乡镇(街道)社会工作站建设依据与路径探索

李 鸿，张鹏飞

(东北师范大学 马克思主义学部，吉林 长春 130024)

一、志愿失灵与融合发展：乡镇(街道)社工站建设的善治依据

民政部《“十四五”民政事业发展规划》提出要增强基层服务能力，总结推广乡镇(街道)社会工作人才队伍建设经验，推动乡镇(街道)社工站全覆盖，打通为民服务“最后一米”。2020年10月，在加强乡镇(街道)社会工作人才队伍建设推进会上，民政部部长李纪恒指出：“力争‘十四五’末，实现乡镇(街道)都有社工站，村(社区)都有社会工作者提供服务，社会工作的作用得到更加充分发挥，社会工作者地位得到普遍认可”。

(一)志愿失灵与融合发展

萨拉蒙认为，“志愿失灵，又称为‘慈善失灵’，是指非营利组织偏离了奉行社会公益或共益的宗旨，片面地以功利主义为趋向的信念、行为给消费者、社会、生态所带来的负效应。主要体现在慈善供给不足、慈善的业余主义、慈善的特殊主义、慈善的家长式作风等方面”(1)See L. M. Salamon, Partners in Public Service: Government-Nonprofit Relations in the Modern Welfare Sate, Baltimore:Johns Hopkins University Press, 1995,p.19.。此外，萨拉蒙还指出非营利组织面临的三大危机：(1)财政危机。政府无法对所有的非营利组织提供财政支持，依靠传统私人募捐的形式难以支撑组织的运作。(2)经济危机。政府权力下放，市场越来越多地参与到社会公共领域，非营利组织在市场中的竞争环境愈发激烈，挤压非营利组织生存空间。(3)信任危机。个别非营利组织低成效、低效率，组织成员贪污腐败、中饱私囊，降低了非营利组织公信力，损害了非营利组织整体形象。由此使得社会组织、社工机构在社会公共产品和公共服务的供给上存在着缺陷(2)Lester.M.Salamon,The Crisis of the Nonprofit Sector and the Challenge of Renewal, National Civic Review,Vol.85,No.4,1996,p.4.。

我国社会工作机构作为民间公共服务领域的主体，一定程度上弥补政府在公共服务上的不足，其存在和发展具有较强的资源依赖性且自身存在着志愿失灵。全国范围内的社会工作机构发展参差不齐，社工机构作用的发挥强弱不均，一些社工机构为了承接更多的项目，拓宽生存资源，挪用服务资源，而贫困群体、弱势群体真正需要的服务供给不足，在社会公共资源的配置上丧失了应有的专业性和准确性，严重影响了社会工作服务质量，资源的转化与利用效率低，造成一定程度上的资源浪费。机构里的社会工作者像“游击队”一般，提供的社会服务较为分散，服务质量并没有达到预期效果。随着近年社会组织“去行政化”工作不断推进，一定程度上释放了社会服务机构活力，有效解决了政府无法解决的公共物品配给“效率”问题。但“去行政化”并不等于“去政府化”，过于独立自主的社工机构在公共服务提供和公共资源供给上，容易造成社工机构间的不当竞争和社会资源的配置失衡。

中国专业社会工作与民政兜底性服务工作融合性发展是克服志愿失灵的有效途径。王思斌认为我国社会工作发展包括嵌入性发展、协同性发展、融合性发展三个阶段，中国社会工作正在并将进一步走向融合性发展，社会工作的融合主要是指：“专业社会工作与行政性社会工作(本土实践)密切结合、结成一体，进而一起达致共同目标的过程”(3)王思斌：《我国社会工作从嵌入性发展到融合性发展之分析》，《北京工业大学学报》(社会科学版)，2020年第3期。。乡镇(街道)社工站就是在国家政策的指导下，专业的社会工作者进驻社工站，与政府行政社会工作联手，组成社会工作“大部队”，共同磋商、研究、谋划民生兜底性社会工作服务方案和策略，并开展个案工作、小组工作和社区社会工作。行政社会工作者认同、欢迎并接纳专业社会工作者的介入，专业社会工作者主动配合行政社会工作，开展各项社会工作服务。第三方组织在社会工作站中能够有效发挥社会组织优势，连接政府与个人关系，拓宽社工站资源，实施公益创投，承接政府民生服务项目。为了能让各方主体在公共服务供给中有效发挥专业化、精准化效用，乡镇(街道)社工站应运而生。

