农村宅基地使用权市场化改革：应然、困境与突破

杜宇能，朱雪峰，汪 高

(安徽农业大学 经济管理学院，安徽 合肥 230036)

当前我国新型城镇化进入了后半程，城镇人口持续增加，城镇新增建设用地供给处于偏紧状态，然而在人口不断缩减的农村，宅基地面积却不减反增，[1]解决这一问题，需加快宅基地入市进程。我国宅基地使用权的市场化问题被诸多文献涉及，但至今未得到一致性结论，宅基地使用权市场化实际操作过程中的迟缓，一定程度上取决于计划经济时期形成的桎梏。宅基地对于农民的居住保障功能和社会的稳定功能，决定了其是一个特殊存在，所以对宅基地改革一直保持谨慎的态度。[2]随着宅基地改革的深入和宅基地使用权继承制度的逐步完善，利益相关方也越来越纷繁复杂，改革中存在诸多难点。本文聚焦宅基地市场化改革，分析其难点和困境，并提出相应的建议。

一、宅基地使用权市场化的必要性

(一)住宅建设用地的“错配”

在国家推进人口城市化的号召下，越来越多的农业劳动者流入城市务工。从2004年中央一号文件开始，多次提到放宽农民进城定居条件，改善农民进城就业环境，增加农民外出务工收入，推进城市户籍制度改革，这些为农民定居城市提供了条件。这种进城潮流后续带来一系列问题：对于农村来说，越来越多的农民定居城市，造成农村人口减少，大面积土地资源“沉睡”，加速了农村宅基地的闲置，甚至出现“空心村”的现象，与我国人多地少现状相冲突；对于城市来说，由于人口大量聚集，短时间内城市公共服务和基础设施难以跟上，新市民对原市民公共福利的稀释加重了城市负担，城市人口增加使得城市建设面积的需求不断上升，造成城市建设用地供需矛盾日趋紧张。

根据住房和城乡建设部发布的数据，我国农村户籍人口由2000年的8.12亿减少至2019年的7.76亿，但村庄实有住宅面积却由2000年的195.2亿平方米增加至2019年的255.3亿平方米。城市用地紧张与农村大量土地闲置形成鲜明对比，我国本就土地资源紧张，每一寸土地都应当得到合理地利用。所以这种城市用地紧张，农村用地富余的“错配”现象急需通过农村宅基地使用权市场化来解决。

(二)宅基地使用权到了必须市场化改革的窗口期

首先，在城乡融合大背景下隐藏的一系列问题(如人口老龄化严重、生育率下降、农村空巢老人数量增多等)及户籍制度改革和不动产登记形式上的完成的双重作用下，宅基地使用权到了市场化的窗口期。以现在为起点，我国正处于宅基地使用权市场化时机的巅峰，错过这一时期，我国对宅基地使用权的需求极有可能呈现下滑趋势。其次，农村宅基地一直倾向于被限制流转，阻碍了宅基地由居住功能向致富功能的转变，其财富功能无法得以释放。但是在买方有需求、卖方有资源的情况下，私下交易得以衍生发展，尤其是城乡结合部及经济较发达的农村地区。由于这种私下交易往往以口头交易形式进行，不受法律保护，不仅打破了原有的市场均衡，且在没有规范的情况下易发生不公平交易，甚至引发冲突，对社会安全造成威胁。最后，宅基地使用权依法继承迈出关键一步。2020年我国出台相关政策，规定农村宅基地使用权可以由城镇户籍子女依法继承。这是土地改革的一个飞跃，但不容忽视的是，由于城镇户籍子女已在城市定居并拥有房产，其继承的农村房屋所有权和宅基地使用权仍将处于闲置状态。为了减少甚至避免这种闲置，允许宅基地使用权市场化，加大宅基地使用权的市场流转，是缓解这一问题的有效途径。

(三)宅基地盘活有利于乡村振兴

宅基地使用权市场化，对农村现有土地资源进行优化配置，是对卖方、买方及村集体三者都有利的决策。对于卖方而言，有利于农民由此获利，增加农民收入，提高消费水平；对于买方而言，其有效需求得到满足；对于村集体而言，闲置宅基地的利用率得以提高，有利于引入“新村民”，发展新产业，为农村发展注入新活力。但是对于宅基地盘活利用的模式要因地制宜，鼓励根据当地特色发展相应的产业，以此带动经济增长。如：对风景优美、生态宜居的地方加以改造用来发展乡村旅游和餐饮民宿；对闲置的废弃宅基地进行复垦，发展农业。做到三产融合有地方，产业兴旺有空间，促进乡村振兴和实现农业现代化。

