转动政社齿轮：城市社区自治组织何以参与公共事务协商

涂晓芳， 赵雨帆

(北京航空航天大学 公共管理学院， 北京 100083)

一、问题的提出

自国家实行经济体制改革以来，传统单位制解体释放的社会功能逐步被社区承接，这就使得社区从地理意义上的居住单元向具备治理、服务等功能的社会场域转变。为了更好地满足日益多样化的居民利益诉求，各类社区治理成果如雨后春笋般蓬勃而出。其中，协商治理注重多元主体的共同参与，有助于激发居民自治的活力和创造力，是社区机构性改革的主流指导工具[1]。

协商治理本质上是多元主体参与下的“利益协调机制”[2]。浙江温岭“民主恳谈会”的成功经验推动了中国在社区协商领域的探索。2017年，《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确将社区治理与协商相结合，提出“凡涉及城乡社区公共利益的重大决策事项……原则上由社区党组织、基层群众性自治组织牵头，组织居民群众协商解决”[3]。党的十九大报告进一步提出：“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”[4]

中国有关社区协商治理的研究主要聚焦价值定位、类型划分和动态运作。在价值定位方面，胡宗山以独立性为基础价值[5]；徐建宇和纪晓岚认为，包容性沟通是互动价值[6]；杨海军强调，环境公平性和主体自律性是实践中的伦理价值[7]；金太军和鹿斌则反其道而行之，提出社区协商治理要努力摆脱实践窠臼，重归政治价值[8]。在类型划分方面，Tan主张，发展具有本土色彩的行政主导协商[9]；陈荣卓和李梦兰提出了党领群治联动、政社协同共建和政群平等对话三类协商模式[10]；另有学者强调，社区党组织领导协商有助于提升能力和效率[11]。在动态运作方面，根据政社力量对比大体可分为社区赋权[12]、政府购买[13]41-46和政社合作[14]三种模式，通过不同治理主体的权力发挥和互动关系主要展现出了强化社会权力和重视党组织权力两大特征。从社区视角出发，徐珣提出，社会组织以对话商谈策略嵌入社区，表达和建构社区共识[15]；管志利强调，充分发挥社会组织专业性，积极培育社区社会资本[16]99-102。从政府视角出发，陈娟认为，政府应承担中介人角色，不仅要提供有效的制度保障和信息资源，还需要通过培训提升居民的参与素养[17]。该观点与传统政府本位思想具有本质不同，强调政府功能由领导转向辅助。此外，基层党组织功能也同样引发了学者们的关注。李晓峰认为，基层党组织能够提供政治保证[18]；管志利基于实践层面提出，以开放式党建统筹规划社区协商治理[16]99-102；徐行和王娜娜则以共同体视角为出发点，推动政党、社区、政府形成合力，共同构建社区协商治理共同体[19]。

既有研究多强调社区协商治理中执政党、政府、社会组织等的共同参与，但仍有未尽之处。学者们普遍重视对具体个案的深描，但缺乏对复杂社区环境下各个主体多元联动关系的一般性解释；虽关注社会组织的协商治理功能，但更多聚焦外生社会组织嵌入社区的专业能力，疏于对社区内部孵化的社会组织进行研究。而社区内部孵化的社会组织则恰恰具有扎根社区、贴近群众的独特优势，有助于真正实现自下而上的协商治理。

据此，笔者拟聚焦城市社区协商治理实践，引入组态视角，从政社关系角度来探究社区自治组织作为社区内部孵化的社会组织，实现公共事务协商参与的条件因素和复杂路径。研究的具体问题主要包括以下方面：是否存在社区自治组织实现公共事务协商参与的必要条件？为什么不同社区自治组织在公共事务协商参与度上存在差异？导致不同协商参与度的条件因素及其组合有哪些？如何有效促进社区自治组织参与公共事务协商？

