在生态保护红线下自然保护地管理体系的构建

李 川

(陕西省林业调查规划院，西安 710082)

随着当今社会和科技的发展，环境系统与生态圈也发生了变化。我国生态环境本就脆弱的地区已经开始出现植被的退化，环境问题日趋严重，自然保护工作的进行迫在眉睫。但是我国地势地貌复杂，部分地区的管理体系欠缺完整性，自然保护地区的生态仍旧十分脆弱。所以建立和完善出一套完整的管理体系对地区的自然和生态进行保护势在必行。

1 国内的自然保护地现有的管理现状及其问题

1.1 自然保护地的管理现状

近几年来，国际上最关心的问题就是生态维护，南极北极冰川融化、连年雨水增多、冬季回暖快都是气候变暖的表现，伴随着气候升温，生态环境的状况也不是很乐观。因而生态的维护和规划已经成为我国当前重点关注的问题。生态保护最重要的手段就是自然保护地的建设，只有加强自然保护地的管理体系才能对生态区域提供保障，保护生态区的植被和生物。但是就目前而言，在建设自然保护地时仍旧存在不少问题，其中包括管理部门职责不清、多头管理等。在生态保护红线的基础上对自然保护地进行管理体系的升级和建设，有利于促进生态保护的建设和发展。

从1956年开始至今，国内现已建成了1.2万余处的多样类别的自然保护地，并占到了总国土面积的近20%，在此之中包括了世界性的自然遗产以及国家级的自然保护区、森林公园、风景名胜区以及世界地质公园、人和生物圈保护区以及水利风景区等。所有的生态保护区中的生态环境较优，可以呈现出丰富的生态系统服务，其生态以及社会、文化价值比较高。因为保护区的类型比较多，所以保护性质以及要求、级别间亦有显见的差异。就保护地管理体系——IUCN为参照的话可见，基于各环保地所对应的部门标准及定义来看，把保护地的管理方式划定成严格保护以及保护为主、保护开发并重三大类型。 详细来讲就是严格保护型的管理方式关注的是区域生态比较薄弱以及抵抗力与稳定性偏弱的、生态功能以及价值兼具的保护地。在管理时需保障区域的内部原生环境能够完好地保留，而且生态功能不能够退化以及生物多样性始终保持，区域性质未被改变、面积保持原样等。保护为主的管理方式即投入于有着较高的抵抗力以及恢复力、稳定性，并且其生态功能与价值极其关键的保护地。而管理时主要工作为保护，在确保区域的内部生态系统并未出现功能退化以及面积缩减、生物多样性减少等基本条件下适度地展开科研活动以及文化游览活动等。另外，保护开发并重的管理方式即适用于生态功能以及价值比较重要的保护地。在管理时则可展开多种可持续化的活动，比如娱乐活动以及观光活动、文化教育活动、休闲活动和生态保护宣传活动等。

1.2 我国的自然保护地现有的管理问题

就目前现状而言，自然保护地的管理和规划仍旧停留在单一的模式，比如，自然保护地区依旧采用项目可行性研究、整体计划、发展规划和实施方案相结合的阶段。对于我国的风景名胜地区，最常见的规划方案是详细规划与总体规划相融合，即修建性建议、分区计划、经典规划和按需编制相互结合。对于公园和湿地公园来说，最常见的就是专项规划。这些规划方法只能满足单一的保护地发展，对于不同种类的保护地类型，还是缺乏协调性、统筹性，同时在空间和生活规划方面缺少大局观、完整性和连通性，应加强整体性和科学性的论证。受地理位置和区域的影响，规划体系比较分散，导致生态保护地区在管理制度和职能上存在重复，这对生态保护系统有着不利的影响[1-3]。