在城市土地要素价格不断上涨、房租和房价让人望而却步的时代，农村的宅基地却无法获得同等的市场待遇，所以可以充分利用城市周边的农村土地资源，尤其是针对大中城市而言，可以对其周边农村进行开发，以较低的房价引导人们从大城市向周边流动。这样一来，不仅可以缓解城市住房压力，还能推动城乡生产要素自由流动，将城市中的资源和资金引入农村，带动周边农村发展。

二、宅基地使用权市场化改革面临的困难

(一)从法理层面分析宅基地使用权市场化的困境

早在1981年国务院发布的《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》中规定，分配给社员的宅基地和承包的耕地等，社员只有使用权，但是不允许出租、买卖和擅自转让。这一规定限制了宅基地的流转，所以不允许宅基地使用权市场化的观念早已在公众心中根深蒂固，突然进行市场化改革不仅需要时间，更重要的是需要转变人们固有的思想观念。

在2019年的中央一号文件和2020年修订的《中华人民共和国土地管理法》中，均提到要深化土地制度改革，全面允许农村集体经营性建设用地入市改革，宅基地依旧倾向于保持被限制流转的现状，这种区别对待更加加大了宅基地使用权市场化的难度。

2020年7月，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过的《深化农村宅基地制度改革试点方案》，标志着宅基地的入市进程的开启，体现了其要素市场化改革的总目标。同时该方案强调“坚守住土地公有制性质不变，耕地红线不突破，农民利益不受损”三条底线。这种市场化配置的“总目标”与三条底线的“大约束”就充分体现了宅基地入市改革的复杂性和困难性，所以就如何实现宅基地使用权市场化这一问题目前仍处于探索阶段。

(二)从历史视角分析宅基地使用权市场化的困境

首先，宅基地是计划经济时期的产物，有着复杂的制度背景和政策目标演变，因其在政治、经济和民生等方面的复杂性，所以对宅基地变革需要解决的历史遗留问题较多。[3]在政治上，自古以来宅基地制度作为一项稳定政治的重要制度，关联性较强，其变革需要注意对国家、政府、人民等各方面权益考量；在经济上，宅基地使用权市场化改革需要考虑到社会各方利益，兼顾公平正义，但通常不会达到所有人都满意的效果；在民生上，政府赋予宅基地的社会性质远远超过经济功能，对土地制度的变革往往都以社会稳定和社会保障为目的，而忽略了经济效率。[4]如果制度变迁能够进入良性循环，那对政治、经济和民生的发展都将有极大的促进作用。其次，高级农业生产合作社的出现使得宅基地使用权由私有变为集体所有，发展至今历经了几十年，一时之间难以接受宅基地使用权市场化的做法。且宅基地不同于其他集体所有的财产，其作为一种土地要素，有着固定性和不可移动性，这一属性决定了宅基地有着空间分异特征，不同类型地区的宅基地在土地形态、占地面积、综合价值、使用权的可得性和可交易性方面存在显著差别。[5-6]如果政府部门对宅基地使用权的市场化监管不到位，很可能造成交易市场混乱并导致土地资源严重失衡。最后，虽然目前已经开启宅基地使用权市场化的试点，但是在经济发展的推动下，更多人认识到房地产的巨大经济价值。尤其是宅基地使用权市场化还未形成比较明确的法律体系及规章制度，在缺乏强制性约束力的情况下，宅基地使用权私下流转行为一直在发生。这种私下交易行为手续方便快捷，受到广大人民群众青睐，所以他们对宅基地使用权是否市场化并不十分在意。

(三)从农民视角分析宅基地使用权市场化的困境

改革开放以来，我国城镇化在高速发展的背后隐藏着三方面的问题：第一，虽然城镇化率提高了，但是由于城市基础设施和公共服务等没有跟上，使得市民的各种有效需求没有得到满足；第二，新型城镇化过于重视城市规模扩张，忽略了“人”的城镇化，将农业转移人员当作城市的劳动力和临时工，没有将其当作真正的市民，使得这部分人群长期处于城乡游离状态，造成了所谓的“半城镇化”现象；第三，城市房价过高，虽然在城市务工可能会获得不错的收入，但对于农民来说，高昂的房价依然是一笔巨大的开支，所以仍有部分外出打工人员选择租房。对他们来说，宅基地使用权市场化可能会使其住房得不到保障，因此，他们更倾向于低成本的将房屋闲置。就算能在城市中买房定居，但中国人骨子里的落叶归根的传统观念，农村老家仍然是他们无法割舍的乡愁，因此大部分人不愿让宅基地使用权进入市场流转。除此之外，2020年我国各有关部门联合对农村居民落户城镇后农村宅基地可否继承的问题做出答复，其中明确提到：农村宅基地使用权可以依法由城镇户籍子女继承并办理不动产登记。对于他们来说，农村中的房屋更是一种感情，周末及假期可以回乡与亲戚朋友联络感情，在他们自身经济情况尚可的情况下，可能不愿将宅基地使用权市场化。

