乡镇扶贫资产创新管理研究——以饶平县“三饶镇”为例

文/林珊微（韩山师范学院经济与管理学院）

一、引言

根据省、市、县关于新时期精准扶贫精准脱贫和脱贫攻坚工作部署、行动实施方案要求以及《关于印发〈关于做好新时期精准扶贫精准脱贫资产收益扶贫工作的指导意见〉的通知》（粤农〔2018〕65号）、《广东省扶贫开发办公室 广东省财政厅关于进一步规范和加强扶贫资产管理工作的通知》（粤农扶办〔2020〕63 号）、《潮州市人民政府办公室关于印发潮州市扶贫资产管理实施办法（试行）的通知》（潮府办〔2020〕19 号）文件精神，农村乡镇需结合乡镇的实际表现，研究扶贫资产创新管理工作，建立科学规范的扶贫资产管理制度，厘清扶贫资产权属关系，探索多元化扶贫资产管理模式，加强专业人才队伍建设，从而提高扶贫资产使用效率，充分发挥资产效益，巩固脱贫成果，全面提高脱贫质量。

二、农村扶贫资产内涵

（一）农村扶贫资产界定

本文所称的扶贫资产是自新时期精准扶贫精准脱贫以来使用各级各类财政专项扶贫资金、统筹整合财政涉农资金、扶贫办管理的行业资金、社会扶贫资金投入扶贫领域形成的资产以及帮扶单位自筹资金投入形成的资产（包括接受捐赠的实物资产）。扶贫资产主要分为公益类资产、经营类资产、到户类资产三大类。公益类资产是公益性基础设施、公共服务类固定资产，主要包括但不限于道路交通、农田水利、供水饮水、电力照明、文化体育公共设施设备等。经营类资产是指具有经营性质的资产，主要包括农林牧渔业产业基地、生产加工设施、旅游服务设施、电商服务、物流配送服务设施、光伏电站等固定资产以及扶贫资金直接投入经营主体形成的固定资产、股权股份、债权等。到户类资产是指通过财政扶贫资金发放或补助形式帮扶贫困户自身生产发展所购建的生产性生物资产或固定资产。

（二）扶贫资产收益及分配

本文所称扶贫资产收益是指开展精准扶贫精准脱贫工作以来， 由中央、省、市、县财政专项扶贫资金、各帮扶单位自筹资金以及社会帮扶资金等投入的经营收益（含返还入股本金）。扶贫资产收益分配方案、受益对象、实施主体、经营方式、经营期限等信息应及时向社会公开，接受社会监督，确保群众享有对扶贫资产及收益分配的知情权、参与权、监督权。

三、三饶镇扶贫资产管理及收益分配现状分析

（一）扶贫资产管理不到位

据调查，三饶镇目前大部分扶贫资产确权登记不到位，管理登记未实行“一账统管”模式，扶贫资产登记内容相对混乱，资产详细信息不明确，系统登记更新不及时。由于扶贫资产通常排查摸底时间跨度长，加上人员变动，资产清理难度加大。扶贫资产管理人员专业知识不扎实，对扶贫资产的折旧计算方法和比例不清晰，导致资产净值和估值不准确，甚至无法计算。由于扶贫资产监督管理不到位，管护人员责任未明确，资产移交后，由于资产监管不够严格，时常出现扶贫资产闲置、毁损和流失等现象。扶贫资产管护费未严格按照规定支出。同时，存在运营管护单位和人员私自利用扶贫资产进行抵押、担保等方式进行不良融资现象。

（二）扶贫项目发展力度不够

基于乡镇实际情况，扶贫期间，将扶贫资产应用于各种扶贫项目，可以说扶贫项目是扶贫资金再造血功能的重要载体。据了解，三饶镇目前的扶贫项目发展动力不足，尤其是最为关键的产业扶贫项目，存在销售模式滞后的问题，电商服务平台少，贫困村农副产品销路少。同时，还存在收益不可持续风险、收益分配不合理、资金监管不到位等问题。就业扶贫项目实施不到位，目前，三饶镇有组织劳动力培训，主要有理论培训和技能实训培训，但是培训时间太短，培训内容浮于表面，培训效果不明显，尤其是针对当地的贫困妇女、困境妇女就业培训问题，缺乏有效可行性方案。