二、概念界定与理论框架

(一)核心概念界定

1. 社区自治组织

社区内部可以划分为三重结构网络，即基层党组织网络、行政权力网络和社会自治权力网络[20]。社区自治组织隶属于社会自治权力网络，是该网络下社区内部孵化的社会组织总称，包括业主委员会、社区议事会、居民兴趣小组、志愿者团队以及备案或尚未备案的社区社会组织等，与外部引入社区的专业社会组织有着本质性的区别。社区自治组织充分集结社区内生社会力量，具备治理参与潜力，有助于自下而上推动社区自治良性运转。

2. 公共事务协商

协商是社区内多元主体以直接或间接涉及公共事务、关乎居民公共利益的诉求为议题，通过平等对话、理性讨论实现偏好转换，在个人利益和公共利益中找到最大公约数的过程。协商需充分发挥各主体的议事功能，且在此基础上，社会主义协商民主的优势即共识与决策的连续一体性[21]，需要通过各利益主体参与议事并最终作出公共决策来得以体现[22]。相应地，社区协商治理应从单一赋权向双重赋权转变，不仅要赋予议事权，更要赋予行动权[13]41-46。此外，协商的发起和组织同样不容忽视。

据此，可从广义视角出发来界定“社区公共事务协商”，即组织、议事和决策功能的统一体，涵盖协商前、中、后三个阶段，且功能层级逐步提升。不同功能可能由不同主体完成，也可能由单一主体包揽，其中，议事功能是协商治理区别于其他治理方式的本质特征。

3. 社区自治组织参与公共事务协商

社区自治组织参与公共事务协商首先需参与到实际过程之中，即发挥议事功能是协商参与的必要条件。此外，如果在议事功能的基础上还能发挥组织和决策功能，则其协商参与程度将会更高。据此，可将协商参与按其发挥的功能不同划分为四种类型，即议事型、参谋型、受托型和自治型。在议事型协商中，组织仅具备议事功能，作为协商成员需要充分表达偏好和诉求，寻求、建立共识；在参谋型协商中，需要同时具备议事和组织功能，协商结果以上报方式交由街道、社区两委决策，组织本身充当参谋；在受托型协商中，社区自治组织具备议事和决策功能，街道、社区两委发起协商，并委托给参与协商的自治组织进行决策；而在自治型协商中，组织发挥全部功能，具备发起者、协商者和决策者三重身份。

社区自治组织的协商参与度取决于其所发挥的功能的层级。自治型和议事型协商是高低两极；而在参谋型协商中，街道、社区两委掌握着协商结果的最终决策权，社区自治组织的功能层级较低，因而其协商参与度弱于受托型协商。因此，议事型、参谋型、受托型和自治型协商在社区自治组织中的协商参与度呈逐步递增之势。

(二)理论及分析框架

在西方传统理论中，政社关系的探讨常被置于“国家与社会”相关研究之下[23]166-172。伴随着建立新兴资产阶级政权的现实需求的逐步提升，“国家”一度被置于中心地位，具有绝对权威。而市民社会和法团主义则打破了“唯国家论”，前者重视社会生活领域，后者则强调社会部门的垄断性且在一定程度上受国家控制[24]。

西方传统理论多针对国家与社会的关系来进行讨论，本质上是基于结构、功能分化形成的二元状态，不同理论分支围绕其中一元展开分析。在此框架下，当前关于社会组织治理的部分研究将“国社二分”直接等同于“政社二分”，关注组织在治理中相对于政府所具有的独立性和自主性。而在中国社会治理现实中，党的领导功能不容忽视，结构、功能分化之外还应包含统筹协调层面，政社之间的二分关系就显得“水土不服”了。

笔者尝试打破西方传统理论的二元对立，基于“政”与“社”的密切联系提出“嵌入-内生”理论，并以此对社会组织参与治理作出解释。中国治理情境下，嵌入层面并不关注“政”与“社”作为两个独立主体的控制与被控制，而是强调社会组织在嵌入治理时与党和政府之间形成的互动关系，以及由此产生的权力秩序。内生层面则关注社会领域内部的互动关系，是社会组织与所在治理场域之间的互动。具体到社区自治组织，它是传统社区架构下的新生治理主体，可能与街道、居委会等行政权或类行政权产生互动。同时，基层党组织这一主体同样不容忽视。然而，就社区这一场域而言，社区自治组织自然生发于内部，能够更大程度地贴近群众，了解居民诉求。因此，在社区治理中既要关注社区自治组织的内生动力，同时也不能忽视其与政府(街道)、居委会、基层党组织等主体的互动。

