后疫情时代智慧城市建设的法治化

向 东 吴 凡

(华北理工大学文法学院，河北 唐山 063009)

一、抗击疫情对智慧城市建设提出新的挑战

2020年伊始，新冠肺炎疫情在多国爆发。这次疫情与人类历史上遭遇的其他大规模疫情相比有很大不同，对整个社会的抗压能力和恢复能力都提出了挑战。经历了居家隔离、关店歇业的不应期后，人力物力的高效调度、疫情信息的实时发布、传统企业的数字化转型、直播带货拉动线上消费、健康码为出行护航、云问诊、云课堂、云会议……正是数字技术和数字经济构建的信息化、无接触式的防控模式，缓解了疫情对社会的巨大冲击。对比2003年SARS疫情和2020年的新冠疫情，可以深刻体会到我国智慧城市的发展在疫情应急处理方面发挥的巨大作用。特别是信息公开、社区防护、感染人群追踪、健康码等大数据技术的应用，在十七年前是难以想象的。疫情爆发伊始，智慧城市政府部门积极联系基础设施供应商、电信运营商、网络营销平台供应商、网络社交服务商等，将政府数据平台与其自有新基建结合起来，通过大数据、云计算、人工智能以及第五代移动通信技术实现了“数字抗疫”。无论是基础通信服务，还是疫情实时监测，还是流调追踪以及抗疫资源调配等等，都离不开数字技术。

2022年过半，从拉姆达到德尔塔，再到奥密克戎，超过千余种新冠病毒变异毒株在多个国家被发现，而新冠疫苗的生产和供应并不能满足全球大规模的接种需求，全球新冠疫情再度面临严峻态势，国内疫情防控呈现常态化。“数字化抗疫”积累的经验和凸显的问题，对后疫情时代智慧城市的建设提供了新的启示。智慧城市建设能够较为全面地反映政府数据治理的成果，突如其来的疫情成为智慧城市建设的一次大考，在这次突发公共卫生事件中，顶层设计是否高效聚能、技术工程是否体系完备、应用数据是否共享畅通、相关部门是否协同互进，都是新型智慧城市建设中治理能力现代化的具体体现。习总书记强调：“要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力”。[1]

二、后疫情时代智慧城市建设法治化的理念

2020年6月16日，习近平总书记在同塔吉克斯坦总统拉赫蒙通电话时，首次提到“后疫情时代”一词。城市已成为疫情的原爆点，有90%的报告病例都居住在城市。[2]智慧城市建设，在后疫情时代进入“深水区”是历史的必然。法治设计是智慧城市治理的同步内在要求。作为一种以人为本的可持续社会管理创新，这与法治建设以人为本的理念不谋而合。

(一)多元协同的理念

多元主体协同参与城市治理，是增强市民主人翁意识的内在需要，提升城市发展韧性的客观选择，更是凝聚推动城市发展整体合力的优选之道。治理主体的多元化需要多元协同的理念。城市治理分为公共服务和政府管理两个方面，分别体现城市治理的政府外在表现和内在属性。[3]治理关系的复杂性需要多元协同的理念。智慧城市的建设离不开信息的收集获取，考察当前城市发展现状，绝大部分的社会信息管理系统都是由各个部门自行建设，形成内部闭环，不同部门不同系统之间很难实现有效连通，极大地降低了治理效率，也使得由于职能部门信息收集不够全面和科学，在相应处置的精准性和时效性方面大打折扣。

如在疫情爆发之初，面对源源不断涌入堆积在仓库的来自全国的大量抗疫物资，武汉市红十字会的人工式清点分发难以应付、备受诟病。而交由专业医药物流公司仓储运输管理后，实现了紧急医疗物资到库后两个小时即可完成送达分配。疫情是场大考，传统社会治理无论是思路和模式都显得应对不足，需要在制度层面、法治层面、技术层面和效能层面不断转变提升，特别要以智慧治理为出发点，整合公共服务供给的治理权限，调整公共服务治理的组织结构，培养多主体协同治理公共服务的治理环境。

