低空空域开放政策演变及逻辑机理——基于话语分析视角

韩 霞， 臧静楠

(北京航空航天大学 公共管理学院， 北京 100083)

为推动中国低空空域管理改革进程，建立运营管理及服务保障体系、科学管理理论体系以及法律法规，国务院、中央军事委员会于2010年发布了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，将中国低空空域管理改革进程划分为三个阶段[1]。其后，《低空空域使用管理规定(试行)》《关于促进通用航空业发展的指导意见》《低空飞行服务保障体系建设总体方案》等一系列推动低空空域开放的文件也相继出台。然而，当前低空空域开放的形势并未能较好地满足通用航空产业发展的相关需求。

在中国低空空域管理改革的过程中，低空空域开放这一议题一直是理论与实践中学者、专家们争议的焦点，争论的主要原因在于行动者的立场和偏好不同。不同立场的行动者对于低空空域开放的可行性、效率、范围等一般有着不同的看法，因而对低空空域开放政策的发展也会产生不同的影响。为了更好地探究政策争论背后的原因及不同行动者的立场和偏好，笔者拟从话语分析视角出发来进行探究，以期对有关低空空域开放的不同政策话语及其演变过程、原因等进行较为全面的了解。同时，结合费尔克拉夫话语实践分析框架，探寻低空空域开放政策背后的价值偏好，以期进一步丰富低空空域开放领域的研究。

一、文献综述

自2008年“低空空域管理改革”这一概念被提出后，许多学者围绕低空空域开放这一议题开展了研究。从国内现有研究来看，有学者梳理了低空空域开放存在的问题，指出目前存在空域规划不合理、法律法规不健全以及管理缺乏科学性等问题[2]。也有学者指出，低空空域开放会为空中管制带来管理方面的困难[3]244；有学者则从低空空域开放对通用航空产业的影响入手进行分析，指出低空空域开放是通用航空产业发展以及政策改革的重点，低空空域利好政策的出台将会带动通用航空产业迅速发展[4]；另有学者认为，低空空域开放改革进程较慢的现状制约了通用航空产业的发展，因此，应扩大开放空域，简化空域使用的审批流程，推动通用航空产业发展[5]25-28；还有学者对低空空域管理改革的发展方向进行分析，指出低空空域改革要以发挥效益、民航管理为导向，并由“军管民”模式发展为“军民共管”模式[6]。

可见，国内现有研究主要集中在低空空域开放存在的问题和对策建议、低空空域开放对通用航空产业发展的影响以及低空空域管理改革的发展方向等方面，而鲜有学者从话语分析的视角对低空空域开放政策进行研究，尤其对低空空域开放政策话语的演变及其内在逻辑的研究尚显不足。

政策话语是公共政策场景下的话语[7]15-22。政策话语是行动者基于自身文化背景对某一社会问题的诠释。政策话语的理论基础是本体论、认识论。政治话语的差异取决于本体论与认识论的差异。米歇尔·福柯认为，话语是一种在特定历史时刻讨论特定话题的方式与陈述[8]；Hajer认为，话语是观念、概念和范畴的集合，这些观念、概念和范畴可以被赋予社会意义。话语分析将话语与社会政治实践相结合，并且可以从观念、概念和范畴三个方面来阐明话语所隐含的不同特征[9]；Ferranti等认为，话语会随着时间、政策过程以及利益相关者的观点变化而发生改变[10]。国内有学者对政策话语分析的起源、理论基础、研究主题及内容进行分析，指出政策话语分析的发展方向，即要解决本体论与认识论的选择、厘清概念以及整合理论研究与经验分析这三个问题[11]。同时，也有学者运用话语分析方法来解决实际问题，从耕地红线话语争论入手，探讨政策话语背后的价值立场与认知框架，指出需要建立一种 协商机制来为不同话语搭建沟通平台[7]15-22；有学者则结合教育部的《工作要点》，对中国职业教育政策话语的演变进行分析[12]；也有学者以话语实践的理论框架为基础，对产教融合政策中的生产、分配与消费进行了分析[13]；还有学者对媒介融合中的话语演变及其规律进行了分析，得出媒介融合话语演变过程中的内在逻辑[14]。

低空空域开放政策的演变涉及价值观、认知差异等问题，从话语分析视角入手，可以为低空空域开放政策搭建政策演变模型，并为深入分析其政策内涵提供指引。

二、研究方法与数据分析

自2008年起，国家不断加快低空空域管理改革进程，通过设置低空空域开放试点区域，推动通用航空产业发展。其后，低空空域管理改革相关会议相继召开，出台了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》《低空空域使用管理规定(试行)》等政策规定，并在济南、重庆、珠三角、海南、四川等地区设立低空空域管理改革试点区域，不断探索低空空域管理改革。但是，是否推动低空空域开放、如何推动低空空域开放以及低空空域开放进程等问题一直是学者争论的焦点。