据此，最终确定社区能人、社区群团组织、党建引领、政策驱动和成文制度规范作为五个前因条件，建立社区自治组织参与社区协商的条件因素分析框架，如图1所示。

图1 社区自治组织参与社区协商的条件因素

1. 权力秩序

嵌入层面的权力秩序包括政策驱动、党建引领两个二级条件。

首先，在当前社区社会力量相对较弱的现实情境下，行政权力的介入具有一定的历史接续性[23]166-172，政府政策导向直接影响社区协商的形式和内容。此处的政策不仅包含政府(街道)针对社区发布的点对点指示，还包括政策辐射以及居委会的政策动员。

其次，政党的引入提升了社区协商系统能力[25]75-82。基层党建有助于应对城市社区治理碎片化[26]和结构性割裂[27]难题；群众动员[28]、多主体统筹和全要素整合[29]更是为社区协商创设了良好的条件；党员干部在协商过程中能够扮演政策解读、知识普及、信息通报、沟通反馈等角色，弥补社区自治组织草根成员的局限性。此外，需要特别注意的是，若党和政府过多介入而使社区自治组织自身的能动性发挥不足，那么社区协商就易因外力而背离其自治的初衷。

2. 组织能力

内生层面的组织能力包括社区能人、社区群团组织两个二级条件。

社区能人是基于“社区精英”的概念范围提出的。从类型上来看，既有研究多基于资源功能视角将社区精英分为政治、经济、文化三类，部分学者还从权力结构[30]、政社关系[31]等维度对城市社区治理精英进行了细化。而笔者提出的社区能人概念，特指享有社会资源和精神文化优势的精英群体，前者主要是指其连接社会专业资源的能力，后者则主要包括其所享有的社区威望以及居民对其赋予的广泛信任度。据此，笔者作出如下定义：社区能人是掌握一定的优势社会资源和精神文化资源,在社区中享有一定威望且具有较强公共参与意识,并在实际协商治理中充当领袖角色的群体。

社区群团组织具体包括社区志愿者团体及其他内生社会组织。社区群团组织数量多，则组织层面的资源连接能力较强，有助于协助自治组织充分参与协商。

3. 制度保障

从协商的外部环境上来看，完备的成文制度规范是协商顺利实现的保障。有学者指出，协商形式和程序“走过场”现象影响了协商民主的实施[32]。健全的制度规范对社区自治组织协商功能的发挥具有重要影响。制度规范的形成方式与组织的嵌入性和内生性密切相关：若嵌入性层面的权力秩序相对过强，那么制度规范就可能主要由党组织或政府主导并强制规定；反之，则可能主要由社区自治组织制定。

三、研究方法与数据构建

(一)研究方法

充分和必要条件是因果关系解释的重要内容。定性比较分析(QCA)方法通过跨案例研究，针对复杂性、系统性问题检测充分和必要关系。该方法引入组态视角，认为单个条件并非独立，而是与其他条件进行组合，共同对结果产生影响。其中，模糊集定性比较分析(fsQCA)方法能够有效处理非二分变量和部分隶属问题[33]155-167。

QCA方法在充分条件的因果分析上优势明显，但对于必要条件的识别存在局限，仅能识别某条件对于结果是否必要，却不能进一步分析其必要程度，而必要条件分析(NCA)方法能够较好地弥补这一不足。NCA方法是传统充分条件分析的补充，通过上限技术、效应值、瓶颈表等逻辑步骤识别必要条件。该方法不仅能够定性地分析某条件是否必要，还能够识别具体必要水平[34]。尤其在模糊集中，校准后数据为隶属分数而不是简单的“是”与“否”，这使得NCA方法与QCA方法的结合具有更大的价值[35]。

