《治安管理处罚法》中故意损坏公私财物标准适用的分析思考

张富元

甘肃合睿律师事务所，甘肃 兰州 730030

治安管理处罚从古就有，古代的治安早在韩非子《显学》中就有了解释：“今上急耕田垦草以厚民产也，而以上为酷；修刑重罚以为禁邪也，而以上为严；征赋钱粟以实仓库，且以救饥馑、备军旅也，而以上为贪；境内必知介而无私解，并力疾斗所以禽虏也，而以上为暴。此四者所以治安也，而民不知悦也。”其中不乏看出“治安管理”带有惩罚之意，以此来禁邪止恶。随着社会进步和经济文化水平的提高，“治安”的含义也有了新的变化即国家机关治理社会而形成和谐有序的社会环境。而《治安管理处罚法》作为规范人们行为、保护国家机关依法治理社会而形成的和谐有序的社会环境的法律，对于故意损坏公私财物的行为赋予了公权力和私权力的约束，通过文义解释，故意损坏公私财物即《治安管理处罚法》第四十九条的规定存有一定的宽泛性、随意性，处罚程序过于简单，没有清晰明确的边界，难以适应当前公正执法的需要和法治体系建设的需求。笔者通过对该条款社会效应的研究，结合实际案例剖析，进而提出了可行性的建议举措，为国家立法部门优化治安管理体系，构建和谐社会，实现法治现代化国家提供合理的保障。

一、《治安管理处罚法》中对于故意损毁公私财物行为社会效应评析

《治安管理处罚法》第四十九条规定：“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处500元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处1000元以下罚款。”该条款中盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物达到什么样的标准才可以行政拘留以及对于情节严重怎样理解？一般的社会认知及司法实践即盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物都是以数额认定，而该数额的界定在《治安管理处罚法》中并无具体明确，一般是参照我国《刑法》第二百七十五条故意毁坏财物罪的规定。该条款的立案追诉标准为造成公私财物损失5000元以上，即5000元以上纳入刑事责任追诉范围，5000元以下纳入治安处罚。该标准给予了执法人员很宽泛的自由裁量权。如行为人因民间纠纷打架斗殴或者损毁公私财物，造成1000元以下的财物损失，执法人员就可以治安处罚拘留的方式规制行为人，导致行为人达成调解，以达到办案民警的预期效果和提升结案率。该标准的不确定性一定情况下造成了执法人员的权力滥用。

2021年1月13日甘肃省公安厅公布的数据显示，2020年甘肃省公安部门共查处各类治安案件8.8万余起，治安处罚5.1万余名，同比分别增加了 10.37%、5.68%。［1］该数据中的治安处罚案件及处罚人员包含了《治安管理处罚法》第四十九条中的治安管理行为，该条款中对于故意损毁公私财物数额界定的模糊，与治安处罚数量的剧增具有一定的因果关系。

经查阅资料，某地级市公安分局民警展示了一组2016年8月整个分局的治安形势分析数据。数据显示，该分局共接警2710起，比同年7月上升了811起，受理各类刑事案件126起，比同年7月上升了60起，受理各类治安案件186起，比同年7月上升了30起。其中受理治安案件数仅比刑事案件数多30%左右［2］。该组数据中各类治安案件同样包含了《治安管理处罚法》第四十九条的治安管理行为且环比上升了19.23%。该数据的剧增，同样与该条款故意损毁公私财物数额界定的模糊具有因果关系。

以下通过具体案例予以探讨。2020年4月，张某在操作推土机时，因推土机的重量及震动，致谢某（身患残疾）建造的房屋墙体龟裂，谢某找张某理论并要求张某停止其行为，张某不予理睬，谢某用石头将该推土机玻璃砸破并引发张某和谢某的肢体冲突。经当地派出所出警，将谢某予以行政拘留。事后查实，该损坏的玻璃价值280元，肢体冲突导致张某花去医疗费等费用530元，谢某花去医疗费等费用450元。该案件中，张某和谢某均有过错，按照调解优先的原则，当地派出所应予以调解，但当地派出所的不作为致使谢某被予以行政拘留，而张某并未受到任何处罚。该案件双方行为造成低于1000元的财物受损且未造成任何恶劣影响。如适用《治安管理处罚法》第四十九条规定予以处罚，有损社会公正。当前社会经济发展水平下，如不推动调解前置予以解决，将会对行为人造成不良影响，影响社会公正及社会和谐稳定。

在另一起案件中，2021年10月，冯某带领其孩子（5周岁）前往游乐场所玩耍，其孩子与李某孩子发生冲突，致使冯某与李某发生争吵扭打，造成财物损失485元。随即冯某报警，当地某派出所出警，并调取监控录像予以核查，经核查属两小孩因娱乐项目发生冲突。当地某派出所在不使用调解优先、批评教育为主的情况下，就要求冯某对李某予以赔偿，否则将按照《治安管理处罚法》第四十九条予以行政拘留。该案件中《治安管理处罚法》第四十九条作为了派出所民警解决纠纷的操作依据，并未发挥真正的法律规范作用。结合该案件实际情况，如给予了行为人行政拘留，其影响社会公正并歪曲了该法制定的本意。

通过上述数据和案例分析，《治安管理处罚法》第四十九条的模糊性及适用范围的宽泛性成为了执法者处理治安问题的口袋条款，未起到维护社会秩序的目的。故当前形势下，立法机关应本着与时俱进、公正执法的理念对该条款予以完善，有效维护百姓的合法权益。

