城市运行管理的行动逻辑与组织模式

杨宏山， 邱 鹏

(中国人民大学 公共管理学院， 北京100872)

建设城市运行管理平台，整合分散化的数据资源，对城市运行体征进行实时监测、动态分析，及时发现问题并采取响应措施，有利于提升风险防控能力和精细化管理水平。近年来，中国许多城市都在运用大数据和人工智能技术，推进城市运行数据集成、数据共享和开发应用，探索城市运行管理数字化转型的新架构。笔者拟在文献回顾的基础上，从平台治理的视角出发，区分城市运行管理的两种模式，选择 B市“接诉即办”系统和H市“城市大脑”系统进行案例研究，解析这两种模式的共性和差异性，进而提出区分应用场景建设数字平台，以期为提升城市运行管理系统的敏捷性提供参考和借鉴。

一、城市运行管理文献述评

随着城市规模扩大和治理场景复杂化，构建城市运行管理系统，汇集分散的信息和数据，及时识别并发现问题，提升跨层级、跨部门、跨系统协作能力，已成为城市可持续发展的现实需求。现代政府基于分工进行组织设计，行政部门分别履行相应职责，这种专业主义难免会导致“碎片化”问题的滋生，因而需要构建协调机制，促使各部门、各系统作为整体来进行运作。基于此，有研究者提出了“整体治理”概念，主张通过机构重组、流程再造、信息技术应用等途径，促使公共机构互相协作[1-2]。整体治理涉及跨层级、跨部门的协作与整合：协作通过对话建立合作关系；整合属于更高层次的协作，通过在不同机构之间建立制度化联系，进而形成更为稳定的合作关系[3]。

城市运行管理不仅需要在公共部门之间增进协作，也需要在公共部门与私人部门、第三方机构之间建立合作关系。斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯根据公私合作程度、跨界管理能力两个自变量，区分了城市运行管理的四种类型，分别是层级制政府、协同政府、第三方政府以及网络化政府[4]。层级制政府属于传统形态的公共事务治理模式，由行政部门基于分工各司其职，依靠上级权威来进行协调；协同政府的跨部门管理能力较强，但这种合作仅限于公共部门之间；第三方政府意味着公共部门与私人部门、社会组织的合作程度较高，但政府对跨界合作网络的管理能力较低；网络化政府既具有高水平的公私合作，政府对跨界合作的管理能力也较强。

那么，如何才能将城市运行管理涉及的多元主体组织起来呢？研究者们从不同的视角，提出了差异化的理论建构。有研究者从协商民主的视角出发，提出了协同治理的理论建构，认为协同治理的核心是打破传统的层级制运作，各方参与者基于协商对话达成共识，形成各方都能接受的集体规约[5]。Ansell和Gash指出，协同治理是指一个或多个公共机构直接与非政府利益攸关方通过协商议事达成共识，形成集体决策，并基于集体规约来组织集体行动；协同治理针对单一主体无法解决的跨界公共事务，在多元主体之间构建集体论坛，使多元主体能够经由集体讨论，以参与和协商的方式进行决策；协同治理的运作过程通常包括面对面对话、建立信任、相互承诺、建立共同理解、形成中间成果等阶段[6]。也有研究者从权威引领的视角出发，提出了整合治理的理论建构，认为在权威主导体制下，公共事务治理涉及的多方主体中，一方处于主导地位，有权对其他主体进行跨界整合，形成了一种权威驱动的跨界运作机制[7]。在此过程中，政府是跨界运作的发起者、策划者和组织者，其他行动主体需要配合政府开展跨界运作。从实际结果来看，整合治理显著提升了城市的问题解决能力，但也容易引发新的社会矛盾。