社区自治组织在参与公共事务协商中受到错综复杂的政社关系影响，与政府、党组织和群团组织等各个主体产生互动，具有联动性，因而适合采用组态方法进行分析，即首先运用NCA方法,探究是否存在社区自治组织实现公共事务协商参与的必要条件，如果是，那么又是在什么程度上存在。基于部分条件的非二分性，选取fsQCA方法，对NCA方法的分析结果进行检验，并探索充分组态。

(二)案例筛选与整理

为最大程度提升研究的信度和效度，以国家民政部网站为主要资料来源，并结合通过地方民政部网站、期刊文章、公共媒体资料等多种渠道收集到的相关案例，制定如下筛选标准：一是所选案例的社区公共事务协商均完整包含组织、议事、决策三个环节，议而不决的不在此次筛选范围内；二是社区自治组织而非外驻的社会组织(如政府购买服务)参与协商；三是所选案例符合上文所述参与公共事务协商的概念要求，即以发挥议事功能为必要条件；四是案例所涉及的社区自治组织尽可能分布于全国各地区的多个省(自治区、直辖市)；五是所选案例可在国家民政部网站新闻中心查阅到详细报道，且有多种渠道相互验证，确保真实性。据此，初步筛选出符合条件的案例52个，为保证样本数据全面有效，将地区分布和社区类型作为控制变量进行进一步筛选。在地区分布上，社区自治组织参与协商治理仍处于发展阶段，华东地区的实践成果较为丰富，以浙江为典型代表，因此，笔者以华东地区案例为主要来源，同时兼顾其他各地区。在社区类型上，以城市老旧社区和商品房社区为主，同时兼顾部分界限不明的混合型社区。由于单位型社区具有一定的特殊性，暂不将其纳入案例收集范畴。据此，再次从初步确定的案例库中进行二次筛选，最终选取30个案例作为样本数据，其中包括14个商品房社区，12个老旧社区和4个混合型社区，具体如表1所示。

表1 案例信息

(三)测量与校准

1. 测量

测量是指选取合适指标对条件及结果进行赋值的过程。社区能人、政策驱动、成文制度规范为二分类条件，按照其存在与否赋值为1或0。社区群团组织和党建引领是连续性条件，社区自治组织协商参与度作为结果也是连续性的，根据其程度差异进行赋值：不同社区的群团组织数量各不相同；社区党建对社区自治组织的针对性引领存在差异——一些社区自治组织由大党委，即协调社区党建和社区工作的区域化党建组织全权统筹参与协商治理，并以“红色”“党建”等方式命名，而部分社区自治组织则通过党员融入展开协商参与；社区自治组织的协商参与度取决于功能发挥，议事型、参谋型、受托型和自治型协商在社区自治组织中的协商参与度呈逐步递增之势。具体条件、结果及赋值，如表2所示。

表2 条件、结果及赋值

2. 校准

校准即给测量后的连续性条件赋予集合隶属度。为避免误差，采用fsQCA软件中的Calibrate程序来进行校准。党建引领、社区群团组织和社区自治组织协商参与度3个前因条件交叉点的校准标准为0.5分位点，完全不隶属的校准标准为0.05分位点，完全隶属的校准标准为0.95分位点。数据校准信息与描述性统计，如表3所示。

表3 数据校准与描述性统计

四、研究分析与实证结果

(一)单个条件的必要性分析

从集合视角来看，当结果构成条件的子集时，必要性则存在[36]。NCA方法不仅可以进行必要性分析，还能够通过生成函数计算对应效应量，即瓶颈水平。若条件与结果均为连续或离散，且有5个 及以上等级水平，则采用上限回归(Ceiling Regression，CR)方法生成函数；若均为二分类条件或低于5个等级水平，则采用上限包括分析(Ceiling Envelopment，CE)方法，即笔者所采取的计算方法[37]141-155。

NCA方法分析及结果，如表4所示。若某前因条件为必要条件，则需效应值d≥0.1[38]10-52，且蒙特卡洛仿真置换检验显著性p<0.05[39]，即社区群团组织是社区自治组织高协商参与度的必要条件。

