老挝减贫治理的中国方案：基于中国贫困治理的实践分析

赵云刚，张瑞丽

1.云南大学 软件学院，云南 昆明 650550；2.昆明文理学院 人文学院，云南 昆明 650221

消除贫困是实现全面建成小康社会和社会主义现代化的前提基础。新中国成立后，中国共产党就带领全国各族人民进行社会主义建设，消除贫困，奔向小康，就是减贫治理的初衷和愿景。新中国成立后的“大跃进”和人民公社成为我国探索减贫治理的探索阶段。改革开放后，我国生产力得到进一步解放，减贫治理聚焦经济体制的改革和完善，贫困治理的科学性得到很大程度提高。十八大以来，注重人的全面发展，减贫治理的价值宗旨就是以人民的利益为核心出发点，实现物质和精神的双富裕。

从狭义上来讲，贫困是一种缺乏物质资料与生产资料的具体生活现象。从广义上讲，贫困是物质贫乏与精神贫乏的综合体。贫困是实现人全面自由发展的基本障碍，贫困问题已经成为制约社会进步与发展的主要障碍，消除贫困事关人类可持续发展和社会稳定的发展大局，是各国政府共同的责任和使命。2021年2月，中国在现行减贫标准下，9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。联合国秘书长古特雷斯说：“精准减贫方略是帮助最贫困人口、实现2030年可持续发展议程中宏伟目标的唯一途径。中国已实现数亿人脱贫，中国的经验可以为其他发展中国家提供有益借鉴”[1]。可见，中国减贫的治理成效为世人所瞩目和称赞，中国减贫的治理经验已成为全球减贫的治理范式和治理样本。

为助力老挝贫困治理，寻求老挝贫困治理的方法路径，2018年，时任老挝国家主席、老挝人民革命党中央总书记本杨率领老挝党政干部到中国湖南省湘西双龙镇学习中国减贫的实践经验[2]。老挝处于社会主义发展的初级阶段，社会贫富差距大，城乡发展不充分不平衡现象依然十分突出，老挝城乡贫困人群依然众多，老挝的减贫工作亟需中国的减贫经验的助力。正如本扬对十八洞村村民的回信中所写到的：“当前，老挝正在全力开展扶贫脱贫，致力于摆脱欠发达状态，十八洞村的成功实践给老挝提供了十分宝贵的经验”[3]。

一、中国减贫治理历程与实践经验

社会主义以实现人的共同富裕为价值目标，从这个层面看，中国减贫治理的实践就是一部中国人民追求共同富裕的奋斗史。从1949年成立新中国以来，中国的减贫治理经过了建国探索时期的输血式扶贫，改革开放时期的集体性扶贫，社会主义建设时期的开发式扶贫，全面建成小康社会时期的精准扶贫。从中国的减贫治理实践政策层面看，中国减贫治理的政策制定是随着我国社会主义建设的理论认知而不断深入。在新中国成立初期，我国没有贫困治理的经验，由于“左倾冒进”，社会主义的建设步履蹒跚，中国的减贫治理徘徊不前。改革开放的春风使人们思想革新，社会生产力进一步提高，社会主义经济体制的改革为减贫治理的规模化奠定基础。社会主义市场经济体制的确立和社会主义现代化的建设为减贫治理的有效性提供了重要动力。十八大后，全面建成小康社会的“冲刺加速”将减贫治理的地位放到前所未有的位置，聚焦以人民为中心的减贫宗旨实现精准扶贫的有效治理。2021年7月，习近平总书记向世界庄严宣告，我们实现了第一百个奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困的问题。回顾中国的减贫历程，减贫治理从探索到确立，从模糊到清新，从幼稚到成熟，中国的减贫模式得到实践有效检验，成为我国减贫治理的科学体系。

