乡村振兴背景下吉林省财政支农问题研究

□殷嘉成

（吉林工商学院 吉林 长春 130507）

农业一直以来都是我国的命脉，对我国综合国力的提高具有至关重要的作用，同时农业的发展也会提高农民的生活水平。实现中华民族伟大复兴，根本在于农业。目前，我国农业的发展趋势相对稳定，但是在自然环境、人文因素、经济水平等条件的影响下，农业整体发展比较缓慢。为了切实解决“三农”问题，我国制定了乡村振兴战略，不仅加大财政对农业的支持力度，而且制定了诸多帮助乡村农业发展的政策以及科学扶持农业的制度，对促进乡村农业经济发展，改善农民生活水平，减小乡村和城市经济差距起到巨大作用。

一、财政支农对乡村振兴的作用及意义

党的十九大报告明确指出，党和国家工作的重点依然是解决“三农”问题。尽管在众多强农惠农政策的扶持下农民的收入水平有所提高，但是我国城乡之间的发展水平仍然不均衡，农业发展能力较弱，致使城乡之间的差距显著。政府相关部门亟须制定振兴乡村的政策和措施，并对各种制度与政策加以创新，探寻新的农业发展方向，推动农业质量和效益稳步提升，持续改善农村居民生活水平和质量，形成良好的乡风民风，实现“农村有看头、农民有奔头”的最终目标。乡村振兴战略是将农业、农村及农民的发展目标置于国家发展进程中的首要位置，通过提高农业生产水平，增加农民的收入，打造良好的生产与经营生态环境，从而增强农村对新时代发展形势的适应能力。

“三农”问题可以通过乡村振兴战略的实施得到有效解决，但是农业产业依然是国民经济建设中比较薄弱的环节，在很大程度上影响着经济社会发展的整体协调性。因此，我国不断提高对乡村振兴战略的重视程度，并注重农业同第二产业、第三产业的融合发展，这将有利于国民经济均衡发展，进一步为农业农村的发展奠定扎实基础，有利于改变城乡发展不平衡状况。我国作为一个农业大国，在经济高速发展的背景下，享受着工业文明与现代文明的成果，国家改革与发展的成果并没有惠及大部分农民，解决“三农”问题仍然不能忽视。我国在建设初期，资金技术较为匮乏，以牺牲农民的利益为代价，通过大力发展工业产业，鼓励农民到城市工作，持续推进我国城市化和工业化进程。然而农民无法获得与城市居民等同的社会保障及医疗服务，城乡二元化结构特征显著。因此，我国想要实现持续发展，就要重视农村的发展，通过实施乡村振兴战略保证“三农”工作稳步推进，进一步促进城乡与小康社会的深度融合。

在乡村振兴战略中起到财力保障的重要手段就是国家财政，财政政策作为我国宏观调控的重要手段之一，对促进社会公平、合理分配社会资源、提高社会资金的使用效率等方面具有特殊作用，能够极大提高农村经济发展水平。财政支农就是国家投入财政资金支持农业、农村、农民的发展，并且在国家及农民分配关系中财政支农是核心内容，经常是以资金投入、优惠政策、体制机制等形式出现。各地政府和相关部门应利用财政支农中的公共支出和补贴等惠农政策，加快实现农业农村现代化，利用财政资金不断完善农村基础设施建设，促进农业农村的高质量发展。目前，我国财政支农资金逐年增长，公共财政建设不断向“三农”工作倾斜，农村财政减贫力度持续增大，农业增产增效水平进一步提升，农民生产生活的积极性也得到了全面增强。财政支农以乡村振兴战略作为指导基础，持续优化和调整财政支农体制，逐渐完善基础公共服务制度，不断细化财政保障制度内容以及规范条例。目前，我国农村处于经济转型的关键时期，亟须完善财政支农体制，加快村级集体三资管理体系的科学构建，提高农村集体经济管理水平，进一步建立起多元化发展的乡村治理格局。