表4 NCA方法分析及结果

NCA方法瓶颈水平分析结果，如表5所示。瓶颈水平是指达到结果最大观测范围的某一水平时，前因条件最大观测范围内需要满足的水平值[37]141-155。由表5中的分析结果可知，要达到60.0%的社区自治组织协商参与度，需要23.5%的社区群团组织，其他条件则不存在瓶颈效应。

表5 NCA方法瓶颈水平分析结果

进一步采用fsQCA方法对影响社区自治组织协商参与度的单个条件进行必要性分析，当一致性大于0.9时，该条件为必要条件[40]。必要条件检验结果如表6所示。一致性水平均小于0.9，不存在必要条件。此时，NCA方法和fsQCA方法的分析结果之间产生了矛盾。

表6 社区自治组织协商参与度必要性条件检验结果

由表6可知，社区群团组织与高社区自治组织协商参与度的一致性虽然低于0.9，但是与0.9极为接近。由于fsQCA方法在确定具体必要性水平上存在局限性，综合NCA方法和fsQCA方法的分析结果，笔者认为，社区群团组织在一定程度上是社区自治组织高协商参与度的必要条件。

(二)条件组态的充分性分析

组态的充分性分析通常用于解释不同条件组合导致特定结果的充分性。既有研究经验表明，一致性阈值需不低于0.75，频数阈值则根据样本量来确定。据此，将案例阈值设置为1，原始一致性阈值设定为0.8，不一致性的比例减少(Proportional Reduction in Inconsistency，PRI)是子集关系一致性的替代测量，将PRI一致性阈值设置为0.75，构建真值表。根据中间解和简约解构建条件组态，中间解和简约解均出现的为核心条件，只在简约解中出现的为边缘条件[33]155-167，社区自治组织协商参与度组态分析结果如表7所示。共有4种组态导致社区自治组织高协商参与度，总体解的一致性高于可接受的最低值0.75，总体解的覆盖度高于0.671 6。另有2种 组态导致社区自治组织非高协商参与度，总体解的一致性高于0.75，总体解的覆盖度为0.482 0。

表7 社区自治组织协商参与度组态分析结果

为尽可能保证研究解释力，对社区自治组织高协商参与度组态进行稳健性检验。由于案例数量较少，选择调整PRI一致性阈值方法，将其由0.75调整至0.8，所得组态基本一致，分析结果通过了稳健性检验。

五、社区自治组织参与公共事务协商的差异化路径

(一)高协商参与度组态

根据上述实证分析结果，共有4种组态能够导致社区自治组织的高协商参与度，通过组态理论化过程，对其进行命名[41]。

1. 政群联动下的回应性协商

表7中的组态1表明，以“政策驱动”和高“社区群团组织”为核心条件，以非高“党建引领”和非“社区能人”为边缘条件，可以促成社区自治组织的高协商参与度。邻里交往是自治组织参与公共事务的基础[42]，数量众多的群团组织弥补了社区微观层面上资源分散的不足，促进了居民之间的交流互动。针对缺乏高党建引领和社区能人的社区自治组织，政府政策为其参与公共事务协商提供了契机，政策与群团组织彼此联动，形成合力，共同助力社区自治组织通过协商回应关乎居民切身利益的公共事务。据此，笔者将组态1命名为“政群联动下的回应性协商”，表1中属于此类组态的典型案例为山东的大爷大娘团。社区内生组织协商的政策扶持使得大爷大娘团具有充足的动力，业委会、志愿者团体和兴趣小组等众多群团组织为其提供了邻里交流和诉求表达的契机，使其从早期的兴趣团体发展成为了回应居民诉求、参与社区协商的自治组织。

2. 资源整合下的规范性协商

表7中的组态2表明，以“政策驱动”和高“社区群团组织”为核心条件，以非高“党建引领”和“成文制度规范”为边缘条件，可以促成社区自治组织的高协商参与度。依托政策支持成立社区自治组织进行协商治理，并调动社区众多群团组织作为主体共同参与。在充分整合政策资源和社区群团资源的基础上，进一步制定规范化程序，使协商不仅是回应居民诉求的工具，更是定期解决社区公共事务难题的制度化途径，由此有助于推动新兴社区自治组织正式化、规范化。据此，笔者将组态2命名为“资源整合下的规范性协商”，表1中属于此类组态的典型案例为浙江的社区发展协会和居民自治互助站。前者依托市级社区治理创新园而成立，在“坊+X”的协商治理体系下，联合社区内睦邻点、邻里值班室和多支义工团体等组织，并结合各自专长，定期开展协商；后者则由区级公益创投项目孵化形成，联合业委会、居民兴趣小组、志愿者服务队等众多社区群团组织，通过定期收集议题，开展规范化协商。