（三）扶贫资产收益核算和使用不规范

扶贫资产收益的核算未严格按照会计准则，存在账目混乱、受益主体不明确、收益分类核算不准确等不良现象。扶贫资产收益使用有严格的规范要求，目前三饶镇镇存在部分扶贫资产收益使用不精确的问题，分配方案缺乏明确受益对象、分配方式、分配金额等内容。同时，资产收益分配审批程序存在紊乱现象，导致出现部分扶贫资金被挪用调整、多头申报扶贫资金等不良情况。

（四）缺乏有效科学的农村审计

扶贫资产的审计是保障和促进扶贫资产有效使用的关键环节。据了解，目前三饶镇的农村审计工作正如期开展，但是针对扶贫资产的专项审计还不到位，审计报告的内容大同小异，很少有高质量的审计报告，审计过程存在重审计轻整改，部分问题整改流于形式等诸多问题。首先，基层单位对扶贫政策理解不到位，执行力不够，扶贫资金的使用范围不够精准，存在随意改变资金使用范围的不良情况。其次，扶贫项目实施缓慢，项目实施跨期大，个别项目工程量不足。同时，各村普遍存在扶贫资金专账核算内容不完善、档案管理不够科学等问题。

四、三饶镇扶贫资产创新管理对策

（一）落实扶贫资产确权登记

一是要明确扶贫资产的所有权、收益权和管护责任，特别是要逐一摸清历史扶贫资产的状况，追溯资产归属，厘清权属关系。县、镇统筹实施项目形成的扶贫资产，既可确权到县到镇，也可由县、镇按资金来源确定归属。联村联建项目形成的扶贫资产，由镇政府按各村投入扶贫资金比例确权给各村集体。跨镇统筹实施的项目形成的扶贫资产，由县政府按照相关规定和项目实际情况，确定所有权和经营权的归属。村级统筹组织实施的项目形成的扶贫资产，确权到村集体。由贫困户直接实施的项目形成的扶贫资产，确权到原建档立卡贫困户，金额小的只登记不确权。产权不明确的由县级人民政府按相关规定和项目实际情况确定产权归属。镇、村按照县扶贫部门的相关要求，开展扶贫资产全面核查，以镇为单位建立扶贫资产管理清单，对已形成的扶贫资产应纳尽纳、分级逐一登记造册，明确每项扶贫资产的身份信息。

二是要组织乡镇扶贫资产管理干部培训，加强乡镇专业人才队伍建设，提高干部对扶贫资产管理的责任担当，使其意识到扶贫资产管理的重要性和自身的使命感。同时，提升农村干部的经营管理和会计业务能力，确保扶贫资产从确认、使用到后期资产处理过程完整，从而增强扶贫资产的市场竞争力和抗风险能力。

（二）严格遵守扶贫资产运营管护制度

一是要对不同类型的扶贫资产，强化分类运营管理，明确权属和管护责任主体。①公益性扶贫资产应由相应的产权主体落实管护责任人，可通过开发公益性岗位等方式解决管护力量不足的问题，优先吸纳相对贫困户劳动力参与扶贫资产的管护。②产业类经营性资产由扶贫资产所有权人采取民主决策、申报审批等方式，依照有关规定确定经营主体，所有权人与经营主体必须签订经营合同或协议，要确定经营方式、经营期限、收益分配、风险防控等。对专业性较强的扶贫资产，可通过购买服务形式进行管护，管护费用优先从经营收益支出。③权益类经营性资产的经营效益须达到项目设计时确定的经济效益（年收益率）、生态效益和社会效益等绩效目标。④到户类扶贫资产由贫困户自行确定自主经营管理或委托经营管理，村集体进行登记。