近年来，面对现代信息技术带来的管理革命，有研究者注意到数据已经成为一种新型治理工具，并提出了城市运行数字治理模式，主张利用数字技术打破部门壁垒，实现数据开放与共享，进而推动城市治理流程优化、提升治理绩效[8]。数字治理是新技术革命推动政府治理数字化转型的结果，其核心在于增进政府部门之间、政府与公众之间的互动，促使行政系统更好地满足公众的需求和期望。Dunleavy等提出了数字治理的三重主题，即重新整合、基于需求的整体主义和数字化变革，强调基于需求导向重建治理结构，推进行政流程数字化[9]。也有研究者分别提出，数字治理或有利于推动政府结构重塑、业务流程优化和服务方式变革[10]，或有利于创新公民参与，提高社区整合能力[11]。还有研究者剖析了大数据提升政府治理能力的基本路径，即推进开放政府、智慧政府、回应政府、濡化政府建设，能够提升政府治理的决策能力、吸纳能力、整合能力、濡化能力[12]。

综上可知，城市运行管理的理论建构经历了从公共部门间协作拓展至更广泛的公私合作领域，从跨界合作模式的讨论拓展至探究新技术推动治理转型的发展历程。早期的研究多关注城市运行管理的理论模式和组织制度，近年来的研究则更加关注具体场景和数据技术的应用。同时，已有研究注意到了信息技术给城市管理带来的重大变化，提出了运用信息技术构建城市运行管理系统的重要命题。当然，已有研究也存在一定的局限性，如城市运行管理系统的核心模块是什么？如何构建城市运行管理的组织系统？此外，已有研究对城市运行管理组织模式的讨论较少。鉴于此，笔者拟从平台治理的视角出发，尝试提出将数字平台建设作为构建城市运行管理系统的战略性途径，进而剖析城市运行管理的两种模式。

二、平台驱动的城市运行管理：一个分析框架

(一)数字平台：城市运行管理的新视角

数字平台是一个复杂的服务生态系统，具有不同的组织结构和运作模式，旨在促进跨界合作，增进价值创造[13]。O’Reilly将平台概念引入政府治理领域，提出了“政府即平台”(Government as a Platform)的概念，认为政府作为平台的理念可适用于各领域的治理，有利于激发企业的创新活力，并防范单一供给来源导致的治理失灵[14]。也有研究者将平台视为一种数字基础设施，由不同参与者来开发各种应用并将其提供给公众和政府[15]。还有研究者认为，数字平台是一种政府与公众互动的途径，为增进政府与公众之间的联系提供了便捷渠道，能够将利益相关者的资源、诉求和观点聚集在一起，是数字政府战略的关键模块[16]。

随着大数据、人工智能、物联网技术在城市管理实践中得到广泛运用，数字平台作为一种新型治理手段引起了学界的关注。数字平台治理是指政府通过平台将数据、服务、技术与人员集聚在一起，赋予公众创造公共价值的权利，以应对复杂需求的一种治理范式[17],其核心在于通过平台实现向公众及其他非政府主体赋权。Ansell和Gash主张建设专门的协同平台，用于促进协作项目或网络的创建、调整和运作，并识别了平台的两种运作逻辑：一是作为一种战略中介，对分散式行动进行动员和整合；二是作为一种设计规则，通过设计模块或平台接口、访问规则和参与资格来促进管理协作[18]。Nambisan区分了三种不同类型的平台，分别是探索平台、试验平台和执行平台：探索平台将问题解决者聚集在一起，用以构建和调查问题；试验平台致力于探索和评估潜在的解决方案；执行平台鼓励有关各方针对问题解决采取合作行动[19]。北京大学课题组和黄璜提出，建设“平台驱动的数字政府”，通过建设联系政府部门、企业和公众的数字基础设施平台，对外提供智慧政务服务、对内实现政府跨层级、跨部门协同办公，推进政府治理能力现代化[20]。李文钊还提出了界面治理模式，认为任何治理过程都是界面建构的过程，其核心包括内部结构、界面、功能和环境四个要素，通过建构面向公众与决策者的双层嵌套治理界面，实现对跨层级、跨部门和公众需求的有效整合[21]。

