毕节市林业行政执法调查分析

董 路

（毕节市林地保护中心，贵州毕节 551700）

0 引言

毕节市自试验区建立以来，坚持“金山银山就是绿水青山”的绿色发展战略，坚守生态和发展“两条底线”，认真履行保护森林资源安全的职责，依法开展各项林业行政执法工作。经过几十年的努力，森林资源保护发展取得显著成绩：森林资源总量不断增加、森林质量不断提升、生态功能不断增强。但是，破坏森林资源违法案件仍时有发生、屡禁不止，有些地方还比较突出，行政执法难度增大。尤其是在机构改革后，市、县两级没有统一的执法队伍，不能适应新形势下国家对生态文明建设排头兵的安排部署，林业行政执法工作存在的问题亟待解决。

1 林业行政执法机构及队伍现状

1.1 机构现状

市县两级林业部门均为政府的工作组成部门，同时接受自然资源局领导，市、县林业行政执法主体均为市、县林业局，未设立综合执法局。七星关、金沙、织金、赫章、百里杜鹃设置或拟设置有统一执法机构，其余县（市、区）均未设置独立的执法机构。毕节市林业和草原局、七星关区林业和草原局、黔西市林业和草原局、织金县林业局、纳雍县林业局设置法制机构，核定编制各为1人，均在岗，其中仅七星关区林业和草原局1人取得法律职业资格。

1.2 队伍现状

机构改革前，毕节市林业行政执法队伍共有235人，其中行政编制6人，事业编制229人。机构改革后全市办理行政执法证人员共有200人，其中行政编制2人，事业编制 198人，但真正从事执法工作的92人，108人在其他岗位，未开展执法工作。

2 林业行政案件分析

2.1 数量变化

根据全国林业和草原行政案件统计分析系统数据，2021年毕节市林业行政案件发生总数244起，2020年案件发生总数为279起，比去年同期下降了35起，下降比例为14.34%。

2.2 高发区域

全市2021年发生林业行政案件最多的县（市、区）是七星关区，共计69 起，占全市案发总数28.28%；其次是织金县和纳雍县，均为29起，均占全市案发总数11.88%。三个县（市、区）案发数量占全省案件发生总数的52.05%。

2021年毕节市各县（市、区）林业行政案件发生数比例图

2.3 案件特征

2021年全市共发生违法使用林地行政案件189起，占所有案件类型的首位。较去年同期相比，盗伐林木、毁林林地林木有明显回升，其中：盗伐林木上升21起、毁林林地林木上升17起，其他案件类型数量呈不同程度下降。林业行政案件涉及罚款呈现较大金额，2021年全市林业行政案件涉及罚款金额943.9656万元。其中，违法使用林地案件涉及罚款金额900.0573万元，罚款金额占总数的95.34%。

3 存在的问题

3.1 涉林违法犯罪行为依然频发

毕节市2021年案件数量较2020年呈现较明显下降趋势，但案件总量仍然较大。究其原因，一是部分地方政府思想站位不高，对贯彻落实习近平生态文明思想认识不到位，片面追求经济发展，没有坚决扛起森林资源保护的政治责任。二是政府主导的基础设施建设项目如公路、水库等建设范围大、分段多、周期长，往往造成较大面积违法，且案件查处推进困难，常常连续几年都被拍到图斑，造成同一案件分割重复入库，违法案件数量虚增。三是部分建设项目虽然办理使用林地手续，但业主单位对分包的施工单位监督管理力度不够，随意变更施工范围造成超审批用地现象时有发生。四是打击震慑力度还不够，违法单位破坏大面积林地，常常以公安不予立案、检察院不予起诉等退回林业部门做出行政处罚，实际按刑事案件进行查处的很少，违法成本相对较低。

3.2 案件执法衔接补偿，查处质量不高

一是涉林刑事案件线索移送公安机关，一些地方不接收、不回应、接而不查，反复要求林业部门补正材料。二是对自然保护地内非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏等“四类违法行为”，虽已列入生态环境部门的责任清单目录，但县级生态环境分局普遍没有按规定受理相关案件。三是近年来森林督查均以疑似图斑形式向县级林业部门提供涉林违法线索，但在核实中经常出现因证据收集不足而导致后期申请非林地撤销或拆分、合并案件的情况。四是省法院、省检察院、省公安厅、国家林草局贵阳专员办、省林业和草原局虽然联合正式印发《贵州省林草行政执法与刑事司法衔接工作暂行办法》，但各地在行刑衔接的实际执行上还需进一步研究细化、认真落实。

3.3 林业行政执法力量薄弱

森林公安将林业部门行政执法编制人员划归其他部门后，没有专业执法队伍，涉林案件大多归口县林业局林政管理部门负责。尴尬的是，该部门任务重、人员少，1/3的县在3人以内，队伍极不稳定、力量非常薄弱，存在“小马拉大车”的现象。

4 对策和建议

4.1 强化林业执法队伍建设

探索组件市县两级林业行政综合执法队伍，统一行使林地、林木、草原、种苗、检疫、野生动植物、自然保护地八类行政执法，统筹配置行政执法职能和执法资源，积极落实执法队伍能力建设资金，广泛开展执法人员大学习大练兵大比武活动，切实提高基层执法能力和素质。

4.2 严格案件督办

强化执法检查和案件督办，彻底改善案件查处进度缓慢、质量低等普遍存在的问题，是各县普遍存在的问题。对案件查处和存在问题的整改，主动作为、多方汇报，加大对市内破坏森林资源案件的督查督办，坚持每年抓典型案件，起到处理一个、震慑一片的作用，特别是要高度重视各类建设项目违法使用林地问题。

4.3 加强案件核实，提高办案质量

县级林业部门在核实疑似图斑时应根据土地管理法、农村土地承包法、土地管理法实施条例的相关规定，经依法批准的乡（镇）土地利用总体规划是确定每一块土地的用途的依据，土地承包经营权证或者林权证是确认土地承包经营权的法律凭证，切实加强与自然资源管理部门的协调，全面收集相关乡镇土地利用总体规划、农村土地承包经营权证、建设用地使用权证、林权证等，准确认定涉案图斑的土地用途。经复核确实不是林地的，按照实事求是的原则及时纠错，依程序撤销案件；经复核确实是林地的，依法及时查处销号。

4.4 强化行刑衔接

涉林案件查处从来就不是林业部门单打独斗，省级层面出台行刑衔接办法，是为帮助各地进一步规范司法机关、林草行政执法机关和森林资源监督机构的工作衔接流程，毕节市林业部门应抓住机遇，履职尽责，以此为契机，在处置需要移交或移送的案件时，把行刑衔接办法运用好、执行好、发挥好。

4.5 进一步完善保护发展森林资源的长效机制

全市林业部门要把保护发展森林资源长效机制，作为推动人治向法治转变的根本途径，依规依法用好、用足林长制，积极解决林业行政执法中历史跨度长、涉及面广等突出问题和难啃的“硬骨头”，不断总结经验，继续完善制度，做好已有保护制度的系统梳理、提炼和集成，构建目标责任制和林长制有机融合的、以森林督查为手段的资源保护制度。

从林业部门角度，特别是林业行政执法方面，最需要做的就是，牢固树立“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”价值观。全面贯彻新发展理念，坚持把问题整改作为检验“两个维护”的重要标尺，作为守好“两条底线”的重大举措，全力提升人民群众生态环境幸福感和安全感，为维护国家生态安全和实现经济社会可持续发展筑牢基石。