(二)数据安全的理念

数据本质上可以视为是互联世界主体信息化、透明化的具象表达，是公众信息从作为资源的信息、作为产品的信息向作为治理工具的信息进一步的扩展。但从扩展的具体模式来看，信息的收集、使用、共享等方面都存在权利与权力的冲突。政府与相关管理部门需要收集共享居民信息以方便提供管理与服务，然而在收集与共享的过程中，多重隐私数据被整合并反复传播，信息泄露、网络攻击等数据安全问题逐步显现出来。特殊情况下，局部推进可以说是形势所迫，但大范围推广或应用，仍然存在规范性、确定性风险。

以健康码为例，社会公众以疫情防控的必要前提许可市场主体收集、获取了自身的个人信息。与美国为代表的自愿—分布式和澳大利亚为代表的自愿—集中式不同，中国的健康码采用的是强制—集中式的模式，采行个人自主申报与后台主动获取个人信息相结合的方式，收集并存储了公民个人的大量数据。[4]毫无疑问，中国模式的健康码因极高的使用频率、全面及时的数据收集，能够实行健康码红、黄、绿三色相匹配的差异化防疫措施，效果最优。但海量公众个人信息和隐私如不能有效保护，将给社会埋下隐患。智慧城市建设，不仅要理解数据资源的多元类型、流动属性以及数据给政府带来的治理价值，更要梳理数据主体的权利结构，构建完善的数据权利保护机制。健康码是政府数据治理的生动范例。首先，有序竞争和合法受益的数据环境才真正能够实现数据治理安全、共享的目标。其次，数据治理过程中必须遵循人本主义原则，尊重公民的人格尊严和人格平等，特别是隐私权、个人信息的保护。让数据治理在法律的框架中顺畅运行和健康发展。

(三)人本关怀的理念

智慧城市的建设离不开社会各个阶层群众的参与，离不开互联网和移动终端的使用。不可回避的是，对于技术的了解和掌握因个体的年龄和认知存在差异。虽然对于大多数人而言，刷码出行、网上团购轻而易举，但对于超2亿的老年人群体而言，一个健康码、一个团购小程序，可能让不熟悉智能设备的老人寸步难行、无米下锅。底层民众对于智慧城市治理的理念与运行方式并不十分了解，特别是网络技术一体化系统应用的概念、方式以及可能涉及到的法律问题等方面的认知都处于一种极为模糊甚至是空白的状态，这也极易导致他们对于智慧城市建设的冷漠甚至排斥。在智慧城市的建设中应该强调对弱势群体的关注，人文关怀融入到科技应用与法治设计之中，让每个社会成员都能分享智慧城市建设的成果。

如通过“互联网 +”可以实现居民买菜、送餐等基本生活服务，甚至通过在云端提供不受距离、物理位置或者环境制约的个性化防疫健康服务。但是对于部分不会使用智能设备的老年人，应当给予更多关怀。如通过社区电话机器人，通过自动设置呼叫服务向社区中老年居民传递疫情信息，宣传抗疫知识，工作人员在后台直接回收统计结果并开展针对性的服务。智慧城市建设要防止智慧化应用实践异化为单纯的技术主义，特别是在社区治理这样的微观环境中，公共服务供给改革创新中必须从“人”的不同特点和不同需求出发，以人本发展关怀为价值目标，以技术安全为核心诉求，以技术伦理为前提规范，以法律为底线管控。

