取保候审执行监管现状研究

卓 玥 吴林倩

贵州民族大学，贵州 贵阳 550025

取保候审作为一种强制措施，监管是执行过程中的重要环节。当前适用取保候审的案件数量巨大，但监管不严却恰是司法实践中的突出问题。2012年《中华人民共和国刑事诉讼法》增加了强制执行令的措施，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》也进一步明确了违反取保候审相关规定的后果。尽管取保候审的监管得到了完善，但其缺陷仍然可以从相关规定和实践中窥见端倪。

一、问题的提出

取保候审执行的监管是指法定机关、组织对被取保候审人及保证人履行义务的情况所进行的监督管理，具有预防各种妨碍诉讼活动的行为发生，保障刑事诉讼活动的顺利进行的性质。［1］对保证人的管理需求来自于其承担监督报告义务，并且保证人是否有能力继续履行相应义务，决定其能否对被取保人的活动进行有效监督，能否预防或阻止被取保人在取保期间发生妨碍侦查、起诉和审判活动顺利进行的情况。［2］而取保候审具有天然的公权力属性，需要配备相应的途径来抑制公权力的滥用。在司法实践中，取保候审的监管存在诸多问题，而这些问题将严重影响取保候审制度功能的发挥。

（一）监管主体混乱

监管主体的混乱是取保候审执行监管中最突出的问题。当前我国公、检、法三机关均有决定适用取保候审的权力，但对取保候审执行监管的主体却并未明确。从条文表述上看，拥有监管权力的主体可以有以下几种理解：1.取保候审的决定机关。在《关于取保候审若干问题的规定》中，对被取保候审人履行义务情况的监管权力由取保候审的决定机关履行，①《关于取保候审若干问题的规定》第十一条规定了决定机关发现被取保候审人违反相关规定，认为依法应当没收保证金的，应当提出没收部分或者全部保证金的书面意见，并将材料交由执行机关执行。但《刑事诉讼法》经过多次修改，被取保候审人的法律义务存在变动，旧时规定是否仍能适用值得商榷。实践中，当法院决定对被告人适用取保候审并移交相关材料后，除传唤被告人到庭外法院不再对其采取任何监管措施。因此，无论在理论上还是在实践中，决定机关的监管地位均未得到确认。2.执行机关。由取保候审的执行机关进行监管有逻辑上的连贯性，司法实践中也由被取保候审人居住地基层派出所监管，但这种监管方式也具有一定的局限性，将在后文详细论述。3.人民法院。在相关司法解释中，规定了人民法院对保证人和保证金负有监管责任。②见于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第一百五十六条和第一百五十八条。该条文既可以广义理解为对所有取保候审的执行均具有监管权，也可以狭义理解为仅对由人民法院决定的取保候审具有监管权，但不可否认该司法解释明确了人民法院的监管主体地位。4.人民检察院。该规定体现在《人民检察院刑事诉讼规则》中，同人民法院一样，虽可做两种理解，但仍可认为人民检察院具有监管的权力。

同时，监管主体的混乱也导致了衔接程序的混乱。如法院和检察院在将材料移交给公安机关后，还需要对取保候审的情况进行监管，那么完善的衔接程序和及时的沟通就极为重要。但此时公安机关对这类被取保候审人是否有监管权力？交接的手续、方式是否明确？是否有相关机关对交接过程中存在的问题进行管理？这些都是实践中现实存在的问题。

（二）监管压力较大

当前公安机关监管压力主要来自于繁重的日常业务。实践中，公安机关将取保候审监管的权力分配给了被取保人住所地的派出所，但以公安部发布的数据为例，派出所任务极为繁重，年处理各种业务近3800万件，［3］在工作任务如此繁重的情况下，一线警力面临着事多人少的问题。取保候审的监管是一项费时费力的工作，无论将该责任分配给哪个机关都会带来不小的压力，而对于本就工作繁多的基层派出所而言更是一个负担。