从历史的维度来看，中国的贫困治理经历了体制改革推动扶贫、大规模开发式扶贫、“八七”扶贫攻坚、综合扶贫、全面建成小康社会扶贫攻坚等阶段，实现了由“政府包揽”到“多元共治”、“救济式扶贫”到“开发式扶贫”、“物质帮扶”到“扶志扶智”、“区域瞄准”到“个体瞄准”、“大水漫灌”到“精准滴灌”的转变。在中国减贫治理过程中，始终发挥中国特色社会主义制度的优越性，实现“国家、政党、政府、社会、个人”五者有序互动的减贫治理格局。具体来说，在政治层面坚持制度优势与政治优势相结合；在政策层面坚持顶层设计与实践创新相结合；在政府层面，坚持政府领导与多方参与相结合；在实践层面，坚持生态保护与生产发展相结合，社会保障与个体发展；在个人层面，实现内生动力与外在动力的双向驱动[4]。五个层面的有机结合形成了减贫治理的中国经验。

从实践的维度看，中国的减贫治理包含以下六方面的内容：

第一，在战略认识上，始终将减贫工作作为国家一项长期发展战略。减贫治理是实现小康社会和社会现代化建设的关键任务也是彰显和巩固社会主义制度的内在要求。搭建和完善省市县乡村五级减贫治理的组织架构，明晰各级责任和权利，确保减贫的政策推进和执行落地。充分发挥我国特色社会主义制度中的社会制度优势、政治动员优势、政策执行优势和群众工作优势。

第二，在理论认知上，实现以人民富裕为减贫治理的价值理念。我国减贫治理坚持一切从实际出发的基本原则，将减贫的治理与地区发展相结合，实现经济社会与自然生态和谐发展，物质的增长与精神的丰富相结合，以减贫治理汇聚人民的福祉利益，实现人的全面发展，在减贫政策的制定上不断回应人民的诉求与经济社会发展的需要，制定符合我国国情的减贫政策。

第三，在机制体制上，建立以政府力量为核心，构建以市场力量、民间力量、企业力量等为主要减贫治理的多元参与主体机构。完善减贫治理的内容，结合减贫的具体实际，因地制宜构建生产发展与生态保护相结合、集体经营与个体创业相结合、政府扶持与企业互助相结合、政府负责与社会评估相结合的减贫治理机制。通过制度的构建，将减贫治理作为一种常态化的工作状态和有章可循、有据可依的工作条理贯穿减贫工作的始终。

第四，在行动策略上，坚持全方位的减贫治理理念和政策。一是坚持全方位的减贫帮扶体系；二是坚持开发式减贫与社会保障的有效结合；三是坚持自力更生与外部支持相结合；四是坚持专项减贫与行业减贫相结合；五是坚持生产发展与生态保护；六是坚持外部帮扶与自主脱贫相结合的治理路径与治理策略。

第五，在治理过程中，坚持减贫治理资源的多样性和治理方式的灵活性。充分利用和发挥政府资源、社会资源、市场资源、个人资源，实现政府主体、社会主体、市场主体和公民个人减贫治理的协同共治。另外，在减贫治理实践中坚持一切从实际出发，因地制宜的策略和治理路径。在具体减贫治理过程中，政策实施精准、项目资金精准、挂钩帮扶精准，实现减贫治理的精准性。

第六，在治理模式上，坚持减贫治理的有效性和科学性。一是坚持对减贫帮扶对象的精准识别、精准帮扶和精准退出；二是实事求是、因地制宜，构建完善的产业减贫、教育减贫、生态减贫、医疗减贫等减贫治理模式，建构多元协同减贫治理样式；三是健全和完善减贫治理的社会保障体系；四是建立健全考核评价机制，以制度化的形式巩固减贫的治理效能。

二、中国减贫治理经验对老挝的启示与借鉴

老挝与中国山水相邻，同为社会主义国家。基于中老两国的贫困成因的相似性，中国的减贫治理可以为老挝减贫治理提供生动的现实样本，从理论上和实践层面为老挝提供切实可行的具有普适性的方法方案供老挝借鉴和参考。