三、后疫情时代智慧城市建设法治化的路径

(一)顶层设计与长期规划融合

智慧城市建设需要顶层设计，更需要较高层级的立法成果来保障智慧城市建设中的统一性与可操作性问题。加强顶层设计和统筹协调，应当以地方立法为主要推动力。通过立法的形式，将智慧城市建设的基本原则、基本目标、主要内容、运作模式、管理主体，以及各个部门各个环节建立法治关联。疫情爆发期投入大量人力物力财力而开发的防疫手段或措施如何处置和应对，也成为无法回避的问题。如借助阿里巴巴、微信等数字平台和政务平台，健康码能迅速推进疫情防控的分类化、动态化、精准化治理，有效解决了政府在信息采集、信息研判方面的不足，节约了大量的治理成本，提升了公共风险治理的精准度，提高了治理效能。但是，健康码的出现，体现了在非常时期政府的统筹协调，市场主体的“数据富矿”的海量资源、社会组织的组织能力，公众拥有智能终端的知识技能等各个要素的有机融合。

以健康码为例，其最早出现在杭州并应用于浙江省并推衍全国，有其必然因素。政企互动的良好传统、政府危机应对的创新能力、数字治理的生态环境、均衡发展的科技企业布局等等诸多因素，使得健康码的出现不同于一般意义上的，假定应用于已知的，静态的，强调由上而下推行的智慧城市建设，而是基层政府(健康码的开发最早由余杭区开始)基于复产复工的现实需求，根据“一城一策”的政策导向，结合本地疫情特点所作出的精准治理，这也是对数字技术创新最直接的拉动。健康码一经上线，就成为数字治理的有效载体，体现了政府统筹谋划的组织优势、市场主体拥有“数据富矿”的技术优势，社会组织具有的网格化深入基层的服务优势，以及社会公众数字智能学习和应用的优势。但健康码毕竟是突发公共卫生事件的非常产物，有些地方政府进一步探索了健康码在疫情防控常态化下的功能拓展，如与市民电子健康卡、电子社保卡的互联互通等。健康码，这一由政府、企业、民众在突发公共危机中共同参与社会治理的生动实践，回应了先前智慧城市建设的种种美好构想，也预告其应有的制度取向与内在的技术风险，智慧城市建设的顶层设计与长期规划相融合，必须在法治化的轨道上进行。智慧城市的建设离不开数据治理，数据治理的前提是对数据资源的区分和甄别。应当在统筹规划、整体认识数据资源的基础上，对不同层面的数据资源制定各自适用的数据治理方案。在社会治理特别是公共危机事件发生时，通过统一的社会治理信息化中心来指挥调度公安、交通、疾控、医院等各部门的联合行动，实现各部门、各系统之间的统筹规划、协同合作。

(二)社区治理与个体权利并重

智慧城市的建设中，智慧家居、智慧交通、智慧政务、智慧医疗等方面的探索，都可以在智慧社区这一微观环境中展开实践。社区作为社会的基层治理结构，法治化是其规范化发展的内在要求。对于成熟的智慧社区的愿景，应当是在社区内形成“人——网络——物理”的可持续循环共享微环境。在长期条块分割的行政管理理念下，社区治理的微观系统中仍然呈现出一种模块化割裂的状态，各职能系统的治理之间的关系是疏离的，离散的，特别是社区内“信息孤岛”“碎片化”现象已成为智慧社区治理的桎梏。例如，智慧社区的典型案例多表现出表面智慧技术的全覆盖，然而实际应用管理却是各职能系统程序数据并不互通共享，治理模式缺乏有效联动。因此，这要求必须制定出一个统一的标准或者制度，将人、网络和技术与社区治理有效地串联起来，使得微观治理场景不再碎片化，整合成一个完整有机的系统。