3. 党员统筹下的回应性协商

表7中的组态3表明，以高“党建引领”为核心条件，非“政策驱动”“社区能人”和高“社区群团组织”为边缘条件，可以促成社区自治组织的高协商参与度。缺乏政策支持的社区自治组织要想参与协商，党组织的动员与引导具有关键作用[43]112-119。在高“党建引领”下，党员与社区能人身份产生重合，由此充分发挥党员群体沟通反馈、信息通报功能[25]75-82，并结合社区能人的威望、技能和众多群团资源，回应公共议题，带领社区自治组织开展协商。据此，笔者将组态3命名为“党员统筹下的回应性协商”，表1中属于此类组态的典型案例为浙江的陈文英网格工作室和“夏意聚焦”民情观察团。前者由梅花碑社区党委借助支部书记陈文英作为社区能人的群众威望而成立。陈文英引导和招募党员工作者，联合社区各类志愿者团体和公益组织，针对居民反映的棘手问题开展协商，并积极落实协商成果，接受居民监督。后者在党委引领下，以具备党员身份的社区能人团体为核心，面对牵涉范围广，主体庞杂的公共事务，党员代表一方面反映民情民声，另一方面统筹群团组织和居民代表进行协商，并向上级部门提出意见和建议。

4. 党领群议下的规范性协商

表7中的组态4表明，以高“党建引领”为核心条件，非“政策驱动”、“成文制度规范”和高“社区群团组织”为边缘条件，可以促成社区自治组织的高协商参与度。协调社区党建和社区工作的区域化党建组织(大党委)直接领导红色自治组织、统筹众多群团组织开展协商，创建平台、理顺关系、制定规则[16]99-102。据此，笔者将组态4命名为“党领群议下的规范性协商”，表1中属于此类组态的典型案例为安徽的党群议事会和宁夏的红色队伍议事堂。前者的社区党委在党代表工作室的基础上成立党群议事会，广泛动员辖区内的党组织、驻区党委、居民组织等，按照规章制度定期收集议题并开展协商；后者充分发挥党组织的领导核心作用，联动业委会、物委会等各类群团组织定期开展协商，并将“红色精神”融入社区物业治理。

(二)识别等价组态

根据核心条件一致性，组态1～组态4共形成2种等价组态：合作型协商和引领型协商[38]10-52。

1. 合作型协商

组态1和组态2均同时具备政社主体中的2个核心条件——“政策驱动”和高“社区群团组织”。据此，笔者将其识别为“合作型协商”，即政府与社会权力合作共生推动社区自治组织参与公共事务协商。

合作型协商的形成是基于政府与社会的非独立性，需要较高的社区资源整合水平和进退有度的行政权力。在城市社区“熟悉的陌生人”的情境下，需要充分挖掘社区自治组织参与协商的内生动力，否则就可能陷入协商参与困境。众多社区群团组织的建立能够有效应对个体原子化困境，增强居民联系，提升社区邻里交往水平和资源整合水平。同时，笔者还发现，社区自治组织本身的资源连接能力同样影响社区资源整合水平。各级民政部备案的社区社会组织作为特殊自治组织，一方面，熟知政策动向，承接政府委托；另一方面，具备较强的自组织性，能够最大程度地调动社区范围内的资源，真正实现扎根于社区，通达于政府，有能力在社区自治组织协商治理中扮演组织者、参与者和决策者三重角色。