一是，坚持党的核心引领作用，发挥政府的主导性和统筹协调功能。党负责在改革和发展的大局中进行减贫治理的顶层设计和资源调控，出台相应的具体政策，将减贫工作置于国家总体战略中。需要说明的是，在老挝的总体战略规划中有效对接中国“一带一路”倡议，切实发挥《中老命运共同体行动计划》的聚合效应。以中老两国双方所关切的重大项目、中老经济合作区为契机，在老挝减贫治理的实践中，将老挝减贫治理的内容和要素有机融入中老和双边合作中。政府在减贫治理的过程中，以中老经济走廊合作框架的内容为基础，在中老合作的前期的重大项目、重点领域和关键环节给予政策优先和特殊照顾。

二是，坚持减贫治理过程中政治权力的公共性，确保实现利益的人民性。把减贫治理当做一项政治任务，将减贫脱贫作为一项长期工程常抓不懈。把减贫扶贫作为农村发展、城乡发展和经济发展的头等大事，坚持减贫政策为农村减贫、农民致富和农业发展服务。基于老挝自身经济发展能力不足，工业基础薄弱等现实原因，老挝的减贫治理在坚持民生优先理念，以摆脱贫困为核心的原则下，结合援外项目，加强老挝与其他国家、国际组织、社团企业及跨国公司减贫合作，提升走廊沿线城市综合服务能力，推动老挝民生及社会事业等领域发展。

三是，坚持减贫治理的主体责任性，保证减贫治理政策的有效执行。从实践的维度来说，减贫治理是以党委核心引领，政府组织协调各级组织消除贫困的治理过程。因此，减贫治理组织架构的科学性决定了减贫治理的有效性。老挝的减贫治理可以参照中国减贫治理的“五级书记”组合体系，构建省、市、县、乡、村五级党组织书记的减贫责任体系。基于“老挝公务员体系建设不合理，老挝公务员体系人员冗余，部门设置体制落后，改革速度慢，推动改革难度大。而且部门之间配合不到位，职责相互推诿，办事效率低下”[5]的现实情况，从长远和治本的角度来看，老挝政府要首先进行公务员体制改革，提高公务员的行政效率，为减贫治理的责任明晰奠定基础。

四是，坚持减贫治理过程中参与主体的多元性，优化减贫治理的结构体系。形成以政府为核心，企业、社团、社会组织、个人共同参与的多元主体，同时注重培育当地政府和个人自我发展能力，实现内在动力与外在“激励”的双向驱动。老挝政府可以动员在老挝的国际非政府组织，重点面向基层民众广泛开展教育医疗、农村开发、生物多样性和生态环保等各类减贫项目。以中老命运共同体建设为契机，积极开展中老减贫交流与对话，以万象市桑通县版索村和琅勃拉邦省琅勃拉邦市的象龙村为样本，初步开展村级减贫试点项目，实施好中老减贫示范合作项目。

五是，坚持减贫治理过程中机制的协同性，确保减贫效能的有效发挥。在老挝减贫治理的实践中，有效发挥老挝政府力量、市场力量和社会力量，调动政府、市场。社会和个人的有序参与，通过设置机构、搭建平台、政策倾斜和项目推动实现减贫治理的同频共振。通过多方协同减贫治理模式，确保老挝贫困人口“两不愁，三保障”①的有力落实。

六是，坚持普遍性与特殊性相结合，因地制宜灵活多样的进行减贫治理。不同的地区贫困的成因有所差别，因此减贫的治理也因地而异。老挝减贫治理要进行全盘布局与规划，分片区分阶段的有序实施减贫治理。老挝减贫治理要先在条件成熟地区实施减贫治理的具体实践，实践成功在总结经验教训，聚焦问题，不断完善减贫治理的政策和方案。针对有条件脱贫的地区可以根据当地情况发展产业、教育医疗、工业园区、乡村集体经济等模式推动减贫治理。需要说明的是，老挝的减贫治理要发挥好“一带”三核”三区”②政治功能、经济功能和社会功能。针对特定区域的贫困人群要统筹区域的经济发展，科学合理的进行产业帮扶。

三、老挝减贫治理实践应注意的七个方面的问题

致贫成因的多样性决定了减贫治理过程的艰巨性和复杂性，减贫治理是一个多方参与和协同治理的系统性工程。因此，减贫治理作为一项长期性、复杂性和系统性的治理工程，既要关注当前贫困治理的现实问题，又要着眼未来发展过程中潜在的难题。借鉴和参考中国减贫治理过程中出现的问题，老挝的减贫治理实践应注重以下七个方面的问题：