三、宅基地使用权市场化的路径选择

(一)建立健全相关的法律制度

2019年《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》(以下简称《意见》)提出，允许村集体在农民自愿前提下依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。在《意见》中，国家只是允许有偿收回的宅基地转变为集体经营性建设用地后方可入市，但并未提及个人手中闲置宅基地入市以及是否可以直接入市的问题。如果允许个人闲置宅基地入市，可以扩大宅基地市场，增加供给量，而宅基地直接入市则可以简化中间程序，节约入市时间，提高效率。所以针对宅基地偏向于被限制流转这一现象，我国应修改相关的制度，解除对宅基地使用权市场化的限制，建立健全相关的法律制度，使宅基地入市问题做到有法可依。特别是对城镇户籍子女，应鼓励他们积极进行宅基地使用权的流转。另外，针对一户多宅和超占住宅面积的情况，可对多余住宅和超出面积进行征税，若不愿缴纳税款可自愿有偿退出；但是如果既不退出又拒绝缴纳税款，可由国家实施强制措施收回其多余住宅。

(二)建立健全农村宅基地市场

如今我国社会主义市场经济日益趋于完善，城市土地市场发展取得了重大突破，但农村宅基地市场仍是一片空白。由于农村宅基地市场缺失，使得真正有需要的人找不到房源，而有房源的人又找不到买家，因此，有必要建立农村宅基地市场。在宅基地市场中最重要的是培育合理的市场交易体系，以保证交易的顺利进行。在交易过程中要做到具体问题具体分析，重视宅基地价值的空间差异性，比如要考虑到宅基地所处的环境、交通、地理位置等不同因素对价格高低的影响，使价格在农村宅基地市场中发挥基础性作用。若价格过高，可能使得真正需要宅基地的人因高价望而却步；相反若价格过低，则容易造成供不应求，造成宅基地资源的浪费。通过培育合理的市场交易体系，使真正有需求的人得到满足，保证其公平性。但是在交易过程中，要注意规范市场交易的秩序，保护农民的合法权益不受侵害，避免产生纠纷，以合法手段保证交易的正常进行，使市场在资源配置中起决定性作用

(三)重视农民群体利益

从农民角度来看，不愿进行土地流转无非是怕权益受到侵害，国家要打消他们这类顾虑。首先，完善城市的基础设施和公共服务，满足落户城镇人群的各种有效需求；其次，在城镇化过程中，尽可能实现“人”的城镇化，加大教育、卫生基础设施建设，使进程农民感受到城市的吸引力进而落户城市；最后，稳定房价，必要时可对同意宅基地市场化的这部分人群在城市中买房时进行适当补贴，减小买房压力。以宅基地使用权市场化促进城镇化，城镇化促进宅基地使用权市场化，二者相辅相成。

还有一些特殊人群，如农村无儿无女的孤寡老人，对他们开展思想工作，告知其中的利害关系。如果他们同意将宅基地使用权投入宅基地市场进行流转，那么政府应为他们提供新的住处，比如养老院和老年公寓，并主动解决他们生活中衣食住行以及疾病所需的各类费用，使他们无后顾之忧，实现老有所养。

四、结语

虽然学术界和决策层在宅基地使用权市场化问题上存在诸多不同意见，也是热议的话题，但是在现实生活中，宅基地仍然偏向于被限制流转。宅基地隐性流转的存在说明之前限制宅基地流转的做法已经不适应当前我国新型城镇化建设的需要，所以宅基地使用权市场化，理论上可以，现实中需要。结合目前发展现状来看，应首先从法律入手，通过允许宅基地使用权入市流转，给予宅基地使用权市场化改革最强大的支持和后盾；其次，建立健全宅基地市场，为宅基地使用权市场化提供途径，允许宅基地使用权市场化，将宅基地的交易问题透明化是解决隐性流转问题和宅基地闲置问题最为有效的方法之一；最后，从农民自身利益出发，保护好农民权益，突出宅基地使用权市场化所带来的积极效果，由此推动宅基地使用权的市场化改革。