二、乡村振兴背景下吉林省财政支农存在的问题

乡村振兴战略下，虽然吉林省“三农”各项事业都得到了良好的发展和提升，但是包括农村生态环境的保护、民生的改善、社会文明的进步及乡村治理等诸多方面都需要财政资金投入，导致财政支出多项、财政资金不足、压力过大，新形势下财政支农重点不突出。如何分配财政资金、合理规划财政支出结构是吉林省面临的一项难题；如何优化财政资金的使用效率，从而保证农业生产力、农村经济发展，防止农民返贫，巩固小康成果也是乡村振兴战略背景下吉林省财政资金治理的突破口。乡村振兴战略对政府部门的管理能力提出了新要求。吉林省各级政府尤其是基层政府治理能力有待加强，对财政资金科学合理的管理能力稍显不足。在商品经济愈加繁荣的今天，面对财政资金“造血”能力不强、无法撬动社会资本进入“三农”领域的现状，吉林省要进行深层次的思考。

1.财政支农投入总量较少

近年来，我国大力推动乡村振兴战略，吉林省各级政府全面贯彻该战略，将“多予、少取、放活”的指导方针作为发展的依据，并对财政支出结构加以调整，提高农业投入，提供大量资金支持乡村的农业发展，设立农业专项资金项目，扩大农业融资渠道，构建政府投资农业机制。仅2022年上半年，吉林省农林水支出215.2亿元，同比增加33.8亿元，增速为18.6%。虽然财政投入不断增长，但是在总量上仍不能够满足“三农”事业的需求。由于农业生产很大程度上依赖于自然条件、受自然风险影响，致使农业产值不稳定。除此之外，市场风险一直是农产品价格的不稳定因素之一，农业呈现出高风险、低收入的特点，而缺少财政资金的支持则无法应对各种风险的挑战。在全国范围内横向比较，吉林省财政支农力度依然不足。为进一步支持农业发展，财政支农规模需要进一步扩大。究其原因，一是吉林省经济发展水平较低，地方财政收入不足，并且吉林省过度依赖中央财政资金的扶持，而政府为推动城市化发展需要投入庞大的资金，在财政资金预算总量固定的前提下，限制了农业发展的资金供给，使农业发展受到一定程度的影响；二是吉林省的财政收入和支出呈现出相对规模，财政收支相对规模在不断增长，但是农业支出占财政支出的比重较低，无法满足农业生产需求。同时，由于财政支农资金使用分散和交叉，导致财政支农资金的浪费。

2.缺少合理的财政支农结构

在国家实施乡村振兴战略的背景下，吉林省高度重视农村经济发展及农业发展，并制定科学合理的扶持政策和方法，推动农村地区发展。吉林省持续加大农业建设中财政资金投入，然而财政支农结构存在不合理性，财政支农资金的使用效果呈边际效应递减，财政支农政策的执行与政策制定的初衷存在差异，而各项财政补贴资金在流通环节占比较高，导致农业生产所获的资金补贴较少，发展受到限制。首先，由于缺少财政支农资金长效增长机制，使得政府对农业的支持和保护能力不足。相较于发达国家而言，吉林省支农资金占财政支出比重较低，甚至低于我国平均水平。其次，在中央与地方财政资金使用分配的问题上，中央财政支农投入到对国计民生有重大影响的项目，而各个地方的财政支农资金重点投入到中小型的农业开发和农田水利设施建设项目，在面对跨地域性农业支出、外溢性支出的分界线不够明晰，易造成农业基础建设投资费用不足。最后，吉林省为提高农作物产量，大量财政资金用于支持农业生产、农机补贴等项目，而忽视了农村科研技术的提升，致使吉林省农业科技水平无法提高，科研成果的转化率较低。[1]并且，吉林省对人才的重视程度不足，财政资金无论是在薪资待遇水平上，还是后续的发展前景上，都未对优秀的农业科技和管理人才形成足够的吸引力，导致在农业生产一线的农业科技人员比较少，难以满足农业科技发展的需要，限制了农业生产力的提高。