1.2.1 运行管理体制尚未健全

国内的自然保护区的有关条例中已经明确了国家级的自然保护区的有关管理工作多由和国务院相关的自然保护区所在的政府部门或上级行政主管部门履行。不过，实际的现状却是上级的主管部门只对业务工作负责，地方政府执行行政管理方面的工作，并且，部门间在自然保护区的管理工作中尚有权利划分不明晰以及职责不够清晰的问题。此外，有些自然保护区因为发展滞后，对于地区的经济贡献比较少，政府部门就会在针对保护区的实际管理上有所松弛，让保护区的发展变得更为缓慢，从而使得自然环境保护不够到位。

1.2.2 综合管理体制不健全

国内的自然保护区管理中，对于管理工作是有过充分的、深入性的调研，对自然资源保护以及环境教育等方面的管理是具体目标，刑侦管理只不过是其中的一种管理手段。但是现阶段，中国依旧未能出台健全化的自然保护区管理的规范文件，有关的管理体系根本未能具备完整性，使得自然保护地难以编制出可靠的年度计划。此外，国内的某些自然保护区仍旧有各行其政的状况，彼此间毫无有效的联系以及沟通，不能够取长补短以及相互补充。如此一来，就让上下级的管理部门彼此间的工作是高度脱节的，自然保护区也表现得很松弛散漫，毫无严格管理状态，环保质量降低。

1.2.3 未投入足够的管理资金

国内的部分专家学者针对自然保护区现今的资金状况展开了分析及研究，同时指明了国内的自然保护区总的资金需求人民币达40～220亿元。尽管该数字较为巨大，自然保护区的管理资金投入确实较难，但此投入较之于治理之后的生态环境而言，以及和生态恶化所引发的损失比较是相当微小的。不过当前，因为有关部门的保护意识尚未强化，国内的绝大部分自然保护区实际上的管理资金投入尚有比较大的缺口，因此有些保护区实际上有名无实。

2 生态保护红线相关概念

维护经济社会、保证生态安全、保护人类健康是生态保护的关键，保护生态，增强生态的利用和功能、科学取用自然资源和完善环境质量是其重点。生态保护红线可以理解为3种类型，即科学利用自然资源把握上线、保障基线和保护环境的安全底线。在这之后，此概念被逐渐划分为多样性的生态区域，其中包含了动物、生物的多样性、水资源的保护、加强风沙防护和海岸海洋的生态稳定等。同时还包含土地的荒漠化、水土的流失和土地盐渍化。在我国关于生态红线的工作规定中要时刻遵循四大原则，分别是科学有效、整体规划、动态和协调。构建国家的安全和格局是最终目标，保证红线布局规划管理的合理性，在不违背经济和社会发展的前提下，把主体城乡发展与功能规划有机地结合起来，构建区域和生态的管理格局，让生态地的管理体系更加完善[4-6]。

3 构建出基于生态保护红线的内地自然保护地的科学管理体系

3.1 保护地的功能定位要明确，并编制出分类划定的标准

自然保护地的根本的构建目的是对区域的或者全国性的自然生态做出有力的保护，对自然资源的加重保护，并且保持景观与生物的多样性，达成人、自然彼此间的和谐的、永生性的发展。基于此，在自然保护地的管理体系建构初期应当对保护地的功能定位予以明确，并编制出可靠的分类划定标准。总体来讲应把生态功能以及生态环境的敏感脆弱、其他的需从严保护到位的各种自然保护地均归入到生态保护红线的整个可管控范围之中。据自然生态系统本身的系统性以及内在规律、整体性，按生态价值及需要的保护强度来将自然环保地从高到低地去实行划分。因而，要编制出针对自然环保地的可靠化分类划定的标准，要对当前的各大自然保护地展开综合性的评价。比如，沙漠公园、地质公园、风景名胜区以及自然保护区等。并且按保护区本身的生态价值及其管理目标、自然属性来具体地去梳理与调整、充分归类，构建不一样的类型下的相应的管理标准，让保护地的管理水平大幅度提高。