(二)乡镇(街道)社会工作站的性质

乡镇(街道)社会工作站，又称乡镇(街道)社会工作服务站或乡镇(街道)社工站，是中国社会工作发展历程中出现的新生事物，是新时期中国特有的基层社会建设与民生服务保障的新模式。乡镇(街道)社会工作站是在各级党委的领导下，由各省民政部门积极推动和大力支持、各乡镇(街道)从事社会事务或社会救助工作的基层干部挂帅、社会服务机构积极参与、专业社会工作者具体承担服务工作的平台，它是从事社会工作服务项目实施、社会服务机构发展、人民群众实际需求满足、引导社会各界力量参与社区治理、为社会事务提供精准化、专业化服务和支持的基层综合型服务平台。从目前各省的情况看，乡镇(街道)社会工作站的站长通常由民政部门负责社会事务或社会救助工作的基层干部担任，部分省份乡镇(街道)社会工作站是由社会工作机构承接，民政部门通过直接购买社会工作岗位的方式支持乡镇(街道)社会工作站人才队伍的建设。

公益性、服务性、专业性是乡镇(街道)社会工作站的基本属性。公益性是指乡镇(街道)社会工作站聚焦解决人民群众急难愁盼问题，以保障改善民生、增进民生福祉、满足人民日益增长的美好生活需要为工作的出发点和落脚点，提供的是非营利的、利他的社会工作服务。服务性是指乡镇(街道)社会工作站承接政府公共服务职能，链接各类服务资源，提供面向社会弱势群体和困难群体的兜底性民生保障服务和面向社会大众不断提升获得感、幸福感、安全感的公共服务。专业性是指乡镇(街道)社会工作站是由专业的社会工作者秉持社会工作专业价值观，采用个案工作、小组工作、社区工作、社会行政等专业方法在社会救助、养老服务、儿童关爱、残障服务、社会组织服务、社区发展治理等领域提供专业的社会工作服务。乡镇(街道)社会工作站的基本属性决定了其在服务保障民生、推动基层民政事业发展具有重要作用，为民政工作更好地发挥社会服务兜底性、基础性作用提供了平台，推动民政事业行稳致远。

(三)乡镇(街道)社会工作站建设的善治依据

格里·斯托克(Gerry Stoker)的治理理论认为以各类私人部门和公民自愿性团体为主体的社会组织在参与社会治理的过程中，存在着国家和社会之间、公共部门和私人部门之间界限和责任方面的模糊性(4)格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，华夏风译，《国际社会科学杂志(中文版)》，2019年第3期。。在中国现实中，第三方组织既不能取代政府以强制性权力参与社会治理，也不能代替市场及时有效地配置社会资源，在参与社会治理、配置社会资源上有可能出现治理失灵。对此，俞可平提出的善治理论通过政府与私人部门之间的合作管理和伙伴关系，实现公共利益最大化的社会管理(5)俞可平：《论国家治理现代化(修订版)》，北京：社会科学文献出版社，2015年版，第28-32页。。乡镇(街道)社工站是政府公共权力下沉乡镇(街道)基层的重要载体，也是促进社会工作融合发展的重要实现形式，能够形成社会治理良好的善治局面。善治理论提出了“政府是市场产品质量和社会服务质量的管理者”，“政府为社会所提供的各种公共产品应当比市场产品有更加严格的质量要求”(6)转引自俞可平：《善政是通向善治的关键》，https://shwd.nju.edu.cn/81/40/c15049a295232/page.htm，访问日期：2021年12月2日。，特别是乡镇(街道)基层社会公共服务供给更是衡量基层政权是否高效的重要标准。为实现乡镇(街道)基层社会公共产品和公共服务高质量提供，政府以行政计划的方式在各乡镇(街道)基层设立社会工作站，调动社会资源，扩大基层社会服务范围，增强基层社会服务力量，有利于改善基层民政力量长期薄弱的状况，营造共建共治共享的社会治理格局，提升基层社会治理水平和治理能力，同时通过专业社工服务巩固脱贫攻坚成果，助推乡村振兴发展战略(7)赵军雷：《新时期乡镇(街道)社工站建设策略初探》，《社会与公益》，2020年第12期。。乡镇(街道)社会工作站通过规范化、科学化、高效化的社会服务，承接政府部分服务性、事务性、公益性的社会职能，充分激发调动广大人民群众的积极性、主动性、创造性，加快形成共建、共治、共享的社会治理新格局，打造自治、法治、德治“三治融合”的基层社会治理体系。

