试析如何提升政府专项债券管理水平

王明霞 石家庄市高速公路集团有限公司深正分公司

在当前社会经济发展水平不断提高的环境下，地方政府专项债券发行量随之增多，这也是政府部门合法举债的主要措施，把债券资金应用在地方项目中，形成实务工作，对地方经济建设发展有着重要意义。从2019 年开始，我国地方政府部门全面发展专项债券，并且由常规土地储备逐渐发展成融资债券，覆盖范畴日益扩充，发行债券数额增多，管理难度也逐渐增大，和政府专项债券管理相关的问题逐渐暴露，需要相关部门采取相关措施进行处理，从而促进政府专项债券管理水平的提高。

一、政府专项债券管理现状

从2015 年开始，我国专项债券数量不断增长，据财政部统计，2021 年12 月，全国发行新增债券1136 亿元，其中一般债券125 亿元、专项债券1011 亿元。全国发行再融资债券2043 亿元，其中一般债券242 亿元、专项债券1801 亿元[1]。合计，全国发行地方政府债券3179 亿元，其中一般债券367亿元、专项债券2812 亿元。在整体规模发展中，新增专项债券规模逐渐扩大，通过数据统计，地方政府债券发行数额占比随之增加，由最初占比16%发展为当前占比70%以上，数量呈倍数增长。在改革发展中，专项债券应用范畴扩大，被渗透在财政各个方面，通过落实各种财政政策，发挥自身优势，带动当地经济稳定增长。通过中国债券发展情况的调查，随着地方政府专项债券发行数量的增加，当前总发行量超过1.9万亿元，占债券市场总发行量的8%以上，是债券市场中的重要组成部分。随着时代快速发展，减税降费给其带来一定影响，专项债券规模逐年增多，从根源上缓解政府部门财政压力，实现对财政的科学调控，带动当地经济快速增长。

二、政府专项债券管理存在的问题

（一）专项债信息披露不完整

结合目前国家相关部门发布的常规信息披露文件，其中包含了专项债券信息披露文件、财政部门发行债券文件、债务数据管理文件等。如果是项目收益债券，除了要做好信息披露工作之外，还要编制财务评估报告，在信息披露维度上覆盖整个市场监管信息。但是在实际中，一些地区专项债券信息披露缺少明确要求，没有认真记录专项债券来源、时间等，信息披露不全面。收益债券意见书中关于风险提示的内容不全面，审计报告中收益数据不完整，再加上一些地区信息披露渠道单一，只是在中债信息网等端口发布信息，一些地方政府部门没有对外公布项目进度、资金使用等信息，阻碍专项债券发行效率的提升[2]。

（二）缺少完善的市场约束机制

从当前情况来看，我国专项债券市场化水平相对偏低，在债券发行过程中面临各种问题，从而影响专项债券市场化发展，所以在发展中，加强市场约束机制建设是非常必要的，对现有资源进行整合，结合实际需求，降低不良影响，对发展决策适当修改，让发展制度更具多元化，发挥其约束效能，便于对专项债券科学化管理，获得理想的管理效果。通过创建良好的环境，打破发展困境，例如对于各个地区的不同债券，在项目差异性上比较小，无法明确市场发展变化，不利于对专项债券的有效监管。在本质上，当前导致该现象出现的原因是没有发挥项目自身优势，缺少对项目实际情况的关注，无法找到其优势和劣势，并且相关的管理体系和责任机制不完善，在评估、信息披露上存在一些问题，无法及时纠错，影响整个发展进程。

