“区域一体化”教育管理体制改革实践探索*

杨 柳

2017 年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于深化教育体制机制改革的意见》指出，深化教育体制机制改革，要统筹推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革，使各级各类教育更加符合教育规律、更加符合人才成长规律，更能促进人的全面发展。深化管理体制改革，促进区域教育优质均衡发展，营造公平优质的教育生态，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育是新时代对教育工作提出的新要求，也是区域经济社会发展的新追求。

江苏无锡经济开发区（以下简称“经开区”）是无锡城区“一城两核”中的重要一核，被评为科产城人融合发展示范区、太湖湾科创带建设引领区、新发展理念全域实践区。自2019年挂牌成立以来，始终坚持教育优先发展战略，紧紧围绕“建成资源供给充裕、高端人才荟萃、教育服务优质、品牌学校聚集的无锡基础教育新高地，成为长三角地区发展潜力大、创新活力足、智慧实力强、教育魅力影响广的教育现代化示范区”的总体目标，深化教育体制机制改革，构建富有活力的教育创新体系，营造公平优质教育发展的新生态。在探索和实践中，经开区以“区域一体化”教育管理体制改革为突破口，把体制机制创新作为区域教育发展的内驱力，引领全区教育发展的新方向，促进区域教育优质均衡发展。

一、改革理念：构建一体化管理的区域教育共同体

一般认为，共同体理论是由德国古典社会学家滕尼斯提出的，他在其著作《共同体与社会》中指出，共同体是由不同个人、群体建立在血缘、地缘以及共同记忆基础上的一种有序的社会组织，共同体成员拥有共同的价值观、情感和信仰，并以此为纽带来凝聚成员，通过成员间的互动提升，促进共同体的发展。基于共同体理论视角，经开区教育管理改革的目标是推动区域教育共同体建设，通过一体化管理体制改革，凝聚区域教育发展愿景，整体统筹各方资源的优势，盘活区域内教育资源，建立互动共享机制，推动区域教育高质量发展。

（一）办学愿景一体化

“相互一致的、结合到一起的信念是一个共同体特有的意志”，这种信念是一种特殊的社群力，可以把一个整体里的各个成员团结到一处，被滕尼斯称之为“作为共同体意志的共同领会”［1］。推进区域一体化管理体制改革，实现区域内资源共享，首先要凝聚区域教育的“共同领会”，推进区域办学愿景的一体化认知，以统一协调的办学愿景，凝聚区域内各学校发展合力，实现区域教育改革的更大效益，推动区域教育高质量发展。经开区在融合区域教育发展特色和各学校办学思想的基础上，明确了区域办学的使命和愿景，进一步完善学校建设，推动区域教育高质量发展，形成区域教育品牌。这一发展愿景已逐渐成为区域教育发展的理性自觉，引领区域内各学校坚持科学定位、凸显特色，共筑区域教育高质量发展新格局。

（二）规划布局一体化

区域教育发展规划是对区域教育的未来发展、合理布局、资源配置投入的综合部署，是一定时期内区域教育发展的蓝图，对于保障区域教育有序管理、推进区域教育综合改革有着重要的现实意义。［2］作为一个新兴区域，经开区坚持教育优先发展战略，注重教育发展顶层设计的一体化布局，把教育工作纳入经济社会发展整体规划，紧密结合经开区发展定位和群众实际需求，做好学校建设发展规划，绘好区域教育发展蓝图。

（三）组织管理一体化

系统组织理论认为，社会是一个协作系统，任何组织都需要通过与其他组织之间建立关系才能在协作中发挥作用。“管理一体化”就是要让组织内部与组织外部、组织内部各个子系统之间形成高度一体化的管理体系，让组织作为一个整体协调运作，局部之间相互促进、相互补充，形成强大的组织力，以实现组织目标。“区域一体化”教育管理体制改革是从实现区域教育优质均衡发展的目标出发，探讨建立教育管理系统整体优化的方法和途径，使教育系统内的各个子系统，连同外部各组织系统有机融合为一个整体，从而形成支持全方位管理并能够有效运行的一体化的管理体系，助力区域教育均衡高质发展。

（四）资源配置一体化

资源的配置、整合与优化等供给方角度的改革，归根到底属于供给侧改革。扩大优质资源的覆盖面，全面推进区域资源配置的一体化，可以借鉴供给侧改革思路，以优化教师队伍为核心，带动区域内课程资源、技术资源、信息资源的深度整合，促进教育资源系统优化和运行效率提升，进而提供更加优质、均衡、多元的教育资源与服务。经开区在一体化资源配置时遵循资源结构原则，充分考虑教育资源强弱搭配，注重资源互补和多元特色的组合，发挥优质资源对全区教育质量提升的辐射带动作用，来满足社会多样化选择需求。