(一)话语分析

笔者将从话语分析视角出发来进行研究，原因如下：一是笔者所研究的问题涉及对政策内涵的探究，不同利益群体对同一政策的理解存在差异，以话语分析视角为切入点，可以更好地帮助笔者探索不同利益群体对低空空域开放发展政策的理解；二是分析涉及价值观、利益等内容，在数据获取上使用定性研究方法更为适合；三是笔者要构建政策演变模型，话语分析视角与费尔克拉夫话语实践分析框架有助于深挖政策内涵，构建话语演变模型。

笔者还结合费尔克拉夫话语实践分析框架对低空空域开放话语演变进行分析。费尔克拉夫话语实践分析框架从“文本、话语实践以及社会实践”[15]58-92三个维度进行分析，通过探索文本与实践之间的关系，来探究话语背后的价值取向以及所隐含的权力关系。

在费尔克拉夫话语实践分析框架中，话语具有两层含义：第一层，话语是一种表现形式，语言使用是这种形式的体现，人们借助语言表达来与社会互动；第二层，话语与社会结构之间存在辩证关系，话语既受到社会结构的制约与限制，又可以改变社会结构[15]58-80。

费尔克拉夫构建了一个动态的话语分析框架，从文本-话语实践-社会实践三个维度出发去探讨话语对社会的建构意义[15]58-92。在这三个维度中，话语实践是连接文本与社会实践的桥梁，使得文本能够具有社会性，让两者产生相互影响。话语实践侧重对文本的生产、分配与消费过程进行分析，即分析在不同的历史阶段及社会环境下，话语秩序是如何产生并被赋予社会意义的。笔者选用静态分析与动态分析相结合的方式，对低空空域开放话语冲突进行分析，从文本-话语实践-社会实践三个维度入手，以不同时期低空空域开放会议发言和文章为文本，探讨不同时期的话语实践与社会实践情况。

结合费尔克拉夫话语实践分析框架，有助于分析不同历史时期低空空域开放话语背后的价值取向，使话语争论背后的政治隐喻得以展现。通过梳理低空空域开放话语争论的发展阶段，理解不同话语对低空空域开放的影响和作用，从而增强不同话语的政治参与力度，带动低空空域管理改革政策的发展。

(二)数据来源与分析

为确保研究所用话语可以反映不同群体的价值观与偏好，笔者在话语搜集过程中，以“低空空域开放发展政策”“低空空域开放矛盾冲突”“反对低空空域开放”为关键词在中国民用航空网、《人民日报》官网、中国知网等网站上进行检索，在检索文件中出现高度重复时停止，共收集相关主题文件70份，经去除重复和相关性较弱的文件后，余下49份文件。

通过对这49份文件中的话语进行整理分析发现，在低空空域开放过程中，可归纳为两种主要政策话语：主张加快低空空域开放和主张谨慎低空空域开放。

1. 两种政策话语分析——静态分析

(1)主张加快低空空域开放的“自由市场”话语

通用航空产业相关企业、私人飞机持有者以及部分学者认为，应该加快低空空域开放进程，进一步开放低空空域以满足通用航空发展的需求。中国第一位私人飞机持有者朱松斌表示，严厉的政策以及不畅通的手续办理渠道影响了通用航空小飞机的使用，认为应放宽政策并优化手续办理渠道[16]。孟祥凯建议，中国低空空域资源利用率低，不能满足通用航空产业的发展，应进一步开放低空空域资源[17]。有学者认为，低空空域开放改革进程慢是导致通用航空产业发展缓慢、通用航空企业破产等的重要原因，因此，要进一步推动低空空域开放改革的进程，使其能够满足市场的预期[18]。

加快低空空域开放的主张可以被归纳为“自由市场”话语，这类话语将低空空域作为一种资源，低空空域的使用作为资源配置的形式。“自由市场”话语的行动者以通用航空企业、私人飞机持有者以及部分学者为主。他们认为，低空空域开放应以市场的供需关系为导向，通过供需关系去调节资源配置，加快低空空域开放进程。