数字平台治理打破了传统的部门管理与运动式管理模式，有利于实现政府、社会与公众点对点、面对面、全方位、立体式连接，进而构建一种互动式城市运行管理模式[22]。数字平台治理的互动性包括政府与社会的互动、政府内部各层级之间的互动以及各部门之间的互动。在平台治理模式下，公众和企业能够借助平台与政府部门直接对话，并在第一时间得到回应，有利于重塑政社关系，提升政府部门的责任感，完善多方利益协调。平台治理为数据集成、数据共享提供载体，以问题数据作为驱动机制，可以促使政府部门针对问题主动进行改革，推进组织结构调整与行政流程优化，提升行政效率与跨界协作水平。

对城市运行管理而言，数字平台提供了一种跨界治理途径，它以公众需求为导向，在政府与公众之间构建快捷的沟通和互动渠道，可以更好地掌握实际情况并获得一定程度的控制[23]。数字平台也可以作为一种适应性治理策略，通过创建稳定的结构来促使各方采取应对措施，以适应不断变化的条件与环境[24]。可见，数字平台构成了城市运行管理的核心模块。构建城市运行管理系统，需要抓住数字平台建设这个“牛鼻子”，在政府系统内部增进跨层级、跨部门互动，在政府与企业、公众之间增进跨界互动。进而，以数字平台为依托，加强对城市运行管理服务状况的实时监测、动态分析、统筹协调、监督指挥和绩效评价，使各类问题得到及时回应和处置，从而提升城市管理绩效。

(二)城市运行管理的两种模式

城市运行管理需要整合各类管理信息系统，构建市级运行管理数字平台，汇聚城市运行管理服务数据资源，聚焦重点领域和突出问题，开发智能化应用场景，推动城市运行管理“一网统管”，实现数据归集、共享、开放、应用、安全、存储、归档等高效运作。根据数据来源和平台设置的差异性，笔者认为，可将城市运行管理模式分为两种：一种是基于公众投诉反映问题的诉求回应模式；另一种是基于人工智能、大数据等技术主动发现问题的智慧监管模式。

诉求回应模式通过政民互动方式，以公众参与作为获取问题信息的基本途径，设置统一的政民互动数字平台。珍妮·登哈特和罗伯特·登哈特认为，政府官员有责任倾听公众声音并对其作出回应，在倾听中，官员在一种相互反射的关系中使自我与社会紧密结合[25]。智慧监管模式以政企合作为逻辑起点，采取政府“掌舵”、企业“划桨”的模式，区分不同场景和功能，设置差异化的数字平台，利用各类自动感知系统收集城市运行的基础信息，通过大数据技术来分析、识别城市运行中存在的问题，从而提高城市运行管理的科学性和精准性。

诉求回应模式以快速处置公众提出的合理诉求为导向，要求政府机构以问题解决为目标，积极回应公众提出的各种诉求，诊断并完善公共服务供给机制。提升回应性是责任政府的本质要求，责任政府强调政府是公众的代理人，接受公众的委托行使权力，政府治理需要及时回应公众提出的各种诉求[26]。诉求回应模式通常针对实际存在的问题，依靠互动平台获取公众诉求，以问题信息为传导机制，促使责任主体快速处置，并将结果反馈给诉求提出者，形成一种闭环管理和评价机制。诉求回应模式一般包括以下步骤：首先，公众利用互动平台反映问题，如借助政府热线表达诉求；其次，平台负责人员对问题信息进行识别和分类，对需要响应的公众诉求进行派单，由责任主体进行处置，并反馈处置结果；最后，平台汇集问题信息及处置结果的数据，对行政部门进行绩效考评，促使各部门切实履行分内职责。诉求回应模式聚焦于已经出现的城市问题，根据平台生成的数据进行绩效考评，但由于该模式过于强调量化指标也可能引发“基层共谋”“数据悬浮”等问题[27]。