（三）专项债券规划安排不合理

结合市场发展状况，举债规模相对较小，有待扩充。例如，在发行专项债券过程中，主要会采取限额管理模式，也就是结合现实情况对债券整体情况进行核查，当年核定的债券只可在当年发行，通过对其本质调查分析，在这种发行模式下，即便可以获得一定调控效果，防范债券风险，但是因为受到各种因素影响，对专项债券资金使用过程进行管控，让其和实际情况相迎合，降低专项债券发展效率。通过本质分析，在当前发展中，管理模式和限额管理之间差异明显，例如政府部门自身不具备专项债券的自主权，无法发挥自身价值，专项债券管理比较被动，使用投向受到限制，导致该现象出现的原因就是中央部门对专项债券限额提出了具体要求，如某省2018 年中央对专项债券要求收取公路费用、土地存储费用等，占比超过85%，其余为其他项目，在这种情况下，使得项目发展受到一定影响，如部分急需建设的项目无法获得充足的资金支持，不利于其今后发展[3]。

（四）缺少明确的债券发行规则

目前，省级政府部门在运行发展中，一般会采用代发方式，在债券频次和发行时间方面应根据政府部门下发的工作要求实施，但是受到债券自身影响，在项目实施及资金需求上，均以政府为主体，在部分情况下，可能会发生信息不对称的状况，给资金统筹和项目实施带来一定影响，影响信息的匹配度，不利于其后期发展。例如，当前在专项债券发行批次和发行时间上，和工程进度有着一定差别，时间差明显，影响债券资金使用合理性，可能会出现资金匮乏的状况，不利于项目的正常进行，需要加强对专项债券资金的管控，减少该问题的发生。

（五）专项债券偿债保障体系缺失

结合现行的专项债券偿债保障体系，其在内容上缺少完善性，不足之处比较多，导致这种现象出现的原因就是在专项债券管理中，需要充分发挥政府部门职责作用，结合实际需求，对现有体系进行创新，优化发展模式，转变债券举借方式，在转变以后带动市县经济和谐发展。对于省级政府部门，应结合国家下发的法律政策，承担对应的债券责任，履行偿债职责，但是受到各种因素影响，在债券借出与偿还方面标准不统一，从而诱发“重借轻还”现象，在发生意外状况或者收益不满足预期要求时，可能会出现偿债风险，无法将偿债保障体系价值充分发挥，引发新问题。

三、提升政府专项债券管理水平的相关措施

（一）做好专项债信息披露工作

如果是常规专项债券，发行者需要在信息披露过程中确定具体组合地块信息，并对处理方案和资金流科学预测。如果是专项债券，相关部门及会计师事务所需要按照国家法律要求，对法律意见书中政府提供的各项信息进行核查，保证信息的真实性和完整性。主管部门需要向全国建立招标入库管理体系，实施全国范围内中介机构招标管理，完善出入库流动管理制度，对于没有履行相关职责的机构进行处罚。结合当前的信息披露渠道，为了推动政府专项债券管理工作的更好发展，应对专项债券信息披露渠道进行扩充，让地方政府部门在管网中设有和专项债券相关的专栏，用于对专项债券信息的对外公布，对于一些没有设立信息披露平台的部门，在上级人民政府网络中进行信息公布，为当地群众了解专项债券运行提供条件，以提高专项债券的认购率[4]。

（二）积极采用限额管理方式

在运行发展中，应结合时代发展，调整专项债券管理方法，根据实际情况，对发展决策进行修改，全面实施限额管理，从而更好地满足专项债券发展要求。例如，在实际中，按照核定限额完成债券发行工作，结合政府部门工作要求，确定各个地区举债限额，但是其新增债券发行数额、再融资债券发行数额不会受到该因素影响，充分发挥其自身价值。地方政府部门应从实际入手采用滚动发行模式，结合现实需求，对发行方案适当修改，加强再融资债券机制建设，优化体系功能，通过采取预算资金方式偿还对应的债务，以获得更多的配额空间发行新债，让地方政府部门专项债券更具灵活性，强化自身功能。在对政府部门专项债券管理过程中，结合实际情况进行调整，充分展现出核定债务限额功能，在编制年初预算方案前，根据相关部门下发的债券限额指标或者根据实际情况提前确定新增债务限额，让其更加科学，尽可能完成各项指标，让预算与举债相互结合、统筹规划，让安全规划变得更加标准，为社会健康发展提供支持。