推进区域一体化教育管理体制改革，需要推进办学愿景、规划布局、组织管理和资源配置的一体化，四个要素相互协作，各自承担不同的作用，共同构成一个完整区域教育共同体的运行机制。

二、改革实践：建设区域教育共同体的路径架构

共同体是具有一定关系的社会主体形成的一种相互依赖、相互协作与分工的群体结构，契约关系、纽带关系和互动关系是共同体产生、维系和有效运行的三大核心要素。［3］经开区教育发展以共同体理论的三要素为指导，推动区域一体化管理体制改革顺利进行，探索构建基于共同的群体规范和联结方式的教育共同体，以实现区域内各学校优质教育资源的互动共享和区域教育优质均衡发展。

（一）建立基于契约关系的权责运行机制

契约是共同体最为重要的构成要素，契约关系是影响共同体有效运行的首要因素，共同体内部成员间关系形成、任务协作、资源互动等内容都离不开契约的规范。［4］在区域教育共同体建设过程中，契约关系表现为各种形式的规则体系的构建，包括管理机构的设置、管理权责的划分、优质资源的配置等多方面的规范。经开区在推进区域一体化管理体制改革过程中，借由契约关系的规范约束，健全组织管理体系，提升区域内学校对区域教育共同体的向心力和归属感。

1.完善管理机构

2019 年经开区成立之初，全区教育事业发展归属于社会事业局管理。社会事业局推行大部门制，教育事业交由一个科室教育科管辖，实施“一个窗口对外”的管理模式。随着区域一体化改革的推进，教育规模和体量不断增大，为满足区域教育事业快速发展的需求，需进一步完善管理机构，加大管理力量投入，明晰管理部门权限。基于教育优先发展的战略，经开区于2020年12月成立了教育局，教育局内部各部门分工更加明确，职责更加细化，完成了“小机构、大服务”运行机制转型，为区域一体化管理体制改革提供了组织保障。

2.理清管理权责

区域一体化推行过程中，各部门逐步厘清管理权责，确保改革的各项举措有效落实。区教育局作为牵头部门，统一领导全区教育改革发展各项工作，担负政策引领、发展规划、资源配置、服务协调等管理职责。各街道办事处履行学校安全、卫生等属地责任，做好学校周围环境的日常管理、维护等工作。同时加强与其他区级部门的协同，财务部门在财务管理制度上给予支持，并加强对经费筹措、分配、管理和使用情况的监督；组织部门在人才摸排、关系转移等方面给予支持，其他职能部门在各自职责范围内做好教育管理体制改革相关工作。

3.落实运行保障

全区成立教育工作领导小组，定期召开联席会议，实施“一事一议”制度，以联合办公形式集体商议，共同研究制订区域一体化推进策略，遇到需要紧急办理事项，开辟“绿色通道”，简化程序加速推进；建立“一校一策”机制，制订各学校交接工作的路线图和时间表，对学校教师、教辅人员、房屋资产、教学设备等进行全面清理并登记造册；实施联合调研监测机制，跟踪改革进度，保障一体化管理体制改革顺利推进。

（二）建立基于纽带关系的资源统筹机制

从共同体的本源来看，无论是血缘共同体、地缘共同体，还是精神共同体，每一种共同体都有其维系发展的纽带，其作用在于凝聚共同体成员，增强成员之间共同成长的责任感和使命感。资源是共同体发展的基础，不同的资源在共同体发展中发挥着各自的功能，各种资源的协调整合共同保障了共同体的生存和发展。对于区域教育共同体来说，一体化管理的实质就是围绕优质教育资源进行合理配置，加大区域层面资源整合和统筹协调的力度，发挥优质教育资源的辐射作用，催生区域教育发展的内在动力。

1.集团办学横向联盟

经开区大力推进中小学、幼儿园教育集团建设，以“质量并举、优势互补、打造特色、共同提高”为目标，组建“紧密型”教育集团，通过管理人员定向轮岗、骨干教师合理交流、教育教学资源共享、设施设备场地共用、学校办学文化互鉴等策略，提高教育教学质量，擦亮经开区教育品牌，促进全区教育优质均衡发展。同时，探索独立法人制集团化管理模式，强化集团管理顶层设计，明确集团组织架构与成员校职责，实现文化共融、品牌共建、课程共享、教学共研、项目共推，充分发挥优质教育资源的示范辐射作用。

