政府隐性债务背景下的国有企业融资路径

林贝贝

桐庐县国有资产投资经营有限公司

物质基础决定上层建筑，国有企业的发展离不开资金的保障，而正确的融资路径可以有效缓解资金周转困难对国有企业经营造成的影响。所以，在国家隐性负债的大环境下，必须深入探讨国企的筹资途径。

一、政府隐性债务的相关概述

政府隐性负债是指在国家法定负债的基础上，由国家直接或保证用财政资源进行还贷，并通过非法的担保等手段进行借款。政府的隐性负债包括国企代政府借款，政府提供保证，并在将来偿还。目前，我国的隐性债务结构比较复杂，以长期项目为主，地方和县级地方的隐性负债具有较高的风险性。

二、政府隐性债务背景下对国有企业融资的影响

城市基础设施的建设与完善，是推进城市化、可持续发展的关键因素，是推进区域经济发展，改善投资环境，增强城市综合服务能力的关键。近年来，我国各地市政公用工程的融资渠道和融资渠道不断拓宽，地方政府通过对国有企业频繁担保和增信措施，导致政府隐性债务形成，金融创新亦加剧底层资产穿透识别的难度，在国有企业结构化融资和会计处理过程中更容易隐匿，降低国有企业债务的透明度，增大政府的还款压力[1]。

审计署披露的2018年第二季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果显示，通过全国性抽样调查结果6个省份的9个市县（区）的，共产生88.63亿元的隐性负债。政府隐性债务对国有企业融资的影响主要表现在以下三个方面：首先，影响国有企业偿债能力。为满足日益增长的市政建设及政府资金拆借需求，国有企业刚性债务已累至较大规模，若国有企业自有资金增速不能满足项目建设需求，则可能需要更多地依靠外部融资来弥补，导致国有企业面临的偿债压力增大。其次，影响国有企业盈利能力。随着城市建设步伐的加快，国有企业承担的项目数量多、规模大、周期长、回款慢，导致国有企业投资活动现金流长期呈持续流出状态，加剧资金占款回收风险，降低对债务的保障能力。最后，影响国有企业持续经营能力。地方政府债务管理趋严，国有企业参与公益性项目增加，一旦融资政策环境恶化，资金链断裂，国有企业的存续将受到影响。同时，政府隐性债务规模扩大、透明度降低、涉及范围加大，若管理和监管不当，国有企业极易触发财政风险，甚至可能构成金融风险隐患。

三、政府隐性债务背景下的国有企业融资问题和不足

（一）管理体制和运行机制不健全导致融资困难

在政府隐性债务背景下国有企业的融资工作面临着众多的风险与挑战，若没有健全的经营制度与运作机制，将会使我国国企的财务困境进一步恶化。国有公司的经营制度与运作方式有三大问题：一是管理层次不清。股东作为出资人应按出资比例推荐董事，形成董事会，并维护股东的权利。但是当前国有企业受到政府管理的影响，往往会采用政府直接任命的形式确定董事会主要成员，从而模糊董事与股东的界限，影响国有企业融资决策。二是管理要求高。虽然国有企业经营范围广泛可以分散行业风险，但对融资管理能力带来新的挑战、提出更高的要求，若管理不到位或管理链条过长就会导致管理的失控，影响国有企业正常经营。三是管理难度大。多渠道的融资方式加大了融资结构的复杂程度，国有企业虽对董事会、监事会、高级管理人员的设置较完善，但如果融资管理工作出现问题，缺乏应对突发事件的能力，就会阻碍国有企业的健康发展。

（二）存量债务的周转压力

存量债务就是在某一时点上测度的累计债务，是在某一个时间段债务的总和。由于前期地方政府为追求发展速度对国有企业进行违规融资承诺和担保，导致国有企业存在大量隐性债务。目前，经济下行压力加大，财政收入下降，地方政府尤其是区县级政府化解存量政府隐性债务面临很大难度。在此背景下，国务院优先选择广东、上海两个财力比较好的省市开展“全域无隐性债务”试点，发行再融资债券并置换存量债务。而大部分国有企业为保障项目顺利实施，按市场化原则向资本市场或金融机构拆借流动资金用以维持国有企业正常经营的难度增大。同时，政策变化导致金融机构对国有企业的抽贷、压贷或停贷，会加剧存量债务周转压力。对难以偿还的存量隐性债务，国有企业更面临债务展期与重组不畅引发的资金周转问题。