3.2 使用最新的互联网技术，构建多维统一的监管系统

在“基础及现状、变化”的生态现状评估模式的基础上，使用大数据技术展开自然保护地的生态保护红线实时状况监测以及成效评估，基于此对生态保护的状况予以核算，继而对生态保护管理制度加以调整；依靠三维统一的“天空地”的先进化监测技术及时地去获取野生固定台站派出的无人机及卫星的遥感观测的数据，并获取自然保护地中的生态环境统计数据以及生态保护红线监测所集成的“大数据”，为各个地区的政府以及单位的协同化生态保护红线的可靠动态监管工作的执行给予有效的基本条件；借助于物联网及云计算等多种信息化技术建构以及健全生态保护红线的线上综合监测平台，对自然保护区的生态预警能力予以提高，及时地去评估以及预警有关的生态风险，确保生态保护地的管理工作的有效执行。

3.3 执法监督要足够严格，并强化对于保护地的生态环境的考核

国内需编制出有力的自然保护地的生态环境保护监督办法，构建一致性的执法机制，同时将自然保护地的整体生态环保内容的综合性执法力度强化起来，对保护地的生态环境考核予以增强。政府部门需对此增强监督检查力度，并定期地去执行“绿盾”监督检查行动，将违规问题及时地处理到位。此外，针对自然保护地的违法违规行为，一旦其引发了生态系统以及资源环境的实际损害，则对有关的违规单位以及责任人要予以严惩，将管理机构以及地方政府的实际的主体责任强化到位。另外，要在适当的情况下让第三方评估制度有效启动，增强对于保护地的生态环境评估及考核。经对保护地的管理工作的合理评估，对各保护地管理以及保护工作的成效全面掌握，同时按照具体情况展开有效的保护行动[7-9]。

4 区分省级与市级自然保护地

4.1 省级自然保护地体系构建

第一，要明确省级定位，清晰省级自然保护地具体的构建思路与方法，同时明确原则，了解当下自然保护地的具体建设目标，这样才能在后续的规划建设中发挥作用。第二，了解本省区域内自然保护地的难点和重点，根据当下情况选择合适的手段与方法，分析当下自然保护地产生问题的根源，严格遵循自然保护原则和理念，制定出适合当下的解决方案，在此基础上控制全过程，对发生的新问题及时地解决。第三，省级内的自然保护地要始终坚持远、中、近的原则，坚持规划目标与执行力的相统一，将任务合理地分配，明确主次。第四，对省内已有的生态环境、生物、重要遗迹和自然资源要进行重点保护，制定出科学的保护对策和方案。第五，坚持以点带面，把握住全过程不放过任何一个细节。第六，把握省内生态现状，对保护体系规范和技术提出专业的要求，并按照文件和要求执行。第七，根据各省自然保护地的管理要求加强资金的投入和重视，了解生态保护地的资金运转和投入状况，提供科学的资金补偿机制。第八，明确责任到人，职能部门要明确地划分相关工作[10]。

4.2 市级自然保护地体系构建

可操作和可执行性是各市(县)在构建生态管理的重点，每个地方都有自己独有的发展特色和方式，主要包括以下几点。第一，坚持国家指导方针，依据省级管理固化，结合当地生态资源的需要和发展，制定出本市(县)的生态保护方案。对县级规划来说，必须要有针对性，深刻地分析当下的难点和重点，仔细分析后，制定出管理体系并加紧落实。第二，对于不同类型的生态和自然环境要做到具体问题具体分析。第三，从规模、数量、布局和发展目标上进行合理的规划，保障运行稳定、管理有效等。第四，对本市(县)内的珍稀资源和生态系统要做到重点规划，珍惜当地的历史古迹。第五，要积极配合上级部门的工作计划和安排[11]。

5 结语

对于生态保护红线基础下的自然保护地管理体系的建构，应当先将保护地的功能定位明确好，同时编制出可靠的分类划定标准，并以先进的互联网技术来构建出多维的、统一的监管系统，同时予以从严的政策监督。经此将自然保护地的管理体系有效地构建出来，从而有利于国内的自然保护地的生态环境的保护。