推进国家生态治理体系和治理能力现代化建设问题研究

李 铁 英

(1. 东北林业大学 马克思主义学院, 黑龙江 哈尔滨 150040;2. 黑龙江省生态文明建设与绿色发展智库, 黑龙江 哈尔滨 150040)

中国共产党十九届五中全会提出了2035年我国基本实现国家治理体系和治理能力现代化的远景目标。在该目标的要求及生态文明建设的需求之下,生态环境保护领域的治理体系和治理能力现代化亟待发展。近年来,随着专业化、体系化的生态环境保护与治理的体制机制创新和政策举措出台,我国生态环境质量较快实现了大幅度的改善。然而,我国的经济仍然没有跳出粗放式发展的窠臼,“一边破坏一边治理”“破坏超过治理”的现状依然存在;在我国广袤的土地上,河流与大气污染、土壤重金属超标和荒漠沙漠化、生物多样性锐减、生态系统退化等情况依然可见。我国生态环境保护的挑战仍然严峻,严重影响了国家治理体系和治理能力现代化的发展进程。因此,如何补齐生态短板是厘清国家生态治理体系和治理能力现代化建设的关键问题,也是学界当前的重要研究课题。

一、 理论基础:基于“三维度”的理论溯源分析

国家生态治理体系和治理能力现代化作为一种理论与实践的形态,其目标的设定和实践的推进有着深厚的理论意蕴。

1.马克思恩格斯的生态文明思想

人与自然和谐发展理念是马克思恩格斯的生态文明思想的核心命题,为中国生态治理体系和治理能力现代化提供了直接理论来源。

第一,马克思和恩格斯认为,人是自然界的一部分,人的生存依赖于自然,人应敬畏自然,遵循自然规律,与自然和谐相处,否则会遭到自然的报复。“人本身是自然界的产物,是在自己所处的环境中并且和这个环境一起发展起来的。”[1]人只是自然界中千千万万种生命中的一种,但“自然界,就它本身不是人的身体而言,是人的无机的身体。人靠自然界生活,……人在肉体上只有靠这些自然产品才能生活,不管这些产品是以食物、燃料、衣着的形式还是以住房等等的形式表现出来。”[2]95人如果不能节制对自然界的索取欲望,那么既会对自然环境造成不可磨灭的影响,也会进一步威胁到人类的生存与发展。“不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利,自然界都要对我们进行报复。”[3]因此,人不能按照自己的意愿肆意改造自然,人类的行为受自然界的影响与制约。

第二,马克思和恩格斯强调,自然界不是完美的,是一个有缺陷的存在,人应以积极的行动弥补或消除自然界的缺陷,而不是消极被动地适应。“自然界是个有缺陷的存在物。不仅对我说来而且在我的眼里看来是有缺陷的存在物,即就其本身说来是有缺陷的存在物。”[2]180正因为自然界本身存在的缺陷性,在满足人类的生存和发展上存在着不完全性,这使人类在自然界面前,若要生存和发展,就不能仅仅处于被动适应状态,还应通过自身的实践活动主动适应自然。与此同时,人类作为自然的一部分,也是有缺陷的存在。人类的一个明显缺陷就是对自然规律认识的不完全性,这种缺陷必然带来人类遵循自然规律也存在不完全性。自然和人类的双重缺陷性存在,也必然会带来人与自然之间难以和谐共生的矛盾。解决之道在于人类能深刻认识这一矛盾,从而对因人的缺陷而导致的生态环境问题进行反思并加以修补,对因自然的缺陷而导致的人类不适应,通过人的创造性活动加以调整和弥补。

马克思恩格斯的生态文明思想为人类处理当下所面临的人与自然矛盾提供了科学的方法论,为推进国家生态治理体系和治理能力现代化提供了理论条件。

2.中国特色社会主义的生态治理理论

自新中国成立以来,涉及生态环境保护领域的治理,每一届党的中央领导集体都进行了积极探索,使中国特色社会主义生态治理理论经历了萌芽、起步探索、发展探索、深化探索四个发展阶段。