3.财政支农资金使用效率低

目前，吉林省财政支农工作中一项重要的内容是全省各级政府部门根据相关要求标准开展基金管理工作，加速形成系统规范的管理模式。吉林省财政厅在补贴农业保险保费等方面给予政策倾斜，强化财政支持力度，于2022年6月印发了《吉林省农业保险保费补贴管理实施细则》的通知；此外，吉林省财政厅也在农业生产及高标准农田、水利工程建设等方面出台政策，增加财政支出支持农业事业的发展。吉林省政府财政部门在多元化政策目标与复杂的政策环境下，需要结合各项事业合理分配财政资金，然而现阶段财政支农资金投入方式和总量未能满足全省农业农村发展的需要，支农资金的投入与产出不成比例，在支农过程中存在严重的浪费现象，无论是各项农业补贴还是基础设施的建设都未达到理想效果。究其原因，一是由于支农资金相关监管体系建设不健全，没有起到全面监督管理作用，中央与地方关于农业投入的职责划分不清晰，各财政支农部分之间缺乏协调性与统一性，各自为政，支农政策的执行不到位导致办事效率低下，造成财政资金未能发挥最大效用；二是未构建有效的财政支农绩效评估体制，我国在立法层面针对财政的法规在不断完善，但实际上缺少财政支农绩效评估制度约束，使财政支农工作缺少自觉性和规范性，进而导致财政支农资金使用不当。

4.政府公共服务职能缺失

乡村振兴战略是以习近平同志为核心的党中央着眼于新时代，对“三农”工作做出的战略性部署，坚持以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总要求。吉林省近年来为支持农业生产力的进一步提高，不断扩大财政支农支出，但是农业的公共服务职能在逐渐减弱，未能为农业生产提供良好的技术服务，还会影响财政支农服务体系的建设。第一，吉林省农业公共服务中缺少较好的农业生产、农业科技援助和农业技术培训服务，使当地农民难以了解和认识到先进的农业科技知识，无法将先进农业技术在实际中应用和推广，影响农业产业向科技化生产方向发展。第二，政府对贫困农村和农民的扶持力度比较小。当前，吉林省基层获得“三农”资金的数量较少，难以满足贫困农村和农户的农业生产的需求，使贫困农村的农业经济得不到有效发展，对缩短城乡差距的作用难以体现。第三，目前吉林省财政支农资金的使用主要用于提高农业生产效率及农作物产量方面，仍需加大对水利、供电、燃气、通信等各项基础设施的资金投入，以推动农村各项事业全方位提升，创造良好的农村宜居环境。一方面，在财政资金的支配上，权力基本划归到市级政府部门，调拨资金时由于缺乏对农村基本情况的了解，导致资金的使用效率低下，各项支农政策的执行效果不佳；另一方面，在财政资金的整合问题上，条块分割的管理体制尚未得到彻底解决，制度建设有待加强，各类组织机构的责任划分不明确，项目库管理规划不系统，在资金整合过程中存在工作流于形式的现象，资金整合工作未达到预期效果。

5.财政对金融资源的引导能力较弱

农业本身具有弱质性的固有特征，以及风险高收益低的特点，而资本的逐利特征导致社会资本进入农业领域的意愿较低，商业性金融机构开展涉农业务的意愿并不强烈。另外，政策性金融机构对“三农”的扶持力度有限，支农资金有效供给不足。首先，随着农业现代化步伐的加快，各类农业新型经营主体也随之蓬勃发展，而省级和中央财政拨款对农户的补贴数额有限，具有一定规模的经营主体更加需要金融资本的支持；其次，吉林省农业融资担保公司规模较小，服务水平有限，难以保证农民的资金需求，而农民也缺少必要的担保物，规模化的市场难以形成，导致吉林省农村融资体系难以建立；最后，面对农业的各类风险，农民对于农业保险的需求日益强烈，但是目前农业保险机构经营资金有限且风险补偿机制不完善，针对农业方面的保险险种较少，在保险推广方面有待加强，并且国家财政对于中小保险机构的支持力度不足，机构的发展受到一定程度的影响。

三、乡村振兴背景下吉林省财政支农问题解决路径

为不断推进乡村振兴进程，保证乡村振兴战略的顺利实施，面对目前农业的诸多风险与挑战，吉林省通过完善支农资金增长机制、优化财政支出结构、强化财政资金监管力度、强化财政支农资金公共服务导向、提升财政支农资金对金融资源的引导作用等多种方式来解决吉林省财政支农的问题，进而促进财政资金使用效率的最大化。