2.学段衔接纵向贯通

幼儿园、小学和中学的有机衔接是突破教育质量瓶颈、实现教育均衡发展的重要抓手。经开区在推进区域一体化管理体制改革中，将区内中小学、幼儿园全部收归区属，实施一体化管理，有效破除幼小分治模式和小初分级管理的窘境。贯通管理资源，形成学前教育和义务教育一体化发展的理念，建立学段间协同机制，冲破层级管理的阻隔，在区域内开展常态化跨学段、跨学校的联合教研活动，畅通学段衔接通道。贯通课程教学，发挥九年一贯制学校和施教区对口学校的纽带作用，将幼小衔接课程和小初衔接课程打通，融通不同学段知识体系、教学方法，结合学科特点，将相关教学内容序列化重组，将教学方法相互渗透，形成一体化融合式教学资源。

3.小馆入校点状辐射

为改善学校设施设备建设面貌，实现品质型教育投入，经开区着力推进“小馆建在学校”项目，分批次高标准建设一批功能突出、特色鲜明、内涵丰富的“小型教育场馆”。一方面着眼于现有学校场馆基础建设，整合、扩充资源，建成了尚贤万科小学人工智能教育基地、和畅小学“和乐”阅读空间和东绛实验学校智慧农耕体验馆等三大类小馆，服务学校教育教学工作，为区域课程建设和育人环境建设赋能助力。另一方面，小馆建设与学校规划乃至区域发展融通，将社区文化资源引入学校，整体推动场馆与社区共享共建，使教育场馆发挥公共设施的部分属性和功能，让“小馆”建在学校、用在社区，发挥学校作为文化中心的功能，实现资源利用效益的最大化。

（三）建立基于互动关系的师资均衡机制

共同体理论的互动关系是指任何一种共同体都存在着相互关系，通过劳动分工和成果共享进行相互作用，推进共同体发展。互动关系强调共同体成员之间相互支持、相互影响、相互激励，以实现成员的共同成长和共同体的互动发展。在区域教育共同体中，师资是共同体组织成员的核心要素，多渠道、多层面推进优秀师资的招引、培育和流动是实现共同体优质均衡发展的关键。

1.师资招引“直通车”机制

教育局出台《经开区“名师计划”教育高层次人才引育实施办法》，拓宽人才招录渠道，畅通招引“直通车”道，吸引一批高层次教育人才，努力打造教育人才孵化区；探索招聘使用义务教育编外合同制教师，通过与在编教师同工同酬的待遇，扩大教师来源，缓解教师编制相对紧缺的矛盾；成立人才招引专班，加大部门协同力度，从计划制订、编制落实、政策待遇、宣传发动、搭台拓渠、纪律监督等方面，有计划、高质量、高效率实施招引计划。

2.师资培养“快速路”机制

经开区实施领路、领育、领航、领衔、领雁等“五领工程”，对新教师、班主任、骨干教师、教育科研队伍和校园长等多个群体开展项目式培训，铺就教师专业成长“快速路”。以个人成长、团队建设和学校发展相结合的项目化培训为载体，基于任务驱动，设定任务目标、内容，组建学习共同体，开展持续式、沉浸式研修，动态调整完成任务的路径与方法，实现个人、团队、学校的跨越发展，真正做到精准施训，达成学习培训有成效、教师能力有提升、项目申报有质量的“三赢”局面。

3.师资流动“旋转门”机制

“旋转门”机制是一种通畅的人员转换机制，实现师资人才在不同学校之间、学校与上级教育部门之间有规律的流动。经开区推进“区管校聘”工作的深度落实，建立学校按岗聘人、合理流动的用人机制，加强区域师资配置的统筹规划。完善教师交流轮岗常态机制，以任务分配方式推进区域内师资的定期流动，严格落实符合轮岗条件的专任教师不低于20%的基本要求，促进区域师资结构的合理配置，缩小区域、校际师资水平差距，推进教育优质均衡发展。

深化教育管理体制改革，构建富有活力的教育创新体系，营造公平优质的教育发展新生态是当前经开区教育发展的迫切需求。在推进区域教育共同体建设的过程中，经开区“区域一体化”教育管理体制改革在理念凝聚和路径架构等方面的探索符合区域教育发展的实际情况，引领着区域教育发展的新方向，促进了区域教育优质均衡发展。