第一,中国特色社会主义生态治理理论的萌芽阶段(1949—1972年)。这期间,面对国外封锁和国内解放战争导致的生态环境破坏,以及在新中国经济社会建设发展与生态环境保护之间难以兼顾的艰难抉择,以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人始终关心和关注生态环境保护问题,在继承中国优秀传统生态思想并结合马克思恩格斯的生态文明思想的基础上,从国家治理的角度,多次强调植树造林的重要性,强调利用自然与保护自然相统一、经济建设与生态环境保护相统一的重要性,并提出了“统筹兼顾”的生态治理思想,为生态治理理论的形成作出了奠基性的贡献。

第二,中国特色社会主义生态治理理论的起步探索阶段(1973—1992年)。进入改革开放后,我国的工业发展突飞猛进,但相伴而生的生态环境保护问题越来越严重,加之受西方发达国家生态治理经验的启示,以邓小平同志为主要代表的中国共产党人正视我国的生态环境问题,通过对马克思主义经典作家生态思想的学习,以及对毛泽东的蕴含生态治理思想论述的继承,不仅提出了环境保护是一项基本国策、生态环境保护与推进经济发展要二者兼顾、立法推动生态治理的思想,也就城市和乡村进行生态治理的举措进行了专门的论述,提出了具体要求,为生态治理理论的形成作出了开创性的贡献。

第三,中国特色社会主义生态治理理论的发展探索阶段(1993—2012年)。以江泽民同志为主要代表的中国共产党人以“可持续发展”方针为中心协调人与自然关系,全面协调经济、社会、人口、资源和环境领域发展,并不断提升环境保护的战略地位,提出了以“促进人和自然的协调和谐”“努力开创生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路”[4]为主要内容的可持续发展战略。另外,就我国生态治理实践提出了诸如“治理好黄河水害,利用好黄河水资源,建设好黄河生态环境”等具体要求,把对生态治理理论的探索推向了新的世纪。进入21世纪,以胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人在提出科学发展观的同时,对于如何提升生态治理的实效,不仅进行了大量的实践,也提出了一系列新论断,“在思想观念上强调加强生态文明宣传教育,增强全民节约意识、环保意识和生态意识;在经济建设中强调转变粗放型经济増长方式;在国家制度构建和法治建设中强调加强生态文明制度建设”[5],充分展现了中国共产党人在生态环境建设领域的坚定信念与必胜决心。

第四,中国特色社会主义生态治理理论的深化探索阶段(2013年至今)。党的十八大以来,以习近平同志为主要代表的中国共产党人高度重视社会主义生态文明建设,以科学、高效、精准解决国内生态环境问题为思路,提出了“人与自然和谐共生”的生态自然思想、“绿水青山就是金山银山”的生态经济思想、“环境就是民生”的生态民生思想,等等。这些生态文明思想中,“尊重自然、顺应自然、保护自然”“绿色低碳循环发展”等生态价值理念是生态治理的指导理念,“两个融入”“倒逼机制”等创新性观点是生态治理的行动指南,“生命共同体”和“人类命运共同体”相统一的本质追求是生态治理的最终目标。

中国特色的生态治理理论形成之路是历代中国共产党人对生态文明的认知不断迈上新台阶、新高度的过程,是党中央历代领导集体的生态环境治理不断取得新进展、新成效的过程。在全党及全人类的生态智慧结晶之下,生态文明的理论探索及实践检验取得了一次次突破,为新时代国家推进生态治理体系和治理能力现代化奠定了理论基础。

3.西方生态治理理论中的优秀成分

新时代,我国在推进生态治理体系和治理能力现代化的理论建构和现实践履过程中,也吸纳了西方生态治理理论中的优秀成分。

德国柏林自由大学的马丁·耶内克是生态现代化理论的主要创建者,是西方生态治理理论的代表人物之一。耶内克第一次谈到“生态现代化”的概念,是在1982年的一次柏林州议会的辩论过程中。后经耶内克及其同事们的学术研究与传播,逐渐形成了生态现代化理论。在西方生态治理理论中,由耶内克创建的生态现代化理论是“柏林学派”的核心理论。这一理论从柏林走向整个德国后,渐渐产生了全球性影响。耶内克生态现代化理论的核心观点是“通过政策推动的技术革新和现有的成熟市场机制,促进工业生产率提高和经济结构升级,取得经济发展和环境改善的双赢结果。因此,技术革新、市场机制、环境政策和预防性理念是生态现代化的四个核心性要素”[6]。