（三）监管方式更新困难

监管方式更新困难则源于相关法律的缺失。早在2012年，山东省就研发建设了电子手表智能监控系统，实现了对取保候审人员“全时段、全方位”监督，但当前大量基层派出所仍采用定时报告的方式进行监管。究其原因，是缺少相关法律对适用新型手段进行支撑，而背后则是相关理论研究的缺乏。最高检提出推广电子监控设施的适用，①见于《最高人民检察院关于充分发挥检察职能服务保障“六稳”“六保”的意见》。但在无罪推定的情况下，对被告人适用电子设备进行全天候监控是否超出必要限度？电子设备的应用是否会对被监管者带来歧视性对待？种种问题都需要通过理论研究进行指导。法律的缺失导致公安机关在面对新的取保候审的执行方式时，因担心与取保候审的初衷相背离而不敢适用。

二、我国取保候审执行监管问题成因之分析

（一）权利定位不明确

造成前述问题的最根本原因在于实践中取保候审的定位发生了异化。实践中取保候审几乎都由权力机关决定适用，目的是为公权力的行使服务，解决的主要是我国刑事诉讼案件审前羁押率偏高，羁押时间较长，羁押后被判轻刑、缓刑率较高等问题，②见于《最高人民检察院关于印发全国检察机关首批检察改革典型案例的通知》。这与推行“权利主导型”法治的目标背道而驰。人权是关乎国家、民族和个人生死存亡和发展等权益之大事，［4］《刑事诉讼法》也应突出对人的关怀。取保候审应当被解读为被羁押人的一项权利，尽管被取保候审人的人身自由受到一定限制，但取保候审具有使其从完全失去自由到限制自由的救济功能，这决定了其权利性质。［5］

（二）法律规定不明确

针对取保候审的执行，法律层面一直没有对理论界和实务界的探索予以回应。笔者认为主要有如下两个原因导致了这种现象：1.相关探索缺少对其合理性的系统论证。例如长时间以来，学者呼吁将电子监管系统作为取保候审的执行方式，但少有对电子监管系统是否符合必要性、是否会造成权利侵害等问题进行论述，导致将其纳入法律规定的法理基础较为薄弱。改革需要法理支撑，当法理分析不足时，学者的建议很难真正落地实施。2.相关改革需要经过试点并推广后才能明文规定。因此一个新兴事物要被法律明文确认，需要具备运用广泛的前提条件，如在打印机普及多年后，打印遗嘱才被规定为遗嘱的法定方式之一，而当前电子监控系统的运用尚未普及，被法律明文规定还需一定的时间。

（三）责任机制不健全

当前实践中，相关责任机制也存在较大缺陷。首先，对违反相关义务的保证人进行处罚难以实现监督的目的。通常，保证人都是被取保候审人的亲友，切实履行监管义务的意愿并不高，甚至可能为被取保人“打掩护”。而对保证人事后追责，对被取保人已完成的行为也于事无补，追责效果难以达到预期。其次，对保证人履责进行监管也是一个难题：一是如何确定监管主体？如果交由派出所进行监管，那本就沉重的工作压力还要再度加码，而交给其他主体又显得混乱。二是如何证明保证人消极履行义务？通常直到被取保人违反规定时，保证人的消极监管才会得到处罚，而此时再进行处罚就已经没有意义了。

三、我国取保候审执行监管之改进

（一）明确相关主体

1.明确公安机关为监管主体。针对公安机关人手不足的问题，许多学者提出诸如设立专门机关或由检察机关进行监管等建议，但公安机关的监管主体地位不宜变动。首先，公安机关负责执行具有逻辑上的一致性；其次，公安机关在发展中已在社区治安管理过程中形成了警务区制度，能够以社区为单位进行更为细致的管理。但显然，公安机关作为执行监管机关也需要尽快完善相应配套制度，才能更好合理分配其人力资源，一方面提高公安机关的监管效率，另一方面更好监管被取保人。