智慧监管模式以新一代信息技术为支撑，依靠各类数字基础设施收集城市运行产生的海量数据，运用机器学习、人工智能、大数据等技术来诊断和识别城市运行中存在的问题，为城市管理决策提供辅助支持。城市运行数据涉及人口流动、交通流动、物流运输、能源消耗等多个领域的动态数据，随着机器学习、人工智能、大数据等技术应用的不断深化，借助移动互联网和电子感知设备，可以获取海量的城市运行数据，通过对这些数据进行动态分析，可以从整体上把握城市运行的脉搏特征，进而提高城市运行的自我适应、自我创造能力[28]。此外，城市运行中的许多问题，如交通拥堵、环境污染、能源保障、停车难、垃圾围城等，也都需要对造成这些问题的原因和机理进行深入分析和实时掌控。机器学习、人工智能和大数据等技术为理解和解决这些问题提供了新方法，如机器学习能够挖掘数据变化背后的因果关系，并对政策方案进行仿真分析，预测政策干预的效果；自动感应技术能够及时报告城市运行的异常信息；等等。其后，通过组织局部试验，可获取公众、企业的诉求以及政府部门的反馈，从而对原方案进行修正。经过持续循环上述过程，城市运行管理便可以逐步形成新的政策标准。

诉求回应模式和智慧监管模式的运行逻辑差异主要表现为五点，具体如表1所示。

表1 城市运行管理两种模式比较

一是触发机制不同。诉求回应模式以公众投诉提出的问题为触发机制，致力于解决公众的“急难愁盼”问题；智慧监管模式则以大数据技术分析、识别问题为驱动机制，聚焦城市运行的潜在风险，关注城市系统的结构性优化。

二是数据来源不同。诉求回应模式的数据来源为公众拨打热线电话所反映的问题，将公众的诉求纳入政府议程之中；智慧监管模式的数据来源具有多样性，除热线电话外，还将部门数据、智能感知系统等更广泛的数据获取途径纳入数据来源。

三是组织方式不同。诉求回应模式以政民互动为组织方式，政府热线的一端连接广大市民，另一端连接公共部门，在政府与公众之间建立起快捷的沟通机制；智慧监管模式以政企合作为基本组织方式，政府系统提供海量数据，企业提供技术支持，通过大数据技术分析、识别城市运行中的潜在问题，提出改进方案并开展试点探索，通过政企合作来推进治理创新。

四是平台设置不同。诉求回应模式以政府热线为统一平台，在政府与公众之间构建便捷的沟通机制；智慧监管模式的数字平台具有多元性，除综合性的智慧监管平台外，各职能部门也可以通过政企合作的方式，开发专业的智慧监管数字平台，运用大数据技术来提升部门管理效能。

五是绩效评价不同。诉求回应模式以公众评价作为衡量部门绩效的核心指标，构建了外部责任型绩效评价体系；智慧监管模式以管理系统的结构性优化为目标诉求，需要兼顾政府系统的内部评价以及社会单位、公众的外部评价，构建的是复合型绩效评价体系。

综上所述，笔者提出了城市运行管理的分析框架，并区分了两种模式，分别是诉求回应模式和智慧监管模式，如图1所示。

图1 城市运行管理分析框架

城市是一个高度复杂的组织体系，城市运行管理不仅涉及跨部门事务，还涉及跨层级、跨系统的公共事务，需要协调多方主体采取协作行动。诉求回应模式针对公众反映的显性和现实问题，通过构建政民互动平台，为公众与政府沟通提供便捷途径，针对公众拨打政府热线提出的诉求，促使责任主体快速回应并解决问题；智慧监管模式适用于应对城市治理面临的隐性、深层次问题，通过政企合作的方式，以人工智能、大数据等技术作为问题识别途径，致力于解决城市运行中存在的结构性问题。两种治理模式具有各自的适用场景和组织形态。城市运行管理的组织模式并不是“非此即彼”的单一选择，需要根据问题属性构建差异化的运行管理模式，实现优势互补，以提高政府管理效率和服务效能。

