发展模式，促进农村客运从“通得了”向“通得好”发展。

3.4 建立健全政府和社会资本合作法律制度体系

规范PPP（政府与社会资本合作）模式，建立政府和社会资本合作法律制度体系，吸引社会资本参与实现多元化供给，恪守诚信，履行合约，强化供给能力，保障惠民工程。通过适度的市场化竞争，选择质优价廉的公共交通服务方，开展合作前期明确对政府履约能力及财政可负担、承受能力进行评估，确保公共交通在城市交通中的主导地位，增强社会资本的合作信心。明确PPP 合作的法定程序，经法定程序选择确定社会资本方，按规定纳入全国PPP 综合信息平台库，及时充分披露项目信息，防范地方政府隐性债务风险，预算安排国有资本经营运营补贴支出。外部与内部纪检监察部门共同发挥监督作用，明确权责相一致，构建动态化基本公共服务监管格局，制约权力滥用和遏制腐败。

3.5 构建MaaS 大数据平台，建立数据保护相关立法

借助大数据思维技术构建大数据平台，推进数据保护的相关立法，实现法治化的数据治理。构建MaaS（出行即服务）大数据平台，通过电子（移动端、电脑端）交互界面实现交通相关服务获取和管理，为人民群众提供门对门的公共交通服务，一键化实现不同出行交通工具的规划，通过一键化支付真正实现一票通的便捷出行，以便捷多元、安全舒适的高效公共交通服务满足人民群众的出行要求。实现政府和人民群众间实时互动，畅通人民群众自下而上的表达渠道，确保人民群众能够真实、自由、完整的表达需求，使人民群众的多元化需求得到不同程度的满足。广泛吸纳人民群众的智慧和建议，利用MaaS 大数据实时监控科学预判，改善供需不对等局面。通过绿色出行换乘优惠提高低碳出行，减少资源浪费，从而最大化提高公共服务效益，实现数字化治理闭环。同时建立数据保护相关立法，有效保护MaaS 的海量个人出行数据，让人民群众安享“出行即服务”的公共交通服务。