智慧社区的建设中，收集和共享社区居民的个人信息是不可或缺的环节。政府与相关管理部门通过收集和共享居民信息，对人群进行分类并给予针对性的服务。如由于疫情原因人员流动受限，社区中独居或高龄老人的养老需求增多，社会社区平台通过收集老人信息，对其进行分类，从而提供精准服务。如对于需要日常照护的老人，通过用户的需求和位置进行服务和区域的匹配，进行代买日用品和药品、日常保洁等服务派单。对于需要医疗服务的老人，通过老年人自身穿戴的智能血压计、智能血糖仪、智能手环等设备进行分析计算，随时监测老人的健康情况。对于饮食起居方面提供消息推送或电话服务，必要时由社区医生依托物联网技术开展上门诊疗。甚至可以将社区居民信息与医院诊疗系统联通，实现在线咨询、预约挂号、远程会诊、网上购药、缴费报销、定期回访等全流程操作。但上述功能的实现要以老人主体的特质展开，包括经济条件、操作能力和认知意愿在内的三项因素缺一不可。所以智慧社区的建设不可操之过急。对于经济条件不佳的困境老年人，应当加大社会保障的力度；对于操作能力欠缺的老年人，应当优化适宜老年人的字大、声响、便捷的操作系统；对于认知意愿较低的老年人，更要着重解决其关注的个人信息外泄、生活安宁权等问题，特别要引入市场竞争机制，通过云计算给养老服务供应商的服务评级，倒逼养老机构提供优质服务。

(三)应急管理与经济发展兼顾

2003年“非典”过后，我国着手建立针对突发公共卫生事件的城市应急管理体系，相关的法律法规也在不断完善中。我国在疫情的预防与控制、救治和救援、社会综合保障(如市场监管、交通、基层社区管理、海关检疫管理、公益捐赠与慈善)等方面有着较为详细的法律法规的相关规定，并且有对应的刑事、行政和民事责任。互联网、大数据、云计算和5G 通信技术等的引入，对于城市的智慧化改造、数字化发展提供了技术支持，同时也对城市应急管理水平提出了更高的要求。新冠肺炎疫情让城市管理体系和治理能力接受了新的挑战，也推动了数字化城市管理建设的进程。面对新的发展形势，某些传统的城市管理方式无法奏效，亟需用现代信息技术打造城市传统管理新模式，在数字化与智能化城市建设中探讨更多更有效的设计思路。

如后疫情时代，境外输入风险居高不下，经济下行压力增大，地摊经济因经营成本低、资金需求少、经营灵活，能够释放出强大的能量，恢复城市的生机与活力，是疫情之下稳就业、保民生、促消费的有效举措。但是地摊经济多存在于城市繁华地带，引发疫情风险的几率增大，特别是流动性强、监控难等问题，对基层疫情防控形势产生一定困难。结合后疫情时代的新特征，发挥疫情防控中城市数据治理的经验，将应急管理与经济发展结合起来。如，搭建大数据信息平台，科学划定经营区域。大数据所具有的智能化的海量数据处理能力能够为城市流动摊贩管理提供重要帮助，发展城市流动摊贩经济还需运用大数据技术实现科学规划，因地、因时、因人制宜地进行城市流动摊贩管理。大数据技术可以在充分分析区域周边居民的人口结构、道路设置状况、现有商业服务场所分布等数据后，科学地呈现允许城市流动摊贩摆摊经营的最佳地点和时间，并以此为依据科学划分经营区域，规定营业时间和营业地点。再如，建立数字化管理系统，推行数字凭证管理。将城市流动摊贩登记的基本信息录入数字化管理系统，城市流动摊贩可以登录小程序或者通过APP申请线上的工商登记，领取个人专属的二维码标识。消费者通过手机扫描二维码即可获取该城市流动摊贩的基本信息，让消费者便捷地实现了知情权的行使。再如，通过在网络上建立城市流动摊贩虚拟社群，强化摊贩自主管理，构建起城市流动摊贩群体内部的自我管理机制。再如，通过城市流动摊贩的数字化管理系统，建立起数字化信用评价体系。对表现优秀、评级为优等的城市流动摊贩要予以减免服务费的奖励；对评级为差的城市流动摊贩，将列为重点检查监督对象，并且可依据其违规程度，进行相应处罚。

在后疫情时代，可以预见的是智慧城市即将迎来新一轮发展热潮。智慧城市的建设是前所未有的实践，只有坚持法治化道路，才能实现社会效益和经济效益相统一，才能不断推进智慧城市治理现代化进程，消除大数据时代公共服务治理的现实问题。