1.完善支农资金增长机制

乡村振兴战略实施的主要目标就是推动农业产业发展，提高农民经济收入，缩小城乡二元化差距，因此吉林省要想促进农业发展，就需要加大财政支农的力度，并建立完善的财政支农资金长效增长机制。首先，应大力发展经济，解决财政收入不足的困境，营造良好的农业生产和市场经营环境，制定合理预算并严格执行，拓宽融资渠道，不断为农业生产经营提供充足的资金保障。其次，省级政府要增加农业投入，并完善下级的财政体制，结合不同层级的需求逐步增加支农资金。最后，财政支出应倾向于农村，各级财政部门要重视农村教育、文化等基本建设，并投入充足资金作为农村基础建设的财力保障。[2]

2.优化财政支出结构

首先，要对农村基础设施和农业发展环境加以改善。吉林省农村在通信、交通、能源等方面基础设施建设均比城市落后，如果只发展农业将无法应对现代化经济社会的各种挑战。因此，吉林省应积极开展农村基础设施建设工作，加强财政对农业基础设施的投入，为农业发展奠定良好的基础。其次，强化吉林省农业生产的综合能力，对于提高吉林省农产品在国际市场上的竞争力，推动吉林省农业持续发展实现乡村振兴具有重要意义，农业科学技术的不断创新有利于推动农业发展，增加农业产值，从而进一步促使农村经济不断提升，实现乡村振兴，这就需要构建完善的农业科技创新体系。具体而言：第一，吉林省政府要增加农业科技创新研究及推广的财政资金投入，为农业科技创新提供充足的资金，确保农业科技创新工作有序开展[3]；第二，政府及相关部门应该重视农业科技创新研究，可以实施具有引领性的重点科技项目研究，通过研究不断吸收和创新，提高农业科技创新能力；第三，对农业技术开发与研究要加以重视，全面推动重大农业科学技术成果不断转化；第四，积极引导农业科研机构发展创新农业研发手段，促进产学研结合，逐步形成吉林省的新型农业创新体系。再次，需加大财政补贴力度，吉林省对农业发展的财政资金支持逐渐增加，然而在有关农业补贴政策方面存在结构不合理的问题，现有的财政支农政策很少有直接补贴的，主要是宏观层面上的间接支持。[4]因此，吉林省要想农业获得更好的发展前景，就需要通过多种方式加大补贴力度，实现对农产品的保护，借助政府财政支农效果提升农民经济收入。最后，重视农业人才培训。在农业科技技术不断发展的今天，高水平、高素质的农业科技人才是吉林省农业发展的基石，吉林省要重视人才的培养，政府相关部门要加大人才培训投入，培养高素质的新型职业农民。在新型职业农民培养过程中，培养课程必须根据不同区域、不同行业的具体要求有针对性地设置，增强职业农民培养的精准度。在实际培训之前，需要进行充分调研与考察，提出具有可行性的培训项目与方案，促进职业农民培训成效进一步提高。在实际培训期间，可以结合职业农民的年龄、学历等情况，开展层次性和分类培训工作，并在实训基地或深入田间地头开展实践操作，以便于每个学员都能够学以致用，掌握现代农业生产经营技能。[5]

3.强化财政支农资金监管力度

财政资金是乡村振兴战略实施的重要保障，吉林省各级政府部门应确保财政支农资金安全合理使用。然而政策性较强是财政支持农业发展资金的一大特点，因此相关部门要强化对财政支农资金的监督和管理，加快制定完善的资本管理制度，有效地指导涉农资金的筹措、分拨、使用、管理、评价的工作，构建一个完整的支农资金监管体系，保障资金使用的规范性，确保财政支农资金的使用效率。首先，明确资金使用的所有环节，建立财政支农资金转账管理制度，并由各级财政部门统一对资金实施管理与分配，这样有利于减少烦琐环节导致的资金分散和投资重叠等问题的发生，避免财政支农资金使用期间各环节出现挪用或浪费的情况。其次，完善财政支农监督管理机制，乡村振兴战略的核心工作就是有效地解决“三农”问题，帮助农村居民改善生活环境和生活水平。为了保障财政支农工作的高效开展，吉林省需要构建完善的财政支农监督机制。吉林省主管农业的部门可以依据乡村振兴战略内容，对财政支农政策中最低支出比例和增速情况加以明确，以保证农村财政支出总量与发展乡村农业的目标要求相一致。此外，还应该按照政府监督需要，根据地方财税支出政策组织由农村监督管理委员会、地方农业管理委员会等单位组成的财政支农项目监督理事会，负责地方财政支农中各类专项资金的审计，进一步增强政府监督能力。最后，加强社会中介机构对财政支农资金的监管力度。社会中介机构可以对财政支农资金的立项阶段、预算阶段、执行阶段等进行全方位审计，及时发现财政支农工作中存在的贪污、挪用等不良行为，并采取有效措施解决这些问题，从而有效提升支农资金的使用效率。不仅如此，还应该提升农民监督政府使用农业发展资金的权利，提升支农资金使用的透明度。[6]