二、《治安管理处罚法》中对于故意损毁公私财物标准适用的完善

（一）深化调解机制，采取调解前置程序

《治安管理处罚法》第九条的规定在整个《治安管理处罚法》中起着引领调解的作用，但往往该条款却被执法者予以忽视或该条款并未发挥有效作用，未帮助百姓解决实际问题。我国各类纠纷中，民间纠纷占比为70%左右，故民间纠纷调解程序尤为重要。调解程序不应作为形式化的程序，应延伸至行政执法程序中，尤其是治安类案件中，调解前置程序在给百姓带来惠利的情形下，可使百姓感受到司法行政的温暖并弘扬社会法治精神，促进警民互动。立法机关应完善有关《治安管理处罚法》的调解程序，保障行为人的合法权益，防控执法者大范围适用《治安管理处罚法》第四十九条规定对行为人予以处罚。

（二）明确数额标准界限，行政和刑事予以明确区分

当前对于《治安管理处罚法》第四十九条规定的数额界限参照的是《刑法》相关规定中5000元的界限，但该参照的适用，使得该条款成为了口袋条款。同时数额界限的模糊性使得办案民警滥用权力，进一步损害了百姓的合法权益。治安处罚的限度应当平衡于社会经济发展和人均可支配收入［3］。我国2012年国内生产总值为538580亿元，2012年全年城镇居民人均总收入26959元；2020年我国国内生产总值为1013567亿元［4］，2020年人均可支配收入为32189元［5］。这两项数据说明我国在《治安管理处罚法》颁布后，社会经济发展迅猛，居民收入不断增加，居民购买能力和消费能力增强，对于公私财物毁损的数额认定应随之变化。立法机关应考虑对于《治安管理处罚法》第四十九条规定的修改完善，并按照不同情况予以分级量化。建议对盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物1000元以下的，可按照第十条的规定予以警告，对于故意损毁公私财物1000元以上3000元以下的，可处五日以下拘留，可以并处500元以下罚款；对于情节严重的，可定义为故意损毁公私财物3000元以上5000元以下，处罚原则可为处五日以上十日以下拘留，可以并处1000元以下罚款。而对于盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索多次（三次及以上）的，可按照《刑法》的规定予以立案追诉。该条款的完善有助于其有效实施，有助于维护百姓的正当权益，同时有助于执法者处理治安案件时的准确适用。

（三）完善执法程序合理化、合法化、标准化

《治安管理处罚法》赋予了执法者执法权，执法程序方面仅仅是在行政法或《行政诉讼法》等法律法规中分散规定，但不够具体明确。中国属于人口大国，城镇化率正逐步提升，根据2021年全国城市城镇化率的调查结果，北京、上海、广东等省市的城镇化率在90%至100%之间，故上述地方人们普遍法律意识较强，维权意识较强；而西北地区城市的城镇化率基本上在80%左右，城镇化率偏低的地方普遍法律意识淡薄，维权意识较弱。这与人们的价值取向、思想观念、精神追求等多元化趋向有很大的影响［6］。但不乏还有众多乡镇百姓过度惧怕使用公权力解决问题，如笔者的前述案例。执法者不正当行为给百姓带来了负面影响甚至存在不配合解决纠纷就以行政拘留等言语恐吓百姓，致使警民产生疏离。故应对《治安管理处罚法》中处理案件的相关调解程序方面结合公私财物毁损数额的标准予以量化，做到执法的合理化、合法化、标准化，在应当适用调解程序时，不适用《治安管理处罚法》第四十九条的规定，进而提升执法公信力。

（四）完善法律救济途径，适用特殊人群保护制度

《治安管理处罚法》第四十九条规定的处罚措施，仅仅是让百姓感受到了公权力的实施，尤其是法律意识薄弱的西部偏远地区。百姓对于公权力的信任意识往往超过了自身维权的意识。该定向性思维意识使得部分治安案件的处理有偏公允。如对于百姓鸡毛蒜皮的纠纷引起公私财物的毁损，民警在处理该类治安案件中将《治安管理处罚法》第四十九条作为了百姓被迫调解的法律措施，该不当的治安管理调解行为损害了百姓的合法权益。百姓对于申请法律救济的途径不熟知，使得百姓“大事化小小事化了”，甚至出现老弱病残等特殊人群边缘化，无法进行申控来保障自身的合法利益，如笔者前述提及的案例。因此完善法律救济途径，加大法律救济途径的宣传引导，提升公力救济活力，拓宽社会救济渠道，强化私力救济意识，同时让执法透明化，保障正确运用《治安管理处罚法》第四十九条之规定，让故意毁损公私财物的标准适用更加合理化。

（五）提升执法人员的法律素养，优化在编民警和辅警的权力界限

在中国法治发展的轨道中，往往存在部分执法者属于违法者的情况，执法者法律意识的淡薄以及招聘执法人员程序的不合理性，使得部分执法者成为了违法者。一些执法者在办理治安案件过程中存在对法律规定不够重视的情况，另一些执法者为了得到快速结案不惜获取非法证据，诸如此类的违法行为，严重侵犯了百姓的合法权益。同时近几年来，辅警事件频频发生，辅警招聘程序［7］、辅警法律素养、辅警权限等往往模糊化、不科学，辅警工作定位不明，造成辅警人力属性错位［8］。

2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化公安执法规范化建设的意见》，该意见明确提出了执法的规范化，其中应有之义就是执法者的法律素养的提升。因此为保障执法的规范化，应提升执法者的法律素养，加大对执法队伍自身的法律宣传和教育工作，优化执法队伍建设，优化执法的方式方法，明确辅警的权限划分，强化在编民警的岗位职责。基于法律事实，从群众百姓实际角度出发结合案件轻重程度，减少《治安管理处罚法》第四十九条中有关行政拘留规定的使用，着力消除百姓涉案的恐惧感，在保证办案质量的前提下兼顾办案效率，提升百姓的幸福感和认同感，努力让人民群众在每一项执法活动中都能感受到社会公平正义。