政府会计制度背景下科研事业单位运行成本管理之创新

姚佳惠 张梦舒 鲁 婷

一、“机关运行成本”的相关概念

（一）机关

在行政管理学中，机关主要是指所有行政组织为了实现其职能而建立的固定机构。机关一般分为权力机关、党群机关、行政机关、司法机关和企事业单位机关等。

（二）机关运行经费

根据国务院2012年6月28日发布的《机关事务管理条例》，“机关运行经费”是指为保障机关运行用于购买货物和服务的各项资金。根据财政部2019年部门预算名词解释，“机关运行经费”是指为保证行政单位（包括参照公务员法管理的事业单位）运行用于购买货物和服务的各项资金，包括办公及印刷费、邮电费、差旅费、会议费、福利费、日常维护费、专用材料及一般设备购置费、办公用房水电费、办公用房取暖费、办公用房物业管理费、办公用车运行维护费以及其他费用。新修订的《中华人民共和国预算法》要求，部门预算、决算及报表向社会公开时，应对机关运行经费的安排、使用情况等重要事项做出说明，应严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。

（三）机关运行成本

“机关运行成本”与“机关运行经费”联系紧密，“机关运行成本”是基于权责发生制的原则，将机关运行经费支出转化为合理归属某个会计期间的成本费用。“机关运行成本”并没有一个权威且明确的解释，其最早是出现在我国的一些法规制度和文件当中。如《机关事务管理条例》第16条，要求县级以上人民政府应当组织开展机关运行成本统计、分析、评价等工作。从2016年开始，国管局与国家统计局就共同建立了机关运行成本统计制度，每年面向各地区各部门开展机关运行成本统计调查。根据《关于开展2018年度机关运行成本调查统计工作的通知》（国管办〔2019〕69号）所述，机关运行成本统计单位主要是政府各组成部门、直属机构、参照公务员法管理的事业单位。其调查统计的主要内容为机关单位基本信息、“三公”经费、固定资产、办公用房、机关用地、公务用车等情况。

二、政府会计制度对“机关运行成本”的创新

（一）新会计科目设置

现行的政府会计制度对会计要素重新进行了划分，在财务会计核算中设置了资产、负债、净资产、收入和费用五大会计要素，引进了成本核算理念，完善了政府会计体系。在财务会计科目中新设置了“业务活动费用”、“单位管理费用”、“经营费用”、“资产处置费用”、“其他费用”等科目用来核算机关运行成本。“业务活动费用”是指单位依法履职或开展专项业务活动及其辅助活动所发生的各项费用；“单位管理费用”是指事业单位本级行政及后勤管理部门开展管理活动发生的各项费用，包括单位行政及后勤管理部门发生的人员经费、公用经费、资产折旧（摊销）等费用，以及由单位统一负担的离退休人员经费、工会经费、诉讼费、中介费等。

（二）双分录“平行记账”

政府会计制度实行的记账方法是“平行记账”，在同一张制单凭证中同时实现财务会计和预算会计双重功能。当单位发生运行成本支出时，按照权责发生制核算财务会计为主的原则，如果该笔业务既涉及现金业务又纳入了预算管理，则还应进行预算会计核算。“平行记账”是同一笔业务同时进行账务处理，这样更能全面准确反映机关运行成本的财务信息和预算执行信息。

（三）完善运行成本报告体系

原制度决算报告是以收付实现制为基础进行编报的，根据全年财政收支编制会计报表，主要反映财政总预算资金、预算收支的执行情况。新的会计制度下会计核算是财务会计和预算会计并行，要求编报财务报表和预算报表。其中财务报表以权责发生制为基础进行编报，包括财务报表和附注，以及资产负债表、收入费用表、现金流量表，可以全面反映行政事业单位运行成本情况。预算报表以收付实现制为基础编制，包括预算收入支出表、预算结转结余变动表、财政拨款预算收入支出表。财务报表和预算报表同时编报，可以更好地反映机关运行成本的资本成本运行情况和预算执行情况。通过财务报告向社会公众披露机关运行成本，引入公众监督，提高财政资金使用透明度，为政府未来的资源投入提供成本标准。