二、融合乏力及促进：社会工作站人才建设的路径

(一)人才缺失：社会工作站融合性发展主体乏力

根据《社会组织蓝皮书：中国社会组织报告(2020)》数据显示，2019年全国持证社会工作者共有53.1万人(8)黄晓勇：《中国社会组织报告(2020)》，北京：社会科学文献出版社，2020年版，第24页。。同时，职业化的社会工作者又受到职业晋升不明确、薪酬待遇不稳定、社会地位不突出等因素的冲击，社会工作专业人才流动性大、流失严重。加上乡镇(街道)社会工作站处于基层民政的“神经末梢”，工作难度大、工作条件差等因素使得乡镇(街道)社会工作站难以吸引专业的社会工作人才。专业社会工作人才的缺乏，导致社会工作融合性发展的失衡，主要表现为专业社会工作“被迫融入”行政社会工作，以完成行政任务为主要目标开展服务，行政性社会工作得到发展，而专业社会工作的地位被削弱。

乡镇(街道)社会工作站实质是行政社会工作与专业社会工作之间的融合，其融合性发展讲究平衡，双方在相互理解、相互认可、相互尊重的基础上组成具有共同目标的行动共同体，行政社会工作者和专业社会工作者要承认差别，秉持优势互补理念，只有相互协调、密切配合，才能共同完成兜底性民生民心工程。但专业社会工作人才的缺乏，破坏了行政社会工作与专业社会工作融合性发展的平衡。目前，乡镇(街道)社会工作站工作人员大多是行政性社会工作者，由民政部门工作人员、专职从事社会救助工作人员转岗而来，缺乏社会工作价值伦理、专业知识和方法技巧，缺少对专业社会工作的价值认同，在协助开展专业社会工作个案心理辅导、小组活动等工作时往往力不从心，业务能力有待提升。善治理念对乡镇(街道)社工站人才建设提出了更高的要求，要求在此特殊领域的相关人才具有专业知识和技能以承担特殊管理责任，特别是在资源短缺、专业人才不足的乡镇基层更要实现良好的善治。但由于资金、环境、工作条件等因素，乡镇基层专业社会工作人才长期处于缺乏状态，基层民政工作人员缺乏专业性，加剧了乡镇基层社会工作服务的困难程度，行政社会工作与专业社会工作融合性发展乏力，专业人才亟待补足，高质量的融合发展，必须用高质量的人才作保障。