三、城市运行管理案例分析

城市规模扩大给经济社会发展带来了动力，也给城市管理带来了挑战。为提升对城市运行的监测和管理能力，一些城市的政府部门运用现代信息技术，构建城市运行管理系统，增进政民互动，及时发现问题，并收集城市运行产生的海量数据，通过人工智能和大数据等技术分析、识别深层次问题，从而做到未雨绸缪，提前采取应对措施。

笔者采用案例研究法，选取B市“接诉即办”系统和H市“城市大脑”系统来进行比较分析。其中，B市依托12345市民服务热线(以下简称“12345热线”)构建全市统一的“接诉即办”平台，为政民互动提供便捷渠道，每月定期发布绩效评价报告，市委书记亲自点评，通过“书记抓、抓书记”，发挥“指挥棒”作用，逐级传导管理责任，促使各方主体快速回应公众诉求，为超大城市推进精细化管理提供了重要抓手。H市则通过政企合作方式构建“城市大脑”平台，汇集城市运行中产生的动态信息，构建智慧监管模式，基于问题导向，持续拓展应用场景，开发了健康码、疫情地图等应用系统，依靠大数据技术赋能提升精细化管理能力，在全国范围内产生了广泛影响，并形成了政策学习和推广效应。通过开展案例研究，刻画两市的治理场景、构成要素和运作机制，有利于增进对城市运行管理的两种模式的理解，也有利于为检验理论框架提供扎实的证据支撑。

(一)诉求回应模式：B市“接诉即办”系统

提升为民服务的回应性，及时解决公众的“急难愁盼”问题，是建设服务型政府的重要路径。2019年以来，B市基于为民服务的价值导向，在全市范围内推进“接诉即办”改革，构建了以诉求回应为导向的城市运行管理系统。这项改革始于对原有组织体系进行重塑，B市成立“接诉即办”工作领导小组，负责这项改革的顶层设计与整体推进，以行政力量整合条块关系，明确界定市级部门、街道(乡镇)、承担公共服务职能的企事业单位的工作职责。同时，B市将全市范围内的政务服务便民热线整合为市级12345热线，负责统一受理公众诉求；依托12345热线平台，构建了政府与公众沟通的便捷渠道，使公众成为了城市运行管理的参与者和评价者。

为保障“接诉即办”系统的有效运转，B市对行政流程和运作机制进行了优化改革。在实行“接诉即办”改革之前，12345热线接到公众诉求后，需要将问题分派至各区级分中心，再由各区级分中心派单至相关街道(乡镇)进行处置，因而导致处理问题的流转周期较长、效率较低。改革之后，对于街道(乡镇)管辖权属清晰的公众诉求，市级平台直接派单至各街道(乡镇)，减少了不必要的流转环节。精简后的运作流程可概括为“一号受理—分级响应—快速直派—协同办理—逐一回访”：首先，公众拨打12345热线，由该热线平台统一受理相关诉求；其次，12345热线接线员按照咨询、需求、表扬、投诉、建议等类型，对诉求数据进行人工分类，实行差异化管理；再次，12345热线平台依据管辖权属与职能职责，以工单的形式将诉求分配给责任主体(街道(乡镇)或职能部门)，责任主体接到工单后需要快速响应，涉及跨部门问题，则由属地(街道(乡镇))“吹哨”、召集相关部门现场“报到”协同处置；最后，各承办单位分别向公众及12345热线平台反馈问题处理情况，由该热线平台进行回访，获取公众是否满意的评价信息。至此，12345热线从过去的公众诉求传递渠道，发展为集数据收集、问题识别、统筹协调、监督考核等多功能于一体的城市运行综合管理平台。