（三）国有企业战略发展缺乏科学规划

国有企业在建和拟建的项目多，投资金额量大，投资建设周期及资金回收时间长，若战略发展规划不完善，将出现项目进度延误、项目质量问题等风险，进而影响国有企业的声誉。国有企业在战略规划方面存在以下不足：一是制定战略规划随意。国有企业在制定规划的过程中过度依赖项目可行性研究报告，导致项目现金流预测不准确，又缺乏实时的动态调整，使战略规划内容与国有企业长期发展不相适应。二是过于追求发展速度。国有企业看到某一市场有发展前景，没有进行充分合理地调研分析，没有充分考虑国有企业实际财务状况便铤而走险，投入大量资金，一旦项目出现问题将会给国有企业造成不可挽回的经济损失。三是融资管理行政化。国有企业对财政拨款过度依赖，存在“等、靠、要”的落后思想，忽视制定科学的融资战略规划，使自身陷入融资困境。

（四） 风险防范意识不足或者欠缺

国有企业基础设施建设项目任务重，资金需求大，导致国有企业面临的金融机构多，资质杂，涉及的协议种类多。相关法律认知的缺失及合同条款的陷阱会引发非预期的资金赎回，若国有企业不能在短期内筹措足额的资金，或以高成本的资金进行替换，国有企业将面临流动性风险。国有企业依赖低成本的债券资金，而债券市场的稳定性会造成国有企业的思维定式，从而轻视对融资风险的防控。资本市场对政策敏感性强，政府隐性债务问题极易使得国有企业不能正常注册备案发行债务，若没有风险处理预案，无法在第一时间妥善处理，将风险蔓延到其他项目，就会使融资风险在短期内快速膨胀，国有企业将面临信用风险。国有企业融资风险防控工作趋于表面的融资成本以及偿还问题，对于合理利用债券批文及银行授信实现长短期筹资分配等问题考虑不深，导致过多闲置负债，国有企业将面临偿债风险。

四、政府隐性债务背景下国有企业融资路径改进策略

（一）优化资产结构，改善融资条件

融资困难是困扰国企发展的一个主要问题，为了帮助国有企业适应隐债新环境，清除发展道路上的绊脚石，优化国有企业资产结构，改善融资条件，提高国有企业资信等级迫在眉睫。首先，国有企业要实现政企分离，处理好国有企业与政府之间的关系。在资产管理中将需要由政府负责支出的项目纳入政府公共预算，减轻国有企业的压力。其次，国有企业要优化融资渠道，实现多元化融资并举，创造融资新高地。国有企业可以深耕直融市场，加大各种类型债券的对接力度，稳步构建债券注册和备案发行时间上的有序拼接，将国有企业的债务周转压力转到债券内部轮转，逐渐形成批文的获取与债券发行的良性循环。最后，国有企业可加大与政策性银行合作，严控项目融资，认真进行可行性论证，合理控制投资规模，科学选择融资方式，抑制举债投资冲动，严格控制债务增长，推动国有企业可持续发展[2]。

（二）加快企业转型，优化融资途径

国有企业实现转型发展可以减少对政府的依赖，自主行使管理权力，从而优化融资途径。首先，地方政府部门可以加强引导工作，适当地简政放权。国有企业要厘清政府和国有企业债务边界，搞清基建中政企合法合规的投融资模式，既充分用好财政资金支持，又防止财政资金兜底和刚性支付，合理释放转型后公益类国企市场化融资机制，规范经营运作，堵住隐债渠道，构建适应公益类国有企业发展的政策环境。同时，国有企业要构建绩效管理与考核体系，促进先进管理方法以及人员专业知识技术的提升，加快国有企业转型。其次，地方政府要精简财政预算，全面清理不规范的国有企业，严控国有企业数量，针对资质下沉的情况分类处置，坚决遏制隐性债务增量，控制隐性债务总额和风险，提高政治站位，全面推进国有企业市场化转型，为国有企业融资创造条件。最后，国有企业要建立数字化管理平台，实现动态管理，盘活长期闲置、低效的国有资产，深度开发城市自有资源，增加国有资产经营收入，提升自身综合实力，加大可融资的空间，推动国有企业健康发展[3]。