（三）对专项债券科学规划与安排

为了将举债决策机制价值充分发挥，应根据实际情况对现有模式进行改革优化，完善相应的专项债券机制，让项目信息变得更加全面和具体，优化项目储备功能，保证各项活动的正常进行。在实际管理过程中，加强对项目入库退库情况的监管，确定管理价值，保证举债决策各项工作顺利落实。认真编制债务收支工作方案，从中长期发展角度入手进行规划管理，引导各部门之间深入交流，为后续工作正常进行提供支持，进一步分析项目是否能够发行债券，对项目认真审核，避免在确定项目以后才实施债券发行，减少风险问题的发生。在限额内确定工作方案，根据地方政府部门确定的工作方案，该方案经审查后纳入预算，并对审查过程实施动态监管，确保符合发展标准[5]。通过进一步扩充专项债券的使用范围，以实际需求为根本，形成良好的工作环境，在对重点项目进行科学管理的同时，选择最佳的发展模式，加强项目创新，提高专项债券整体效益，真正做到长效发展。

（四）建立完善的发债机制

随着时代快速发展，地方政府在开展专项债券管理工作时，为了获得理想的管理效果，应根据现实情况，对发行债券机制进行调整，以项目为重点，优化相关工作体系，例如，结合省级财政部门工作优势，从实际入手设立对应的债券发行机构，对现有发展模式进行优化，吸引更多优秀人才参与，推动工作改革创新，将人才功能充分发挥，为后续各项工作的有序进行提供支持。相关部门还要加强专项债券发行过程的审核与监督，引进精细化管理理念，提高工作的合理性和标准性，挖掘自身潜力，认真审核，从而减少风险。在专项债券管理中，把当前项目收益与债券偿还充分融合，实现整体化发展，例如把项目作为重点，对项目信用情况进行调查，根据项目发行债券，其目的就是减少集合发债，让债券和项目相互对应，便于接受市场监督，保证专项债券质量。相关部门可以建立监管和奖罚制度，在实际工作中，以实际为标准适当调整，明确工作内容，例如通过加强工作实施过程的考核，及时对外公开信息，对于违规行为严肃处理，建立信用档案，为各项工作顺利进行打下良好的基础。

（五）优化偿债保障体系

加强专项债券偿债担保体系建设，结合项目发展需求，确定发行周期，让债券偿债期限与项目效益进行融合，让其符合发展标准，开设偿债准备金专户，建立偿债风险基金，加强债券本金与效益分析，确定债券发行收益情况，根据实际进行优化，让专项债券偿债保障体系更加规范，减少债务风险。在具体操作中，需要建立专项债券项目收入征缴与监督管理体系，调查分析可偿还债券的本金和利息，做好风险管控工作，通过对债贷项目进行调整，建立分账项目，独立核算。通过建立风险预警机制，加强风险评估，对债券项目资金科学管理，细化管理职责，通过建立风险管理体系，实现对各项风险的科学把控。相关部门可以适当地扩充专项债券发行范畴，让专项债券种类变得更加多样，结合当前专项债券发展趋势，对其进行创新，综合思考各种影响因素，如盈利能力、公益性等因素，对总量控制、动态监督、审计和调查等制约因素进行调查，适当创新，调配现有资源，结合实际需求扩大发展规模，以民生为重点进行扩充，保证专项债券效益性，让资金链条更加完整，真正做到市场化运行，丰富专项债券产品类型，优化项目整体性能，给各项工作顺利进行提供条件，提高专项债券发行率[6]。

四、结语

总而言之，在当前发展中，地方债券发行展现出系统性、复杂性的特点，受到各种因素影响，为了提高专项债券发行率，应结合实际情况，对发行模式进行适当调整，加强工作制度假设，打破瓶颈，让财政更具公开性与透明性，减少风险问题发生。在债券管理中，结合国家相关部门提出的债券管理要求，对现有模式进行优化，加强债券管理，完善专项债券发行和保障制度，加强市场约束，为各项工作正常开展奠定基础。