(2)谨慎低空空域开放的“宏观调控”话语

在低空空域开放政策话语中，存在要谨慎低空空域开放的主张，强调要避免低空空域开放带来领空、飞行等安全隐患。王文义曾强调，在低空空域开放试点区域，存在许多低空空域开放的问题，要对哪些区域可以进行低空飞行、哪些地方需要禁止低空飞行进行详细规定，这样才能保证低空飞行的安全[16]。蔡军也曾表示，低空空域开放与低空空域放开不同，并从空防安全的角度指出，通用航空器在低空空域飞行时，较难对其进行防御，如果低空空域管理不当，不明飞行器则将难以识别，且易使低空飞行事故频发，对空中飞行秩序、飞行安全存在威胁，因此要对低空空域管理进行明确[19]。冯昱强认为，由于低空空域开放政策的实施会带来低空空域环境污染，所以要采取相关的措施对低空空域飞行带来的环境污染进行管制[20]。马丙才指出，领空安全是低空空域开放需要考虑的重要问题，低空空域开放应该结合通用航空企业的实际情况，采取针对性的开放措施[21]。曾婧涵和周心阳提出，低空空域开放后，低空空域有限，飞行器在飞行过程中容易出现碰撞风险[22]。张宏宏等认为，随着无人机产业的发展，应根据各地低空空域特点，在安全性评估的基础上，为无人机开放低空空域并规划航路[23]。王锡柱还指出，无人机进入低空空域确实存在风险，应在法律中设置低空空域准入条件，有条件地开放低空空域[24]。

主张谨慎低空空域开放的观点可被归纳为“宏观调控”话语，这类话语的行动者为国家机关工作人员、民众以及部分学者。他们认为，低空空域开放不应仅考虑通用航空产业对低空空域的需求，还应考虑领空安全、飞行安全、环境污染等方面的因素。因此，需要国家出台相应政策来保护低空空域开放后的安全问题，并对低空空域开放所带来的环境问题进行治理。

从上述两种政策话语的具体主张来看，“自由市场”话语所考虑的核心问题为行动者对低空空域开放的需求，强调将低空空域作为资源投入市场中，按照市场的供需关系进行资源配置；“宏观调控”话语所考虑的核心问题为国家领空安全，国家应为低空空域开放提供相关配套保障，保证在低空空域开放的同时规避安全隐患。虽然两种政策话语的最终目标都是推动低空空域管理改革的发展，但是行动者的立场和偏好等方面的差异导致了争论的出现，如表1所示。

表1 两种政策话语对比

2. 两种政策话语关系演变趋势——动态分析

笔者通过对上述两种政策话语进行静态分析，对其所隐含的偏好与价值取向有了一定的了解，但要了解话语竞争的形成与演变，还需要从阶段及时间维度对政策话语进行分析。由于政府文件具有权威性，不能体现低空空域开放改革过程中的话语争论，因此，笔者选用不同时期较具特点的会议发言或文章中的观点作为文本来进行分析。

从文本-话语实践-社会实践三个维度来进行分析，两种话语之间关系的演变过程大致可分为三个阶段，即对立阶段(2008—2014年)、缓和阶段(2014—2016年)以及共同发展阶段(2016年至今)，如表2所示。

表2 两种政策话语关系演变过程

(1)低空空域开放政策的生产过程

随着通用航空产业的发展，低空空域开放的程度已逐渐不能满足通用航空企业的发展。2009年，全国低空空域管理改革研讨会在北京举行。有学者提出，应适时有序开放低空空域，满足相关产业的发展需要[25]。通用航空企业与私人飞机持有者也纷纷表示，低空空域开放的速度过低，已成为影响通用航空产业发展的重要阻碍因素[16-17]。

2010年11月，《关于深化我国低空空域管理改革的意见》发布，提出分三个阶段持续推动低空空域管理改革[1]。但是，面对这一情况，也有学者指出了低空空域开放造成的问题，并主张不应过快开放低空空域，甚至提出应禁止低空空域开放[26]。此时，两种政策话语之间的关系处于对立阶段。

低空空域开放试点工作的持续推进，带动了低空空域话语的变化。一方面，持“自由市场”话语的群体表示，应加快低空空域开放的进程[27]；另一方面，持“宏观调控”话语的群体则指出，低空空域不能全部开放，而是要有针对性地开放[21]。2014年7月，《低空空域使用管理规定(试行)》出台，划分了低空空域，并制定相应的管理办法[28]。2016年5月，《关于促进通用航空业发展的指导意见》出台，扩大了低空空域范围并简化了通用航空飞行相关审批手续[29]。此时，两种政策话语的关系处于缓和阶段。