2.充分吸纳社会力量进行辅助。在取保候审执行监管中，可以让社会机构承担辅助监管职能。相较于派出所，基层自治组织在对流动人口进行监管方面更加灵活。首先，各辖区派出所原本就同基层组织有紧密联系，两者之间有完善的交流沟通渠道；其次，这类组织机构本身对管理范围内的安全就有一定的保障义务；最后，这类社会力量较派出所工作人员更充足，更有利于对被取保人执行状况进行考察。警务区本身便依托于村、街道为单位进行设置，能够对应到相应基层组织及单位，因此可以以警务区片警作为监管主体，同时吸纳相应的村委会、居委会、单位等相关社会力量对被取保人进行辅助监管，制定定期汇报制度，同时重大情况应及时报告，这样就可以分散庞大的监管压力，减轻公安机关的监管负担，达到更好的监管效果。

3.明确执行中的权利救济主体。权利救济是取保候审权利定位的重要体现，其目的在于避免被取保候审人的权利受到公权力的不当侵害。由于取保候审和行政法都具有限制公权力的性质，并且行政法的相关程序较为成熟，因此可以借鉴移植行政法相关规定对取保候审救济程序进行完善。当前取保候审复议申请范围狭窄，可以扩大复议范围，如被告人对申请适用取保候审被驳回不服的，可以在一定期限内向决定机关的上一级主管机关申请复议，不仅能凸显取保候审的权利属性，也能进一步提高取保候审的适用率。对复核决定仍不服的，被告人可向同级检察院申诉，作为法律监督机关，检察机关本身就被赋予了对法院、检察院作出的决定的申诉进行受理的权力，因此检察院作为取保候审的申诉机关具有合理性和正当性。

（二）完善相关规定

1.确立取保候审的权利定位。取保候审具有多重功能，但应当以权利保障功能作为其基本定位。尊重和保障人权，具有政治、伦理、文明和人文上的重要价值，对于稳定国家政治大局，保障公民生存、尊严、财产、自由等权利具有重大意义，［6］被取保候审人的人权理应得到尊重和保障。取保候审的权利定位不仅契合我国《刑事诉讼法》向权利救济方向进行改革的趋势，同时也符合无罪推定原则的内涵。将取保候审定位为权利保障程序，就应当改变以权力机关决定适用为主的现状，以当事人申请适用为主，并除法律明确规定必须羁押外，应首先考虑适用取保候审措施。

2.规范交接程序。因取保候审决定机关较多，且通常需要异地执行，一个完善的交接程序对于取保候审的顺利执行具有重要意义。在执行过程中，应当建立一个可以快速传递信息的平台，决定机关作出决定后，可直接将相关材料上传至该平台，执行机关接收后即可开始对被取保人进行管理。同时考察情况也可以通过平台共享，由决定机关及时决定是否更改强制措施。异地执行也可以通过平台加强沟通协作，充分保障涉罪流动人员的管理的同时，减少了司法资源的投入。

3.对实践中的探索予以及时回应。取保候审执行方式的更新，不仅可以加强监管力度，还可以降低监管压力和成本。对于电子监控手段是否具备合理性的忧虑，只要把握好电子监控的程度即可。以电子手环为例，其具有轻便、隐蔽的特征，相较于手机更不易脱离被取保人。同时，手环的功能应当局限于当被取保人试图破坏手环、进入被禁止进入的区域或者脱离取保候审范围时对其进行警告并将信息发送给监管机构，而被取保人的其他信息应当有不被监管的权利，这样就只是将主动报告义务转变为违反相关规定时才触发的报告机制，并没有加重对被取保人权利的限制。

4.完善相关责任制度。完善相关责任制度，需要完善保证人和监管辅助人员的责任制度。明确保证人违反相关义务应当受到相应处罚，视保证人违反义务的具体情况，如消极履行报告义务的，可以对保证人警告，并在警告无效后处以罚款等措施；明知被取保候审人违反相关义务而隐瞒不报甚至帮助被取保候审人违反相关义务的，可以对其处以罚款甚至行政拘留。对于消极履行职责和积极帮助被取保候审人违反相关义务的监管辅助人员，可参照前述对保证人的处罚方式进行处罚。