为强化责任落实，B市利用“接诉即办”的民意诉求数据，形成“日报告、周分析、月通报”的管理评价机制，即每日报告公众诉求的面上数据，每周汇总分析突出诉求与热线问题，每月通报各承办单位的“三率”(响应率、解决率和满意率)考核情况，这是对各街道(乡镇)及职能部门进行绩效考核的主要依据。在月度“接诉即办”工作点评会上，12345热线平台通报各街道(乡镇)和职能部门的考核排名情况，考核结果作为干部管理的参考指标。市委、市政府的大力推动对各区、街道(乡镇)和职能部门产生了强有力的压力传导机制，促使政府部门对公众诉求予以优先关注，从而推动“接诉即办”工作持续良好运转。

总之，“接诉即办”系统以回应公众诉求为目标，通过重塑组织体系，优化运行机制，在推进政民互动、解决民生诉求方面取得了良好成效。B市“接诉即办”改革的相关报告显示，2019—2021年，12345热线受理量从696万件上升至1 335万件；诉求响应率达100%，问题解决率达93%，满意率达94%；社会影响力持续扩大。在提升治理回应性的同时，“接诉即办”也面临一些困境，如问责压力致使基层管理者存在“美化数据”现象，公众来电反映诉求数量快速增长，再加上政府职责边界不够明晰，导致基层单位的负担加重[29]。尤其在新冠肺炎疫情防控背景下，基层治理面临疫情防控与诉求回应的双重任务，街道(乡镇)和社区的工作强度及难度进一步增加，基层单位处于高负荷运转状态。

(二)智慧监管模式：H市“城市大脑”系统

面对交通拥堵、环境污染、供需矛盾等治理难题，如何优化公共资源配置，提升城市治理效能，是城市管理者们需要共同面对的一项重要课题。物联网、电子感知、人工智能、大数据等前沿技术的应用，给破解城市治理难题带来了新的机遇。在此背景下，基于人工智能和大数据技术的城市运行智慧监管模式应运而生。H市“城市大脑”系统建设起步于政企合作，其构想最初由A公司 的技术委员会提出，主张为城市安装人工智能中枢，利用大数据技术来改善城市治理问题，在得到地方政府的支持后，双方开始建立合作关系，启动“城市大脑”系统建设。为推进“城市大脑”系统建设，H市成立以市委书记为组长的领导小组来统筹项目的设计和运营[30]；市政府成立数据资源管理局，实现资源统筹和数据归集、开放、共享，着力消除数据壁垒和信息孤岛。针对具体应用场景和项目开发，H市政府有关部门邀请A公司等高新技术企业以及当地高校组成工作专班，协同参与“城市大脑”系统研发工作；政府和企业共同出资成立H市城市大脑有限公司(为国有控股混合所有制企业)，作为市场主体负责“城市大脑”系统应用场景设计和项目开发。

以H市“城市大脑”系统诊断和治理交通拥堵为例。交通拥堵是大城市普遍面临的现实问题，运用智能感知系统获取城市交通运行的体征数据，通过数据融合寻找交通堵点和乱点，有针对性地改造道路交通设施，为治理交通拥堵提供了一种新路径。H市利用A公司 提供的技术支持，对市区3 400余个球机监控进行改造，代替交警进行全天候自动巡查，采集交通运行的实时数据，并将这些数据汇集至“城市大脑”系统进行交换与处理。在融合交警内部资源与外部数据后，由专家研究信号配时方案，建立交通信号灯配时大数据算法。当监控发现交通堵点自动报警时，“城市大脑”系统通过大数据算法学习，寻找混合交通模式的最优配时方案，实现交通信号灯智能调控。当发现交通乱点时，交警部门根据“城市大脑”系统显示的警力分布状况，就近调度处置，使交警能在第一时间赶赴现场处理事故，维持交通秩序。