(二)内生外补：社会工作站人才建设的路径

针对社会工作站融合发展人才乏力的现象，社会工作站人才队伍建设迫在眉睫，人才队伍建设需要配套的人才激励措施，要“招才引凤”。各级民政部门要高度重视社会工作人才引进和专业支持，每年配套相应的服务经费，规定工资薪酬标准，吸引更多拥有社工教育背景或社区工作经验的人才进入乡镇(街道)社会工作站工作，更要采取积极的措施留住人才，坚持把一线服务人才的保障放在突出位置，各站应建立完善的社会工作职级体系，拓宽社工职业发展空间。社会工作站主要负责人大多由民政部门工作人员兼任，在社会救助和社会事务等民生领域有着丰富的工作经验，但对于社会工作专业知识的掌握和专业技能的运用有待提升。其解决策略是要加强本地民政服务能力，以构建社会工作专业能力为核心，重点培养基层民政干部、社工站干部等民政部门服务力量，动员参加社会工作职业水平考试，开展短期社会工作业务培训，安排督导分级分类定期组织指导，提升基层民政专业化服务能力。

善治理论对政府管理活动提出了专业性要求，“由于现代政府的管理活动涉及许多极其专门化的特殊领域，在这些特殊的专门领域，具备必要的专业知识是履行科学决策和有效管理的前提……即应当由相关的专业人士去承担特殊的政府管理职责”(9)转引自俞可平：《善政是通向善治的关键》，https://shwd.nju.edu.cn/81/40/c15049a295232/page.htm，访问日期：2021年12月2日。。社会工作站需要适时专业督导评估，监督指导社会工作站工作开展，设立工作目标，统筹发展方向，出台服务项目清单和工作指引，评估社会工作服务成效，提升社工站在居民群众中的认可度。强化督导支持，建立健全督导评估网络，组建专业的督导团队，建立督导服务沟通平台。通过购买服务、政校合作的方式，构建由政府领导、高校参与、专业社工机构协同的督导团队体系，协助开展社会工作站建设，强化社会工作实务培训。提高民政工作人员对专业社会工作的认识，以兜底性民生保障为目标，形成更加合理高效的职业化分工合作体系，行政性社会工作与专业性社会工作齐头并举，共同发展。

在社会工作站建站初期，社工站高质量融合发展需要多方专业力量的补足，积极引导村(社区)自治组织、社会组织、党政机关、企事业单位、高校科研团队、志愿者等各种外部社会力量“助站”建设，壮大基层社会服务力量。各地社区积极培育发展的本地志愿服务力量，在优势视角的指引下，通过赋权、增能，培养受助对象自身以及社区居民的主体意识、志愿意识和责任能力，传授社区参与的方法技能，加快培育一批长期参与志愿服务、熟悉掌握社会工作服务知识的志愿者骨干，着力培养一批具有社会责任感、熟悉社会工作专业知识、拥有丰富管理经验的志愿服务组织管理者，推动志愿服务与精准化、专业化社工服务相配合，为乡镇(街道)社工站人才队伍补足力量。

三、开源节流：社会工作站建设的资源融合

乡镇(街道)社工站融合性发展需要资源的融合作支撑，在经济发达的省份和城市地区社工站资源融合性发展具有优势，而对于经济落后的省份和农村贫困地区，社会工作站的资源融合遇到了瓶颈。这种瓶颈不仅来自政府资源的融入困难，还包括社会资源的融入困难。

(一)政府与驻站社会服务机构资源的融入及其限制

乡镇(街道)社会工作站开展社会服务需要丰富的社会资源作保障，政府作为项目购买服务的主体，是社会工作站最主要的资源提供者，是统领社会工作站建设发展的重要力量，提供了社会工作站建设发展所需要的政策、资金、人力等资源。但是从全国的形势上看，政府资源毕竟有限，尤其是经济发展落后的省份和欠发达地区，仅靠政府财政支持难以实现社会工作站的长远发展，远远不能满足社会工作站社会服务的需要，这严重影响到社会工作站社会服务质量。政府资源只是社会工作站开展服务所需资源的一部分，还需要大量的社会资源的融入，以此作为社会工作站建设的资源支撑。而以社工机构为代表的社会服务机构对资源依赖倾向严重，自身的发展需要丰富的社会资源作支撑。在日益“空心化”的落后地区和偏远地区，缺乏可供社会服务机构尤其是社会工作机构生存发展的资源，因此在远离城市的农村基层地区，承接社会工作站服务项目的社会服务机构数量少，依托社会服务机构弥补基层政府社会公共服务供给存在着不同程度的“志愿失灵”，缺乏社会性的服务资源。各乡镇(街道)社会工作站难以做到“每站有机构、服务有社工”，服务资源匮乏影响了乡镇(街道)社会工作站的发展速度。