21世纪初,生态现代化理论开始受到我国学界的重视,相关理论研究成果也开始不断涌现,如《中国现代化报告2007——生态现代化研究》。这一研究报告对我国生态现代化未来的阶段性进步目标进行了预测,即“在21世纪前50年达到生态现代化的世界中等水平,实现经济发展与环境退化的绝对脱钩,基本实现生态现代化;在21世纪后50年,实现经济与环境的互利耦合,达到生态现代化的世界先进水平,实现生态现代化”[7]。除此以外,西方的生态现代化理论对我国生态治理实践的影响还在很多方面得到了体现,如我国正在实施的宏大的生态文明建设战略,以及正在形成的生态治理新动力与新特征。这其中,国家从生态管理向生态治理理念的转变、生态环境保护政策一体化程度的提高、工业领域的技术进步带来生态环境方面的受益、公民在生态环境保护领域社会作用的增强等,都说明了中国推行的很多生态治理的具体举措,与大多数西方发达国家相比,不仅存在众多的实质相似,也与生态现代化理论所涵盖的方法具有很高的契合度。

二、时代意义:基于“有机组成”“根本道路”和“关键领域”的视角分析

第一,生态治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。现代化最初主要是指工业化,随着世界发展逐渐延拓到了经济、政治、文化、社会和生态等领域,相应地,这五个领域的现代化形成了国家现代化发展的主要内容。生态治理体系和治理能力的现代化发展是生态领域现代化转型的必要过程,也是国家治理体系和治理能力现代化的关键环节和题中应有之义。党的十八大以来,我国通过推进水土流失治理、提升荒漠化治理力度、实施“生态保护红线”制度等举措不断加大生态环境保护力度,生态环境状况实现明显好转,因粗放发展模式追求经济社会现代化导致的环境污染与破坏已基本得到遏制。这些成绩的取得固然有经济社会现代化演进所带来的经济产业结构转型的原因,但关键的原因在于我国已经形成了一条以习近平生态文明思想既为核心内容又为思想引领的生态环境保护之路,即生态文明建设道路。这条道路的突出特点是中国未来中长期的环境治国理政与方略正在不断地被深刻制度化。这意味着以“人与自然和谐共生的现代化”“生态优先、绿色发展”为思路的生态治理制度化正在取得进步,生态治理体系和治理能力现代化也正在取得进步,相应地,我国治理体系和治理能力现代化发展也能得以同时并举。

第二,国家生态治理体系和治理能力现代化是生态文明建设水平持续提升的根本道路。生态治理体系和治理能力现代化的关键意义在于解决生态环境问题,助力生态文明建设,特别是生态治理现代化有助于推进生态文明建设制度机制的完善,有助于推进形成最大的生态文明建设合力,能够保证生态文明建设水平的向好发展。

一方面,生态治理现代化有助于推进生态文明建设制度机制的完善。以生态文明建设的长效机制为突出代表的一系列生态文明建设制度是生态文明建设水平能够得以持续提升的关键保障。生态治理体系现代化对生态文明相关制度提出了更高的要求,生态治理能力现代化也包含着生态文明建设长效机制构建与完善能力的现代化。因此,生态治理体系和治理能力现代化,意味着生态文明建设制度机制的完善,有利于推进生态文明建设水平的持续提升。另一方面,生态治理现代化有助于推进形成最大的生态文明建设合力。在生态治理的传统模式中,政府、企业、社会组织和公众虽然都是生态治理主体,但是政府在其中居于主导地位,相对于其他生态治理主体,政府具有较大的权力和责任,并且其规范性权力的运用要大于治理责任的承担,而企业由于资本的逐利性,在面对经济利益与环境保护之间的抉择时,更倾向于以破坏生态环境为代价换取经济利益。在生态治理过程中,政府更多关注企业的排污、减污责任,而忽视了企业在促进生态环境向好发展过程中的应有权益,致使企业缺乏主动进行生态治理的动力,并且常常存有非法排污等破坏生态环境的行为。与此同时,社会组织和公民作为社会力量生态治理主体因为缺少参与生态治理的渠道和动力,所以他们的生态治理的权利和责任实质上处于被漠视的状态。在生态治理现代化的推进中,政府、企业、社会力量这三类生态治理主体在治理的过程中是平等的关系,通过在持续互动中进行协商并解决分歧,最终形成博采众长、群策群力的局面,达成生态治理的三方共识。因此,生态治理体系和治理能力现代化能够推进形成最大的生态文明建设合力。