作为新型城市运行智慧监管系统，“城市大脑”系统改变了传统经验式交通监管决策模式，运用人工智能、大数据等前沿技术，形成了集感知、决策、指挥、评价于一体的智能化城市运行新模式。2016年，H市在全国交通拥堵城市的排名为第8位；将“城市大脑”系统运用于交通指挥后，2017年，H市的该排名下降至第48位。可见，H市的交通拥堵状况得到了明显改善。“城市大脑”系统不仅可以通过机器学习生成交通信号灯配时方案，还能够针对这些方案实施进行效果评价，从而智慧调节交通运行管理，适应复杂多变的交通状况。交警部门与研发团队建立常态化的互动交流机制，交警部门发现实际问题后，及时向技术团队反馈，技术团队不断优化算法，双方共同讨论并应对交通拥堵问题。

由于“城市大脑”系统的运行效果较为显著，H市 与企业合作持续拓展应用场景，进一步应用至泊车、就医、旅游、警务等领域，打破了跨层级、跨部门的数据孤立状态，促进了市-区-街道(乡镇)之间的数据互联共享。新冠肺炎疫情发生后，H市依托政企合作机制，成立疫情防控大数据应用专班，在全国首创健康码数字平台，做到疫情防控与复工复产两手抓。H市建设的“城市大脑”系统取得成功后，很快形成示范效应，许多城市跟进学习，纷纷建设了各具特色的“城市大脑”系统。面对城市运行智慧监管带来的商机，腾讯、华为、百度等高新技术企业也纷纷宣布进军“城市大脑”系统领域，城市运行智慧监管系统呈现出蓬勃发展之势。

(三)两种运行模式的共性与差异性

城市运行管理需要收集分散的问题信息，汇集形成数据资源，对海量数据进行处理和分析，为优化决策、改进治理提供事实依据。在上述两个案例中，“接诉即办”系统通过创设统一的政民互动平台，以问题信息为驱动，以闭环管理、绩效考评为工具，在更多政府注意力的支持下，促使行政系统强化责任落实，提升问题解决率和公众满意度；“城市大脑”系统则根据应用场景开发数字平台，以人工智能和深度学习技术为管理手段，挖掘城市问题动态变化的规律和内在机理，并据此对管理措施做出相应调整，通过局部试验测试其效果，取得成功后再予以推广。

“接诉即办”系统与“城市大脑”系统代表了城市运行管理的两种常见模式，两者具有一些共性。两者都致力于发现并解决问题，都是城市运行管理的新举措、新手段，有利于推进城市精细化治理，提升公众的获得感、幸福感和安全感。从组织方式上来看，两者都引入政社合作方式，通过数据收集和分析来识别城市问题，并建立快速响应机制[31]。面对纷繁复杂的城市问题，既要将神经网络渗透至每一个社区，及时获取分散的、具体的管理和服务需求，也要对城市运行产生的海量数据进行汇集和处理，并运用大数据技术来识别城市运行中的深层次问题。

比较而言，“接诉即办”系统与“城市大脑”系统也具有较为明显的差异。首先，两者的平台设置不同。“接诉即办”依托12345热线，负责统一受理公众通过该热线反映的问题，形成了统一的政务热线平台；而“城市大脑”系统则根据具体应用场景开发专门平台，形成了多样化的运行管理平台。其次，两者的组织方式不同。“接诉即办”系统通过政民互动方式，将公众诉求纳入政策议程，为公众参与城市治理提供有效渠道；“城市大脑”系统则通过政企合作方式，由企业提供技术支持，协助政府职能部门开发运行管理系统，推进具体业务领域精细化管理。再次，两者的触发机制不同。“接诉即办”系统以公众拨打热线电话反映问题为触发机制，致力于倾听市民呼声、感知基层问题，解决群众身边的关键小事；“城市大脑”系统以智能化感知为驱动机制，通过机器学习、大数据技术来分析、识别潜在风险，致力于改进具体领域的管理系统。最后，两者的绩效评价不同。“接诉即办”系统以公众评价作为衡量部门绩效的关键指标；“城市大脑”系统则以应用场景的公众体验为目标诉求，并兼顾行政系统的内部评价和外部评价，采取复合型绩效评价设计。