(二)拓宽资源融合的渠道

对于经济发达的省份和城市地区，社会工作站高质量融合发展和社会工作站的高质量服务是面临的最主要的问题，而对于经济落后的省份和农村贫困地区，主要面临着如何使社会工作站服务资源从少到多的问题，需要多方面筹措资金，以拓宽服务资源渠道。服务资源是社会工作站融合性发展的根本保障，社会工作站的融合性发展需要对各类资源进行整合，需要筑牢建设发展的资金基础。基层社区、乡村拥有大量闲置、零散的社会资源，包括资金、人力、物力等资源。政府民政部门对于这些分布零散、数量较小、形式各异的社会资源难以在行政管理层面上进行整合，社会服务机构功能弱化和服务范围限制也使社会服务机构难以承担此重任，而乡镇(街道)社工站恰好能够发挥其优势，完成此重任。社会工作站是政府、社会服务机构和专业社会工作者的融合性发展，在政府支持上有优势，在政府资源上有优势，在社会服务机构组织功能上有优势，在专业社会工作性质上有优势。这些综合优势对于链接、整合、利用社会闲散资源有得天独厚的条件，乡镇(街道)社会工作站要紧紧围绕乡村振兴、基层社会治理创新、社会服务体系建设等国家重大决策部署，联动民政、人社、卫健、团委、残联、工会、妇联等政府部门和群团组织，链接志愿服务组织、社会工作机构、公益慈善组织等各界社会力量，整合基层各类服务场所、设施设备，拓宽社会工作为民服务的资源渠道，充分利用好各部门所能够提供的政策扶持和资金支持，建立完善的公共服务工作体系。

乡镇(街道)社工站资源的融合性发展需要采取“开源节流”的手段。“开源”就是拓宽资源来源渠道，发挥社会工作站“开源”作用，链接企业资源，吸纳慈善基金会资源和社会爱心人士慈善捐款，帮助企业履行社会责任，积极引导公益慈善资源支持基层社会工作站项目实施，发挥社会组织贴近群众的优势，及时接收群众个性化需求并作出有效的回应。通过实施慈善社工项目公益创投、慈善义卖展会、设立社会工作发展基金会等多种形式，为社会工作站“造血”，拓宽社会工作站资金来源渠道。“节流”既是严格管控资金使用，也是提高资源利用效率，尽可能减少不必要的支出，防止资源浪费，精准对接辖区内各群体的服务需求，精确匹配、整合各类群体所需要的服务资源。乡镇(街道)社会工作站是民政部门以行政决策的方式将社会资源向乡村基层下沉，用来弥补基层政府公共服务方面的不足，将政府有限的公共服务资源最大化利用，了解、激活并整合辖区可资利用的资源，绘制资源分布图和居民需求图，精确匹配各类群体的服务需求，确保各项民政服务资源有效地传递到需要的人群，提供个性化、多元化、精准化的民生兜底保障服务。重视民政部门统筹规划，以科学民主的政治程序决定服务资源的使用和服务的项目种类，动员各类社会组织参与服务项目实施，赋予民众权力参与公共资源使用监管，从而有效防止公共服务供给中“家长制作风”。