第三,国家生态治理体系和治理能力现代化是我国为世界贡献生态治理智慧和方案的关键领域。当前,世界上的许多国家在生态治理领域都探索出了不同的治理道路。不同于发达国家走的易于陷入“N型曲线困境”的道路,我国则形成了“自上而下的战略性政策的制定和实施”的中国特色的生态治理之路,即党委领导、政府主抓、全社会共同行动。中国特色的生态治理之路的形成源于我国具备了创新开放的政治结构、强有力政府的战略设计和社会对战略的认可与支持三个条件,而这三个条件恰恰也是生态现代化和绿色发展战略实施所必备的条件。中国特色的生态治理之路的实践体现于“以全面深化改革为路径、以制度体系建设为根本、最严法治最严制度、狠抓主体责任落实、顶层设计和实践创新相结合、制度体系机制与机构改革相统一、全国上下一盘棋、宏观中观微观一体化,等等”[8]。另外,因为部分西方国家坚持生态殖民主义而放任全球生态环境恶化,特别是美国在特朗普任总统时期作出的诸如退出《巴黎协定》等一系列的“退群”行径,使当前全球的生态治理合作不容乐观。面对如此的严峻形势,我国一如既往地坚持中国特色的生态治理之路,国内生态环境问题或得到解决或得到遏制,取得了生态文明建设的良好成效。同时,在国际上,中国通过履行相关的协议、兑现相关的承诺,积极参与全球的生态治理,成为了全球生态环境改善的参与者、贡献者和引领者,拥有了“世界人工造林第一大国、新能源和可再生能源利用的第一大国、第一个大规模开展PM2.5治理的发展中国家、拥有世界最大污水处理能力、对臭氧层保护贡献最大”等全球生态治理地位,为世界生态环境改善作出了突出贡献,也展现出了一个负责任的大国形象,为世界贡献了生态治理的中国智慧和中国方案。

三、 现实践履: 基于“理念”“突破口”和“协同共治机制”的逻辑路向分析

推进国家生态治理体系和治理能力现代化建设涉及到跳出狭隘的发展理念,这需要培育以习近平生态文明思想为核心的生态治理理念;涉及到生态治理体系和治理能力两个层面的相互促进,这需要先行找准突破口以夯实生态治理体系的基础;涉及到权责明确的治理主体间平等协商,这需要构建共享共治的治理能力提升机制。

1.培育以习近平生态文明思想为核心的生态治理理念

习近平生态文明思想折射的是处于现代化发展进程中的当代中国的系统性绿色认知及社会政治愿景,是关于当代中国为什么要大力推进生态文明建设、究竟应该建设什么样的生态文明、如何建设这样的生态文明的思想理论体系。 党的十八大以来,中国生态环境整体质量形成了趋于加速好转的态势,这主要在于以习近平生态文明思想为指导的生态治理之路(生态文明建设道路)初步形成。政府、企业、社会组织和公众作为国家生态治理的主体,他们的治理理念的内涵与水平状况会影响治理的实效性和现代化的推进,所以,培育生态治理主体以习近平生态文明思想为核心的生态治理理念,是推进国家生态治理体系和治理能力现代化的逻辑必然和先导进路。 生态治理理念培育的顶层设计中针对不同的主体需要采取不同的思路和手段。 在培育政府生态治理理念的设计中,要遵照习近平生态文明思想中的共商共建、民主政治等思想元素的内涵,引领政府在生态治理中配合地方民主选举和社区自治,并将各种利益诉求形成的公共需求转换成公共政策。 在培育企业生态治理理念的设计中, 切忌生硬提倡或道德教化的思路, 而是要在重点突出习近平生态文明思想中的绿色发展观意涵的前提下设计策略,以鼓舞企业、政府与社会构建并完善生态资本化制度的信心和决心。 在培育社会组织和公众生态治理理念的设计中, 要充分考虑改革开放以来我国的社会已经演变为消费社会的现实, 如果能以引导公众深刻认识基本民生观的意涵为前提, 以推进社会组织和公众树立绿色消费观、践行绿色消费行为为关键着力点, 构建与完善相应的制度机制, 生态治理理念培育的实效性将会大幅提高。