四、结论与讨论

移动互联网、人工智能、大数据等新一代信息技术的广泛应用，为汇集城市运行的分散数据提供了技术手段，使数字平台成为支撑城市运行管理的一项战略性工具。笔者从平台治理的视角出发，根据数据来源和平台设置的差异性，区分了城市运行管理的两种模式：诉求回应模式和智慧监管模式。诉求回应模式以设置政民互动平台为逻辑起点，通过整合政府热线，为公众参与提供便捷途径。在接到平台反馈的公众投诉信息后，公共部门需要及时回应并予以处置，平台根据投诉及处置情况，定期对行政部门的管理和服务进行绩效考评，促使行政机构强化责任落实，更好地满足公众需求。智慧监管模式以设置多元化的政企合作平台为逻辑起点，采取政府“掌舵”、企业“划桨”方式，区分不同场景和目标导向，设置差异化的数字平台，依靠数字基础设施收集城市运行产生的海量数据，运用机器学习、人工智能、大数据等技术，识别城市运行中存在的深层次问题，为行政部门未雨绸缪、主动治理提供决策依据。

诉求回应模式和智慧监管模式具有一些共性。面对城市问题的复杂性与多样性，两种模式都注重构建数字平台，收集城市运行的基础信息，通过数据汇集与分析，识别城市运行中存在的面上问题。进而，构建跨界性质的治理网络，通过流程再造和绩效评价，将政府主体、市场主体和社会主体纳入城市运行管理系统：对内推进跨层级、跨部门整合，促进数据汇集、信息共享，提升问题识别和处置效率；对外增进政社互动与合作，调动多方主体及其资源，发挥多元主体的协同作用，形成以信息平台为治理手段的多元共治格局。

诉求回应模式和智慧监管模式的数据来源、触发机制、组织方式、平台设置、绩效评价都具有差异性。前者以公众投诉为触发机制，致力于解决公众的“急难愁盼”问题，后者以大数据分析为识别机制，聚焦城市运行面临的潜在风险，致力于主动治理，提前发现并解决问题；前者以政民互动为组织方式，在政府与公众之间建立快捷的沟通机制，后者以政企合作为组织方式，企业提供技术支持，通过大数据技术分析、识别潜在问题，提出改进方案并开展试点探索；前者设置统一的政务平台，后者的数字平台具有多样性，除综合性平台外，各职能部门也可能开发专门的业务平台；前者以公众评价作为衡量部门绩效的核心指标，后者兼顾政府系统的内部评价以及企业、社会组织、公众的外部评价，采取复合型绩效评价模式。

通过案例研究发现，B市“接诉即办”系统属于典型的诉求回应型模式，H市“城市大脑”系统则具有智慧监管模式的特征。两者都致力于发现并解决问题，都建设有数字化平台以汇集分散的数据资源，及时识别城市问题，推进精细化治理。两者的运行平台、驱动机制、考评机制也存在差异。“接诉即办”系统则针对公众提出的具体诉求，建立闭环管理和绩效考核机制，促使责任主体提升回应性，致力于提升问题解决率和公众满意率；而“城市大脑”系统则针对城市运行中的潜在问题，依靠人工智能和大数据等技术提前识别问题，主动采取措施进行治理。相较于“接诉即办”系统，“城市大脑”系统更注重问题产生的溯因分析和治理系统的结构性优化。

由于环境条件和目标导向的复杂性，公共事务治理并不存在普适性的单一模式，需要根据具体情境选择合适的治理方式，城市运行管理亦然。诉求回应模式与智慧监管模式具有各自不同的应用场景和适用情境，两者之间并无优劣之分。建设城市运行管理系统，需要区分具体场景和目标导向，构建敏捷的数字平台，提升问题识别、快速响应和精准治理能力。依托数字平台，推进数据共享和应用，增进政府与企业、公众之间的互动，可以促使行政部门强化责任意识。汇集城市运行和问题处置产生的数据，可以对行政部门进行绩效考评，促使职能部门落实分内责任。