“上面千条线，下面一根针”，乡镇(街道)社会工作站就是穿起千万条线的针，是基层社会治理的重要形式，也是社会工作融合性发展的重要载体。各部门、各组织事关民生的政策性资源可以在社会工作站汇集，优先购买乡镇(街道)社会工作服务，从而改变过去基层服务条块分割、资源分散的格局，克服以往社会服务机构在民生服务上的不足，优化资源配置。由乡镇(街道)社会工作站统一筹划、负责、使用各类资源，开展综合性的社会工作服务，实现社会工作站服务活动和行政性业务的完美结合，拓宽社会工作站资源。

四、规融并举：社会工作站高质量融合发展

(一)融合性发展制度缺失及弊端

融合是具有差异的主体经过一段时间的互动、磨合达致和洽的过程和状态，是异质性的整合(10)王思斌：《我国社会工作从嵌入性发展到融合性发展之分析》，《北京工业大学学报》(社会科学版)，2020年第3期。。在行政性社会工作和专业性社会工作磨合阶段，必须有制度的规范，来确保乡镇(街道)社工站高质量融合发展。全国各地为推动社工站的建设发展，纷纷出台了相关指导意见和方案，以行政命令的方式推动社工站如雨后春笋一般“遍地开花”，对社会工作站初期的建立提供了政策性引领，在顶层设计上指明了方向。但对于社会工作站服务内容、运行模式、资金使用、人员管理培训、服务效果评价、项目考核评估等具体内容缺乏细化的工作指引，使得各站点负责人在开展工作时无从下手。制度规范的缺失，使得社会工作站融合性发展拘泥形式，其实质仍是专业性社会工作嵌入行政性社会工作，双方力量、地位并非均匀对等的平衡融合，且在融合中因行政决策上的强行性而易暴露内在的不兼容性，需要相关制度规范指导社会工作站融合性发展。

乡镇(街道)社工站制度规范建设能够为社会工作的融合性发展提供制度化保障，规约社工站服务内容，用规模化、标准化的社会公共服务满足居民需求，加强社工站自身的能力与规范化建设。社工站标准化建设能够完善社工站制度建设，规范行政性社会工作和专业性社会工作服务，而我国与社工站相关的标准化建设工作相对滞后，各地区缺乏相配套的社工站标准，缺少社工站服务规范细则，难以为社工站制度建设和服务内容提供技术性的指导与支持。从总体来看，各地区标准体系建设失衡，标准的实际利用率不高，标准实施机制单一，实际实施效果不佳，并未形成相配套的“标准群”建设。并且地区间社会经济文化发展水平的差异，决定了各地乡镇(街道)社工站建设模式的不同，需要符合本地实际情况的标准条文指导社工站制度建设。随着乡镇(街道)社工站数量的激增，在推进乡镇(街道)社工站数量增长的同时，更要以相配套工作标准完善社工站制度设计，从而明确服务内容，细化工作流程，提高服务效果，促进专业化社会工作依托社工站行政性社会工作服务实现长远发展。

(二)大力提倡“标准群”建设

社会工作融合性发展是以一种大框架视野分析我国社会工作发展的社会历史过程，是对社会工作发展规律的总体把握，但要看到各地区、各部门社会工作发展的细节不同，应以理性的视角去对社会工作发展现实深刻把握，在各地服务民生与社会治理现代化探索中把握社会工作的发展规律。社工站的管理与服务标准是基于对社会工作发展规律的深刻总结探索出的专业性社会工作与行政性社会工作融合性发展的契合点，是乡镇(街道)社工站建设与发展的重要思路框架与指南。