4.强化财政支农资金的公共服务导向

首先，要明确农业公共投资方向，为资金整合奠定基础。吉林省农业扶持资金的使用应当代表广大农民的根本利益，并将完善社会主义市场经济体制及公共财政建设的总要求作为财政支农工作实行依据，同时还要符合全面建成小康社会及推进社会主义新农村建设的需要，始终坚持“以人为本”的思想观念，严格把控财政支农投入使用方向，确保财政支农资金在农村水利、供电、道路、燃气、通信等基础建设工程中充分利用。这将有利于农村营造良好宜居环境，促进农业进步。其次，将支农资金的使用权下放到县一级，管理人员在确定农业建设项目时，要充分考虑项目的数量、规模和地方融资支持能力，合理配置地方财政资金。[7]考虑到农业和农村项目的特殊性，吉林省相关部门应对转移支付资金的范围和比例加以明确，并增加县级人民政府在农业建设方面的决定权和资金分配权，避免农业建设出现与当地实际不符的问题，从而提高财政支农资金使用效率。最后，明确涉农资金的整合范围，并据此进行分类，在利益平等、管理机会平等原则的基础上明确资本整合的切入点和着力点，建立资本整合机制。长期规划旨在通过调整机构和职能，在“减少交叉借款、加强协调、提高服务效率”的原则下，对农业投资管理提出更高的要求，因此需要特别注意改善投资环境和提高金融机构在公共财政管理中的职能地位，改变项目和资源部门管理模式，建立合理分工、联合协商的双部门机制，通过制衡和有效监督，拓宽投资渠道，分散资金来源，提高资金使用效率。[8]

5.提升财政支农资金对金融资源的引导作用

吉林省财政支农方式主要以补贴的方式为主，这种方式不够灵活，导致支农效果不足。因此，财政支农工作开展时，各级财政部门可以通过灵活运用支农工具以实现扶持农业发展、提高财政支农的效果，其中农业保险业务亏损补贴作为一款注重于灾后减小农民损失的保险产品，在保障农民基本收入方面发挥着重要作用。为了提高农业保险业务的作用，应构建合理的功能关系操作模式，帮助农业实现产业化发展。另外，乡村振兴战略实施中农村基础设施建设工作尤为关键，可以通过如价格补贴、投资补助、财政贴息等方式，提高财政支农投资和融资信贷系统的使用效率和效果，为农村产业发展奠定基础，实现乡村振兴战略。[9]同时，财政补助、贴息等惠农政策不仅要继续发挥“补血”功能，还要发挥财政的“造血”功能，提高对社会资本的引流作用，加大对涉农金融机构的补贴力度，降低信贷成本，刺激金融机构开展涉农业务，通过税收优惠政策，鼓励社会资本进入“三农”领域。

四、结语

乡村振兴战略下，乡村工作和“三农”问题依然是我国各级政府重点关注的任务。为了提高乡村经济效益，缩小城乡差距，政府从财政方面提高对农业发展的支持，不仅出台多种惠民政策，还增加了农业投资，帮助农村经济发展。这就需要国家从扩大财政支农规模、提高财政支农资金使用效率、优化财政支出结构、强化政府公共职能等方面，让乡村振兴战略的目标和政府财政支农工作的目标保持一致，调动乡村发展的活力，推动乡村经济的不断提升。