二是要探索建立多元化的扶贫资产管理模式。突破传统的只关注资产登记的资产管理局限，集合乡镇实际发展情况，落实和创新扶贫资产的管理模式，盘活资产，挖掘资产的最大内生动力，为乡镇发展发挥最大效益。同时，要把扶贫资产管理与乡村振兴战略紧密结合，把扶贫资产用在最关键有效的地方，避免资产闲置和流失，推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

（三）明确扶贫资产收益分配方案

脱贫攻坚期内，经营类扶贫资产收益分配应保持项目实施时确定的分配方案不变。脱贫攻坚结束后，扶贫资产收益要调整用于帮扶因病、因残、因灾等意外变故返贫致贫的家庭和村级公益事业建设等；要落实到相应产权人和受益人， 按照有利于巩固脱贫成果的原则进行分配，镇村分配方案可遵循“产权人提方案、镇审批、县级备案”的流程，须经过民主决策和公告公示等相关程序。扶贫资产收益分配方案、受益对象、实施主体、经营方式、经营期限等信息应及时向社会公开，接受社会监督，确保群众享有对扶贫资产及收益分配的知情权、参与权、监督权。其中：产权归镇的，由镇级扶贫资产管理部门研究提出收益分配方案， 报镇级领导班子集体研究确定，并报县级扶贫资产管理机构备案；联村联建和村级扶贫资产分配方案由村扶贫资产管理委员会提出具体分配方案。增强对扶贫资金“高压线”的认识，严格按照各级各类扶贫资金管理制度办法执行，管好用好扶贫资金，实施好扶贫项目，坚持“项目跟随规划走，资金跟随项目走”的原则，不随意调整项目，不截留挪用、虚报冒领扶贫资金。

（四）规范扶贫资产收益使用

脱贫攻坚结束后，扶贫资产收益主要用于产业扶贫项目、就业扶贫项目、金融扶贫项目、资产收益项目、乡村振兴项目、特殊困难户临时救助、其他公益性事业及经营性投资项目。扶贫项目运行和后续管理需要继续按照现有资金监管措施，进一步抓好扶贫项目日常监管。

如每季度定期开展扶贫项目现场核查走访，收集运营单位季度利润表、债务表等，了解扶贫项目实际运营情况，确保扶贫项目健康有序运营。抓紧与镇村共同制定扶贫资金返还后使用管理规范，从制度上规范日后扶贫资金的管理使用规定。

扶贫资金具有货币资金的时间价值属性，在明确扶贫资金的使用范围后，要确保扶贫资金及时到位并投入使用，发挥扶贫资金的最大效应。另外，在乡镇主体整体统筹下，要整合资源，打通各个扶贫项目的关联通道，达到资源共享，构建多元化扶贫渠道，使扶贫资金达到整体效用最大化。同时，扶贫资金的使用要从财务管理视角出发，对扶贫资金的使用过程进行确认、核算和报告，避免资金闲置浪费，确保资金的再造血功能，使资金增值保值，巩固脱贫攻坚成果。

五、结论

要加强对扶贫资产管理工作的经验小结，完善工作机制，以镇为单位将各地在资产管理工作中形成的各种制度报县扶贫办汇编成册，供交流学习。镇级扶贫资产管理机构每年1月底前要将镇、村两级上年度扶贫资产运营管理情况包括经营盈亏、报损核销、转让等处置情况请予以公告，并形成工作报告报县扶贫开发领导小组备案。

扶贫资产收益的所有者根据各自权责和职能对扶贫资产收益的分配使用履行管理、监督、指导职责。实行专账核算，镇、村要单独设立扶贫资产收益分配使用专门账目。区扶贫、财政、审计、纪检监察等职能部门要在各自职责范围内不定期对扶贫项目收益分配使用情况进行检查，开展全过程监督。做好档案管理，镇、村要对资产收益分配使用过程中形成的分配使用方案、会议记录、方案公示记录、资金拨付、图片等材料及时归档形成专项档案，长期存档备查。