要注重顶层设计，构建标准化工作格局。地方标准与法律规范、政策相比具有得天独厚的优势，地方标准所提供的技术性支持能够提高效益，规避各种潜在的风险，更容易被采纳和遵守，为社会工作站的经营管理提供依据，更为具体地指导社会工作站服务。设立乡镇(街道)社会工作站标准，规范社会工作服务站的工作机制、服务方法，明确服务对象、服务内容、服务指标，落实服务产出、服务成效，为各乡镇(街道)社会工作站的建设和管理提供明确指引，提升社会工作站专业化水平，为专业化的社会工作服务开拓空间。构建层次分明的标准体系，形成井然有序、科学合理“标准群”。标准的制定可跳出社工站这一主体框架，针对乡镇(街道)基层社会公共服务领域制定科学合理的标准，以提高标准的适用性和实施效果。突出需求导向，打造地方特色标准体系，按照“急用先行”的原则，以居民群众的实际需求为制定社会服务标准体系的出发点和落脚点，深入乡镇(街道)基层实际，制定与当地经济社会发展目标相配套的社会公共服务“标准群”，形成一套能够满足当地经济社会发展需求的公共物品供给“政策群”。正如王思斌提出，社会工作站建设要采取积极稳妥、务实开放的建设策略，要与民政部门和其他有关部门形成“政策共同体”，各部门之间构建一个有效的合作体系，积极开展综合性的社会工作服务，有效解决各部门之间工作重叠或漏洞的问题(11)王思斌：《积极稳妥、务实开放推进乡镇社工站建设》，《中国社会工作》，2021第10期。。通过“政策群”的支撑，更加有效地开展社会工作服务，从而提升乡镇基层人民群众的幸福感、获得感。地方标准能够使乡镇(街道)社会工作站工作流程和任务清单明确化，明确规范的服务流程可以规范各站点运作，服务流程图的细化对社工站服务实践具有指导作用，能够促进工作人员协同工作，改善服务水平，提高服务效率，达到预期目标。

五、多元善治：社会工作站运行和服务模式

徐道稳认为现有的乡镇(街道)社会工作站建设模式包括直聘模式、外包模式、混合模式三种，但建设发展不能局限于此三种模式，要根据各地的具体情况，因地制宜，克服发展建设难题(12)徐道稳：《因地制宜推进乡镇(街道)社工站建设》，《中国社会工作》，2021年第15期。。笔者认同徐道稳多元模式的看法，但认为应更进一步探讨在多元模式的基础上实现社会工作站善治运行与服务，以下从社会工作站运行模式的多元善治和服务模式的多元善治两方面来分析。

(一)社会工作站运行模式的多元善治

我国目前发展较早、具有代表性的乡镇(街道)社工站运行模式主要包括广东模式和湖南模式。无论是广东省的政府直聘模式，还是湖南省的政府购买服务项目模式，都可以学习、借鉴，但不能照搬、复制。以政府为主导搭建社会工作服务平台的直聘模式能够有效提升社工站服务效率，较快看到服务成效。但政府主导形式容易导致部分社工站行政化倾向严重，由政府和社工“伙伴”关系逐渐演变成现实中的“伙计”关系，专业社会工作者听从政府工作人员的指挥，以完成政府工作任务为目的开展社工服务，难以充分发挥社会工作的相对自主性和专业性，导致了行政性社会工作与专业性社会工作融合发展失衡，背离了“去行政化”以提升专业社会工作服务质量的初衷。而政府以发包的形式委托第三方社会服务机构承接社工站运行也有利有弊，第三方依据自身原有的经验和模式进行服务，能有效提升社会工作站运行效率，提高社工站的专业化社会服务水平。但这种政府发包、机构承包的方式给予第三方组织相当大的自主性，也导致了其存在不同程度的资源依赖倾向和“志愿失灵”。部分第三方组织以完成政府发包任务为目的，可能存在以“应付”或“走形式”的态度开展社会服务，影响社工站的社会服务效果，降低了社工站在人民群众心中的影响力和公信力。尽管有些地区采取直聘模式和发包模式相混合的混合模式，但两种模式的混合并不等于社工站运行的融合，模式的混合并不能互相弥补各个模式的局限，同样需要坚持善治的思维，用善治的思维和理念指导运行的实践模式。各地应因地制宜，做好调研论证，在总结以往经验基础上，紧贴各地基层实际，确定符合本地区特色运行模式。