第一，关注“精神贫困”和“文化贫困”问题③。教育是减贫开发中的一项重要内容，也是阻断贫困代际传递的重要途径。教育的有效实施可以塑造良好的价值观，提升贫困人口的生存与发展能力，丰富精神境界，提升精神修养。目前，“老挝的教育资源配置和师资力量分配不平衡，老挝偏远地区学校数量少，学校基础设施缺乏，教材落后没有实用性”[5]。基于此，要从以下三方面予以治理：一是要以“公益性、无偿性、普惠性”原则大力发展幼儿教育、基础教育职业教育和高等教育。二是推动文化下乡，兴建乡村文化站。建设乡村文化书屋，用好乡村文化活动礼堂。三是注重加强乡村教育中的基础设施配套的“硬件”④支撑，同时提升文治教化的“软件”⑤环境。四是用好各国对老教育的援助项目，加强在老挝与其他个国家的职业教育方面的合作，派老挝教师团队到国外交流和学习。

第二，注重贫困人群共享改革发展与减贫的治理红利，最大限度实现民众共享减贫治理的成果。防止“不患寡而患不均”⑥的价值观和行为导向在减贫的治理实践中出现，尤其在乡村民族地区，既要实现对贫困人口和特殊人群的有效帮扶，也要注重其他群众的利益诉求，让广大民众享受经济发展和减贫治理的红利。老挝各省份贫困率差距较大目前老挝贫困率较高的省份有波乔省、沙拉湾省、色公省、华潘省、川圹省，这些省份多为山区和高原，交通不便导致信息闭塞，基础设施严重落后导致人力资源极其缺乏。尤其老挝最近几年把国家发展重心放在城市扶贫和城市发展方面，对农村地区的投入较少，导致老挝地区之间发展不平衡的问题非常突出，甚至成为社会动荡的根源[5]。在这一过程中，要统筹城乡一体化发展，实施重大的惠民工程，不断满足人民日益增长的更高质量、更广范围和更深层次的精神需求与物质需求。

第三，建立缓解相对贫困长效机制，有效解决“相对贫困”问题。相对贫困是指在脱离最低贫困标准线之后仍然在物质生活层面存在实际困难，这一类人群存在返贫的潜在风险。鉴于此，老挝减贫的治理，在中后期的减贫治理阶段要注重对“相对贫困”的困难人群进行监测和关注。以常规化、制度化的形式向农村地区投入可持续发展的社会资本、健康资本和教育人力资本，不断缩小区域差异和城乡差异。

第四，探索稳定脱贫的路径，破解“脱贫返贫”问题。“脱贫返贫”现象是在中国减贫治理过程中出现的一种由脱贫个体因疾病、自然灾害、意外事故、家庭变故等主客观原因造成家庭收入锐减，家庭开支较大，家庭收入和物质生活条件下降的一种表现。根据中国的减贫治理经验，老挝可以参考中国对这一问题的治理路径。首先是继续实施减贫治理的政策帮扶，保证政策的延续性。其次是完善社会保障与救济制度，政府财政每年划拨社会保障与救济的专项资金用于乡村两级的减贫救济。再次是利用大数据建立政府减贫治理的网络监测体系，及时关注和监测具有返贫风险的困难群众，在乡村两级设置公益性岗位解决困难群众的日常生活所需收入。最后是完善医疗和大病救助政策，解决困难群众生病看病难问题，防止因病治病、因病返贫。

第五，重视“多维贫困”问题，构建多维贫困评价体系。构建科学合理的贫困评价体系能有效分析和监测减贫的治理成效，是减贫治理过程中的关键环节。以“科学性、可行性、规范性、导向性、重点性”的原则构建包含“经济贫困、人力贫困、社会关系贫困、信息贫困、生态贫困”[6]五位一体的评估指标体系。在这一评估体系中，经济贫困的指标包括家庭收入、医疗支出、生活物资等方面。人力贫困的指标构建主要覆盖教育贫困、健康贫困、住房贫困和交通贫困。社会关系贫困的指标包括家庭人员往来、钱财外来、关联人员情况等。信息贫困的指标主要是指电视广播互联网的普及程度，图书馆建设和人均邮电业务情况。生态贫困的指标是指安全饮水、人均水资源、灾害预防和环保投入情况。