此外，当前社区自治组织的协商实践仍处于发展阶段，在行政层级化情境下，草根自治组织与社区公共事务治理之间存在较大张力，无法完全脱离行政权力。部分实践成果中，政府、居委会等行政或类行政主体的权责缺乏有效治理定位：或介入过度，以致自上而下控制协商，挤压社区自治组织的参与空间；或缺乏介入，支持不足，使得社区自治组织的协商参与难寻有力支点。合作型协商模式下，不同于传统行政指令，政府应该更加重视社区内生力量，出台相关政策、规范和团体标准，积极引导居民主动对接街道、居委会等行政和类行政主体。

2. 引领型协商

在组态3和组态4中，高“党建引领”均为核心条件，据此，笔者将其识别为“引领型协商”，亦即近年来“以党促社”的协商治理模式，表现为党员核心和党委核心两种模式。社区党组织既能运用国家、政府等政治因素，又能动员组织、居民等社会因素，具备在社区内部同时发展平行和垂直关系的重要功能[44]，从而能够良好实现党建逻辑与协商逻辑的耦合。

党建引领与社区协商治理互为积极力量：一方面，基层党组织充分发挥总揽全局、协调各方的功能优势，推动社区自治组织参与公共事务协商；另一方面，通过社会自主性空间的扩展，党组织的角色定位进一步明确，发展方向更加清晰[43]112-119。这也是中国本土治理实践的独特优势所在。

此外，根据实证分析结果，在导致社区自治组织高协商参与度的各组态中，“社区能人”和“成文制度规范”尚为边缘条件，仍有可发展空间。社区能人作为草根领导或成员，有助于充分发挥社区自治组织协商的内生动力。可见，尽管既有社区自治组织的协商参与能够推进主体间的程序共识，但仍具有较强的工具性，未能形成普遍制度规范，还有待进一步向正式规范性协商转变。

(三)非高协商参与度组态

由表7可知，共存在2种组态导致社区自治组织非高协商参与度。组态5对应表1中的典型案例为广东的广场舞蹈队，该组织以内部自娱自乐为主，缺乏参与协商的各项条件，因而无法进入社区协商的参与场域。组态6则表明，缺乏高群团组织的社区资源整合能力较弱。在此背景下，社区自治组织若无党建引领和统筹，即使具备成熟的协商制度规范和社区能人引导，其协商参与度也往往不高。

六、结论、启示与展望

(一)结论

笔者从政社关系视角出发，提出“嵌入-内生”理论，并据此确定前因条件来进行组态分析，探究政策驱动、党建引领、社区能人、社区群团组织和成文制度规范对组织协商参与度的联动效应和影响路径，以揭示社区自治组织实现公共事务协商参与的核心条件及其政社互动关系。主要研究结论如下：

1. 社区群团组织在一定程度上是导致社区自治组织高协商参与度的必要条件。

2. 政策驱动、党建引领、社区能人、社区群团组织和成文制度规范5个条件联动匹配，共形成4种组态导致社区自治组织高协商参与度，具体归纳为政群联动下的回应性协商、资源整合下的规范性协商、党员统筹下的回应性协商和党领群议下的规范性协商。进一步地，又识别为合作型协商和引领型协商。前者强调行政权力和社会权力互动共生；后者则强调基层党组织的领导统合功能。此外，还有2种组态导致社区自治组织非高协商参与度。

3. 通过对比社区自治组织高协商参与度与非高协商参与度组态可以发现，应破除对西方传统组织理论中“绝对自主”的“迷信”。在中国社区治理情境下，社区自治组织参与协商既不是与党、政权力绝对脱离，也不是完全依附其上。在行政层级化背景下，社区自治组织的草根性、团体性与公共事务治理之间存在较大张力，其协商参与不应完全脱离党组织和行政权力而独立存在，否则组织只能是居民小团体活动的产物，协商参与程度低，甚至难以进入公共事务治理层面。