基于上述模式的局限，本文提出了乡镇(街道)运行模式不仅要多元还要善治。不管是直聘模式还是政府发包模式，都应在政府指导下开展各项工作。直聘并不等于政府“颐指气使”，社工“听之任之”，发包也并不等于“甩包”，政府放任不管。无论是政府监管还是社工站运行，都要坚持善治的理念。俞可平将善治的要素概括为：(1)合法性；(2)透明性；(3)责任性；(4)法治；(5)回应；(6)有效；其中有效主要指管理的效率，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本(13)俞可平：《治理理论与中国行政改革(笔谈)——作为一种新政治分析框架的治理和善治理论》，《新视野》，2001年第5期。。各市、县民政部门要坚持善治思维，坚持“放”“管”并重，科学预测、识别及防范项目风险，建立督导与检测评估机制，定期调整工作进度，压实工作责任，形成监管闭环，切实加强对项目专项经费的监管，严格落实政府采购有关法规制度要求，认真履行购买主体责任，合理编制项目预算，科学拟定服务协议。乡镇(街道)社会工作站运行模式多元，需要各地立足实际，在已有成功经验的基础上不断推陈出新，选择最适合当地的特色运行模式。用善治思维持续增强社工专业的作用和服务成效，增强民政工作力量，提高专业化服务水平，规范化开展各项工作，让专业性社会工作方法的使用更有效率，让民政行政性兜底民生服务更有温度。

(二)社会工作站服务模式的多元善治

各省民政立足本地区社会工作发展水平和社会弱势群体、困难群体需求现状，建立了符合各地特色的社工站服务模式。善政要有一个“服务政府”，政府要日益强化其社会服务职能(14)转引自俞可平：《善政是通向善治的关键》，https://shwd.nju.edu.cn/81/40/c15049a295232/page.htm，访问日期：2021年12月2日。。乡镇(街道)社会工作站虽然服务模式多元，但多元化社工站服务模式确立的出发点仍要坚持善治理念。乡镇(街道)社会工作站服务内容应该凸显本土化特色，明确核心服务项目，突出重点服务项目，普及基础服务项目，发展特色服务项目，构建全方位、多层次、宽领域、精准化、高效化的社会工作服务模式，带动社会工作站的建设发展。目前社会工作服务模式多偏重于城市社区，侧重于提供个案、小组、社区活动等社会工作服务，而不是以社区为本的整合式社会工作服务。与社区为本的整合式社会工作服务相比，传统的在社区提供个案、小组、社区活动等社会工作服务成本偏高，覆盖面窄，可持续性不强，不够接地气，难以深入居民群众，更难以调动居民参与的积极性。社会工作站的建站宗旨是深入到城乡基层群众最需要的地方设立服务站点，社工团队需要融入当地居民群众日常生活中，贴身开展社区为本的整合服务，确立以基层群众实际需求为导向的社工站服务模式，并致力于发动居民群众积极参与，推动本土社工机构、社会组织、志愿者队伍、社区融合发展(15)参见陈涛：《浅谈广东社工“双百计划”的四大意义》，《中国社会工作》，2017年第28期。。

社会工作站开展服务需要发挥社会工作的“社会性”，用多元化的服务模式满足基层群众多元化服务需求和多方面的利益诉求。社工站运行与服务模式确定需要用善治理念履行社会服务职责，统筹区域可资利用的社会资源，精准匹配、满足基层群众需求。“社会化”的社会工作要求社工不但要为生活困难的弱者提供需要和帮助，更要活化改善社会关系、促进基层社会体系结构完整，增强社区居民能力以解决自身问题。社会工作者在乡镇基层落地生根，融入基层居民生活，关心群众疾苦，为百姓解忧，构建居民问题解决、需求满足的体制机制，更好地凸显社会工作的积极作用和意义，扩大社会工作站群众基础。全国各地乡镇(街道)社会工作站建设工作已经拉开序幕，道阻且长，行则将至，行而不辍，未来可期，要积极稳妥推动乡镇(街道)社会工作站实现全覆盖。