2.先行建立以完善生态法律制度为突破口的生态治理体系

生态治理体系和生态治理能力是生态治理的两个不同层次,“生态治理体系是整个生态治理实践的基本架构,……生态治理能力是生态治理体系的绩效呈现,属于生态治理现代化的执行层面”[9]。根据辩证唯物主义中的质量互变规律,事物的完善都要经历一定的发展过程,生态治理体系和治理能力现代化的实现也是如此,只有生态治理体系的发展完善,治理能力才能切实提高。因此,作为生态治理主体,政府、企业、社会组织及公众不能对短时间内实现生态治理现代化抱有幻想,要做好长期努力的各方面准备,要先行探寻并厘定生态治理体系的突破口,并通过修正和完善,不断推动生态治理能力的提升,进而推进生态治理现代化的实现。作为生态治理体系的重中之重,生态法律制度不仅具备明确各个生态治理主体权利与义务的功能,同时也是生态治理能力实践的主要依据和保障,所以先行以完善生态法律制度为突破口构建生态治理体系具有迫切必要性。第一,推进生态立法制度的完善。以习近平生态文明思想和习近平法治思想指导生态立法,并以“五位一体”总体布局的思维强化生态立法与其他领域立法的关联;加强地方生态立法的调研和规划,并根据地方常态性生态治理的需求,完善地方生态立法;完善资源环境保护、能源安全、污染防治等重点领域的立法,以及完善处于协同性法律地位的立法,比如循环经济、可再生能源等领域立法。第二,推进生态执法监督与问责制度的完善。组建具备综合职责的生态环境执法队伍,除了统一负责生态保护和污染防治,还应监督企业和社会履行法定的生态环境保护义务;构建常态化的中央与地方贯通的环保督察体系,对相关机构、部门的生态环境保护工作开展巡视督察,按照“党政同责、一岗双责”的原则,对完成生态环境保护目标的情况进行考核与问责,从而监督地方党委、政府以及相关部门在生态执法中是否符合法律规范、是否能实现严格执法。

3.推动构建权责关系明确的多元化主体协同共治机制

与传统的管理理念相比,治理这一政治理念的关键不同在于治理从本质上要求主体多元化。“治理意味着一系列来自政府,但又不限于政府的社会公共机构和行为者。”[10]世界发达国家治理的经验与教训也证明,仅仅依靠政府的各个领域,治理是无法取得成功的。党的十八大报告提出了“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的要求,即党和政府要更多关注多元治理主体的作用。

当前在我国社会中,多元化主体参与治理的理念也基本形成了共识。然而,在现实的生态治理体系中,政府、企业、社会等生态治理主体的权责关系呈现出不对等的分离状态,造成了常态治理能力(系统、整体、协同、依法、综合及源头等六方面的治理能力)和危机治理能力(预警、反应、动员、执行等四方面的治理能力)的不足,使“治理失灵”的现象并不鲜见。“正是政府所提供的公共服务无法满足社会治理需求所导致的‘政府失灵’引起了公共物品的‘治理失灵’”[9],因此,当前世界公共服务的发展是趋于“小政府、大社会”的方向,即缩减政府权限并增强其服务职能的新型治理之路。在我国,为应对生态“治理失灵”和提升生态治理能力,畅通多元化的主体参与渠道和构建权责关系明确的协同共治机制是必由之路。第一,构建多元主体参与治理的机制。政府要不断提升对多元主体参与治理理念的认识,并联合企业和社会这两种治理主体,在充分发挥不同主体治理优势的基础上制定政策,推进实现常态治理和危机治理的更大覆盖面和更高治理实效。第二,构建权责明确的协同共治机制。政府在生态治理中适当引入市场手段,使政府、企业和社会三种治理主体的利益连带关系更紧密,促进生态治理权责关系更明确并形成激励的作用和效果。第三,构建企业和社会治理能力提升的培育机制。政府在生态治理中要适当放权,同时要加强促进企业、社会组织和公众生态治理能力提升的培育工作并形成制度以保证其可持续性。