第六，加强减贫治理的制度衔接，构建综合性立体式的减贫治理体系。老挝减贫的治理需要运用正式制度和非正式制度的双轮驱动模式。正式的制度需要以常态化和固定化的形式形成“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”的体制机制，非正式的制度（风俗习惯、村规民约、道德伦理和价值信念）教化贫困人群的行为与思想，激发他们的内生动力。在制度与非制度的衔接发力下，通过观念引导和政策扶持实现减贫治理的最大效能发挥。

第七，总结经验由点及面量力而行，同时处理好国内发展与国家的外交关系。一是在现有条件下，坚持效率优先，兼顾公平的原则，做大蛋糕。积极推进中老铁路、中老经济走廊等重点、重大项目实施，撬动经济社会发展。二是从老挝经济财政力量的实际出发，老挝的减贫治理应统筹国内国外两个市场，在统一思想，集中全社会力量进行自我造血的同时，注意借用国外国际力量助力老挝减贫治理。三是坚持外交政策的灵活性，协调和平衡各方利益，处理好与大国和周边国家的关系，营造良好国内和国际环境。

四、结语

作为彰显社会主义制度优越性的减贫治理，需要在减贫治理的这一过程中发挥老挝人民革命党的核心领导功能，在此基础上，有效发挥老挝政府组织协调作用，充分发挥老挝作为发展中国家的“特殊地位”，借助发达国家和国际力量的资源与优势有效推进老挝减贫治理。在具体减贫实践上，老挝可以参考借鉴中国的“五位一体”减贫体系，组织构建“五级书记”的减贫责任体系。在有效发挥党的核心引领功能上，通过政府的组织协调和减贫治理多元主体的协同共治，有力推进老挝减贫治理的大帮扶治理格局。从治理的有效性角度来看，减贫治理的成效最终取决于政府效能发挥程度，政府效能的有效发挥可以有效提升减贫治理的科学性，进而达到老挝减贫治理的善政与善治。

注释：

①“两不愁，三保障”是指：吃不愁，穿不愁，教育有保障、医疗有保障、住房有保障。

②“一带”指中老铁路经济带；“三核”是指中老磨憨-磨丁跨境经济合作区、琅勃拉邦、万象市三个重要节点城市（镇）；“三区”是指中老经济走廊中国（云南）片区、老挝北部商贸物流与旅游合作区、中部加工贸易与农业合作区。

③“精神贫困”和“文化贫困”问题在当前的中国减贫实践中成为中国减贫脱贫可持续发展的一个重要议题，是减贫治理后期不容忽视的重大问题。由于历史原因老挝受佛教影响很大，在佛教的教义影响下，老挝民众物质欲望匮乏、生性安逸，缺乏主动脱贫的意识。老挝由于偏远地区生活环境差，老师们大多不愿意来这里教书，或者待不长久，造成这些地区师资力量薄弱，而且偏远地区缺少能够直接培养学生提高技术水平的职业技术学校。参见王耀华 宁龙堂.中国助力老挝减贫研究[J].中国集体经济研究，2018，（03）:167-168.

④乡村教育中的基础设施配套的“硬件”是指：教学场所、生活场所、教学工具和设备等。

⑤乡村教育中的基础设施配套的“软件”是指：教师的素质和教学技能，留住优秀的学生和老师，同时提升老师的素质和教学技能。

⑥“不患寡而患不均”的思想具体在实践中表现为：贫困和特殊群众享受到减贫帮扶的政策扶持和资金帮扶，其他条件相差不大但未被纳入贫困帮扶的群众心里会有抱怨和嫉妒的心理，在这一过程中，就要做好惠及民生的公共工程，比如：修路，建活动场所，修路灯，发展集体经济和产业等，就显得尤为重要。