随着无人机、私人飞机以及通用航空观光旅游等逐渐进入大众的视野，人们对低空空域开放的态度逐渐变得积极。自2016年开始，两种政策话语之间的关系进入共同发展阶段。《关于深化我国低空空域管理改革的意见》《低空空域使用管理规定(试行)》《关于促进通用航空业发展的指导意见》等政策的出台，低空空域开放已经步入正轨，并有序发展。此时，持有“自由市场”话语的群体依然表达希望加快低空空域开放的进程[5]25-28，而持有“宏观调控”话语的群体则由主张对低空空域开放进行划分转向主张建立健全低空空域开放相关保障措施[3]244,246。

(2)低空空域开放政策的分配过程

话语产生后，都需要经过一个分配的过程。在低空空域开放话语实践中，无论是持有“自由市场”话语的群体还是持有“宏观调控”话语的群体都对低空空域开放提出了诉求，而他们的诉求又需要通过政府来实现。因此，低空空域开放政策话语实践的分配也同样需要通过政府来实现。

自2010年开始，政府先后出台了4份文件，包括《关于深化我国低空空域管理改革的意见》《低空空域使用管理规定(试行)》《关于促进通用航空业发展的指导意见》《低空飞行服务保障体系建设总体方案》。涉及的部门包括：国务院、中央军委空中交通管制委员会、中国民用航空局空中交通管理局、地方政府等。

(3)低空空域开放政策的消费过程

话语文本被分配到不同领域之后，每个领域都会对话语文本有着各自的解读方式，这就是话语实践的消费过程。政府正是通过制定低空空域开放相关政策的方式来解决低空空域开放所带来的矛盾，回应上述两种政策话语中的政治诉求与隐喻。

三、结论

(一)政策话语之争源于不同的价值取向与认知

从两种政策话语的组成来看，“自由市场”话语展现的是低空空域开放的获利者将低空空域视为市场资源，寻求市场配置的需求；“宏观调控”话语展现的是希望“看得见的手”对低空空域配置进行干预的观点。两种政策话语体现了不同立场的行动者所拥有的不同的价值观、偏好以及对世界不同的认知模式。

(二)政策话语关系的演变与经济社会发展息息相关

从两种政策话语关系演变的过程来看，政策话语的形成与改变不仅由人的认知与价值取向所决定，还受外界环境的影响，如经济社会发展。

随着经济社会的发展，低空空域开放被广泛关注，并且低空空域开放的需求者不断增加，这影响了人们对低空空域开放的认知与看法。此外，随着低空空域管理改革的推进，国家也出台了相应的政策用以解决低空空域开放所带来的消极影响，这些政策的出台也对人们的想法与观念产生了一定的影响。在理解不同话语之间关系的演变时，要以动态的眼光来看待话语及其背后所隐藏的价值观与认知模式，因为其会随着经济社会的发展变化而改变。

(三)国家在政策话语变迁中起主导作用

从两种政策话语之间关系的演变过程来看，政府发挥着巨大的作用。政府出台的政策会对人们的认知模式、价值取向以及意识形态产生影响。两种政策话语之间关系的演变过程，正是与出台的相应政策、召开的相关会议以及采取的相关措施密切相关。由此可见，国家在话语变迁中发挥着主导作用。

由于政府在话语变迁中发挥着主导性作用，这容易导致话语被权力压制的现象产生。为了避免这种现象的发生，需要建立一个沟通交流的平台，利用协商机制来增强不同话语之间的交流与对话。

四、政策建议

中国低空空域管理改革是一个长期过程，为了更好地推动低空空域管理改革的发展，应不断增强话语之间的交流沟通。

首先，应建立健全政策协商机制，充分发挥智库作用。中国民用航空局空中交通管理局、地方政府等，一方面，可以搭建网上协商平台或定期召开政策协商会议，邀请低空空域开放利益相关者与普通民众参会，共同为低空空域开放政策的发展提出建议；另一方面，可以建立智库，为低空空域开放政策协商与制定提供智力支持。

其次，应形成政策协商反馈机制，提高民众的协商参与度。政策协商机制不能仅是一个开放性的意愿收集渠道，还应具有完善的政策协商反馈机制。政策制定后，中国民用航空局空中交通管理局、地方政府等还需积极反馈利益相关者及普通民众有关低空空域开放的相关诉求，使政策协商形成一个闭环。一方面，通过提高政策制定者对民众意愿的重视程度，从而调动民众参与政策协商的积极性；另一方面，通过增进民众对政策制定思路的了解，提高其参与政策分析的水平。

最后，提高政策敏感度，根据政策话语演变规律完善低空空域开放政策。从低空空域开放政策话语的演变过程来看，社会与经济的发展会影响人们的价值取向、偏好与认知，因此，政策制定部门需要提高对民众价值取向与偏好变化的敏感度，把握不同利益群体话语之争的内涵，不断完善低空空域开放政策，大力推动低空空域开放管理改革的发展。