笔者的研究尝试推进政社关系理论中国化。首先，具有本土治理特征的政社关系并不简单等同于行政主体(政府)与社会主体的关系，党也应被纳入其中。其次，政社双方并非界限分明，往往在互动共生中实现善治，仅追求一方权力的弱化或强化在中国治理现实下缺乏可行性。刘建军在《社区中国》一书中提出，社区研究的“关联主义”范式，即泾渭分明的政社关系难以实现，双方权力运行逻辑的差异不能遮蔽其内在关联[45]。因此，对于政社关系的探讨，应突破西方传统理论的二元思维，将政社双方放置于互动共生的关系之下。这种关系既不是二者的有意分工，也不是社会权力的目的性策略，而是本土化治理特征下，政社权力相互联系，为接近帕累托最优而充分发挥自身优势所自然形成的治理状态。在此状态下，政社关系履带式的硬碰硬模式逐步转换为齿轮式的柔性共存。而基层党组织作为领导核心，具备纵向权力和横向权力的双重特征，有助于弥合科层体系与治理共同体、功能分化与政治统合两组张力，驱动政社齿轮咬合运转。

(二)启示

1. 连接邻里资源

街道、居委会应积极引导社区成立各类群团组织，并充分发挥党组织优势，强化群团间的资源连接；社区自治组织自身更应有意识地促进邻里交往，通过社区营造来加强居民间的联系，孵化培育兴趣小组和志愿者团体，充分发挥自身的能动性，盘活社区资源。应避免无路径设计和无群众参与的资源下放，警惕惠民工程转变为社区行政任务，否则不仅会阻塞和浪费资源，甚至还会挤压社区自治空间[46]。

值得关注的是，社区社会组织是社区自治组织的众多表现形式之一。国家民政部已明确提出大力培育社区社会组织，其重要任务即引导居民有序表达利益诉求，培养社区协商意识与能力[47]。因此，推动社区自治组织向正式备案的社区社会组织转变，整合内外资源，提升协商能力，对于组织协商参与具有积极意义。

2. 凝聚协商合力

社区自治组织的协商参与离不开政府(街道)、基层党组织和社会主体的共同助力。首先，充分发挥行政权力优势，但需警惕过度介入。一是出台有针对性的政策，为组织协商参与创设良好环境；二是重视社区基金会建设，通过政府引导项目化运作，为协商参与提供资金支持。其次，强化基层党建对组织协商参与的动员和引领。一是建立社区内部各类党组织网络联动机制，发挥其政治决策和枢纽作用[48]；二是以开放式党建促进协商参与，可以通过党员工作室等组织形式来嵌入其中，避免党建割裂社区内部结构[16]99-102；三是尝试构建协商议事型党组织，推动基层党建向更高层次的协商治理阶段发展。最后，培育社区自治组织协商参与能力。一是挖掘社区能人，开展协商教育；二是建立街道层面的组织联合会，系统化培育其组织协商能力和水平。

3. 发展在线协商

当前，基层治理的在线化成为重要趋势。在线治理即由社区党组织、居委会主导，协同社区居民、社区自治组织等，依托微信群等互联网平台，在线治理社区事务，并与线下网格融合，共建社区家园[49]。社区自治组织参与公共事务协商同样可以尝试向线上转变。此种模式下，群体构建和资源整合相对便捷，但同时也面临信息传递失真、低成本“搭便车”、老年居民参与存在障碍等困境。因此，发展在线协商，需要完善的制度设计和程序规范，同时还需辅以必要的线下协商会，以此来推动协商由工具性向程序性转变。

(三)展望

上述研究在研究方法和研究内容上仍有拓展空间。

在研究方法上，当前仅从政社关系角度设定前因条件，未来还可以探究社区类型、社区文化等其他条件对社区自治组织协商参与度的影响，且案例容量也有待扩充。

在研究内容上，当前仅关注社区自治组织实现协商参与的可能性。Arnstein在1969年基于权力视角提出参与梯度理论，将公众参与划分为操纵、引导、告知、咨询、劝解、合作、授权和公众控制[50]。高梯度参与意味着公众可以获得更多权力，甚至在某一具体决策中掌握全部权力，而中国社区自治组织的协商参与显然难以简单套用此种“权力对抗”。促进组织高梯度协商参与，需要依托政社关系而不仅仅是权力杠杆，关键在于推动政府与社会两个齿轮有效磨合。因此，深入探讨社区自治组织的具体参与方式以及各主体之间的互动关系，乃是笔者后续研究的题中之义。