三、国外机关运行成本的管理经验

（一）美国政府的运行成本管理

美国政府主要通过政府运行成本规范运作、实行权责发生制的政府会计制度、建立统一的电子政务等构建良好的政府运行成本管理机制，不仅提高了政府运行效能，还降低了政府运行成本。美国的政府会计是以权责发生制为基础，并以此编制政府整体合并财务报表的，财务报告目标是政府向权益人说明其受托责任。政府会计以各种基金作为会计主体，政府会计标准基本上是由会计职业团体制定，侧重于对外财务报告，相较于我国而言，美国政府会计规范相对开放。

（二）英国政府的运行成本管理

英国政府同样采用权责发生制政府会计制度，反映政府在一个时期内所耗费的真实成本。英国政府实行复式预算，分为国家借贷基金预算和统一国库基金预算。国家借贷基金预算相当于资本预算；统一国库基金预算是预算资金的日常收入和支出账户，相当于经常预算；而支出分为由议会批准的日常支出和不经议会审查的统一基金的永久性支出，其中运行成本属于日常支出。英国政府采用“运行经费制度”，通过设定部门运行经费上限的方法来控制部门运行成本，即通过专业化的经济制衡来达到目的。英国的政府收支分类按性质划分为十八类，每一类都按部门进行划分，保证预算中的每项支出都有明确的责任人负责。同时将各部门的支出划分成运行经费和专项支出。“运行经费制度”要求预算中明确列出各部门运行经费的上限，各部门运行经费只能在这个限额之内，但在使用上有一定的自主权。除运行经费外，其他支出都按专项支出在预算中列明。

四、如何进一步加强我国“机关运行成本”管理

（一）细化会计核算科目

为了进一步解决机关运行成本核算问题，应结合单位实际运行情况，在新制度的财务会计费用类科目“单位管理费用”下增设二级科目——“机关运行费用”，以具体反映为保障单位自身运行而发生的货物、工程和服务等方面的各项成本费用。在“机关运行费用”二级科目下，建议再按照“消耗性费用”“资本性费用”和“其他运行费用”等科目进行三级明细核算，“消耗性费用”主要核算差旅费、会议费、业务接待费等费用，“资本性费用”主要核算机关单位的固定资产采购、折旧摊销等费用，“其他运行费用”主要核算其他相关性运行费。在新制度的预算会计支出科目“事业支出”下同样增设“机关运行支出”二级科目，在“机关运行支出”二级科目下，建议再按照“消耗性支出”“资本性支出”和“其他运行支出”等科目进行与财务会计的并行核算。进一步明确运行成本核算，将单位公益性活动与运行活动分别核算，才能准确定位单位的主要职能，提高资金使用效益和效率，充分发挥公共财政的资源配置效能。

（二）优化会计信息系统

由于政府会计制度下财务会计和预算会计并行记账，对政府会计信息化的要求相比以前更加严谨。因此，我国急需优化会计信息系统，提升政府会计信息化水平。首先，应根据政府会计工作的实际需求，建立符合我国政府的会计信息系统，尽量统一相关科目设置，保证相关日常工作正常运行和数据汇总统一性；其次，应培养高素质的信息化专业财务人才，以便能够适应将来会计信息化核算管理；最后，应逐步完善会计信息化对接，以信息化手段使财务人员从传统的核算工作中解放出来。

（三）强化机关运行成本绩效管理

通过对机关运行成本会计核算量化管理，科学设置绩效目标，完善机关运行经费绩效考核评估，对机关运行成本支出效益和节约效果进行评价，压缩不必要的运行支出，努力把有限的财政资金用在刀刃上，提高资金使用绩效，促进机关运行经费合理配置，顺利实现财政资金使用绩效目标。加强机关运行成本管理，在保证机构运转的基础上，加快构建节约型政府。同时，在全面掌握机关运行成本的基础上，积极开展信息公开的探索和实践并界定公开范围，推动机关运行成本信息更加规范透明，使政府自觉接受社会监督。