（三）强化风险意识，做好战略规划

国有企业应当加强对融资工作的了解，树立风险意识，及时发现潜在的风险，做好战略规划。首先，国有企业要加强与实体经济企业的交流与合作，拓展业务渠道，提升自身的经营管理能力，形成抵御风险的合力。其次，国有企业要做好战略规划部署，制定中长期的融资目标：加大债券资金的融资比重，完善以标为主、非标转标的融资模式，形成以债养债、债贷结合的融资格局。以负债替代、延长偿还期、寻找长期融资渠道，将高费用的隐性负债转换为低费用的明负债，使债务可控，实现债务重组，缓解国有企业偿债压力。最后，在严监管必问责背景下，国有企业应保持强监管的高压态势，遵循真实、准确、完善的信息披露原则，使国有企业资金的使用与偿付受到利益相关者的监督，并按坚定、可控、有序、适度的要求，保证债务形式日益正常化、标准化、透明化，规范债务管理，从根源堵住隐性债务渠道。

（四）加强现金流控制，提升盈利能力

国有企业应依托现代信息技术，充分利用现代化的办公软件，建立完善的内控系统，灵活高效调度资金，并加强现金流的动态监控，提高日常经营管理能力。国有企业应严格规范举债行为，审慎评估自身的偿债能力和资金来源，确保现有现金流能够覆盖当前债务，对涉及财政资金安排的项目现金流，及时向地方政府核实，确保投放的财政补贴合法合规。国有企业应集合各类有现金流的资产，以现金流匹配原则，优化国有企业经营性项目的筹资渠道。国有企业应统筹新增财力，压缩经常性支出，加强存量债务的消化力度，注重隐债化解的地区差异和方式的多元化，在发展中稳步化解存量债务，防范隐性债务风险。国有企业应树立良好的企业信用形象，提升资信等级，与金融机构建立良好的银企合作关系，增加银行授信规模，积极参与市场化竞争，提高自身的竞争意识，提高间接融资能力，提升国有企业持续的盈利能力，确保未来有充足的债务偿付现金流。

（五）深化制度改革，推进转型发展

国有企业的健康发展离不开各部门的支持与配合。深化国有企业体制制度改革，可以强化自身经营管理理念，为管理人员开展日常工作提供可靠的依据，减少人员的操作失误，提高工作的科学性，推进国有企业的转型发展。国有企业针对融资工作中存在的问题，运用现代公司的新思路、新模式和新理念对业务进行整合和重组，克服国有经营性资产不足、市场主体意识不强等问题，提高市场资源优化配置，把改革转型成果转化为高质量发展效率，化解隐性债务。国有企业要增强部门间的协调配合，梳理融资工作流程，安排专员跟踪资金的使用情况，确保项目资金专款专用，制定偿债计划，妥善安排资金，开展不定期核查，形成安全兑付的内部机制，从而可以更规范的运作，更透明的流程，更好的执行监督，更好地抑制潜在的负债的增加。国有企业要及时梳理与政府的关系，借力政府政策扶持，充分利用地区资源优势，助力国有企业融资发展，推动国有企业的现代化建设。

五、结语

政府隐性债务背景下，国有企业融资面临着众多的挑战，为此，国有企业应树立风险意识，深化制度改革，做好战略规划，优化融资途径，加快转型升级，推动国有企业的可持续发展。全域无隐性债务试点只是跨出清零第一步，隐性债务防范才是一条漫长的道路，国有企业规范融资工作还有很长的路要走，更应该采取积极的应对措施，提升融资过程的安全性和规范性。