行政执法争议解决规则的检视与因应——以广东省10地级市为样本

雷 娟

[南方医科大学，广州 510515]

执法能力构成基础性国家能力的关键维度，执法能力建设是推动国家治理能力现代化的重要组成部分。(1)吕普生、吕忠：《中国基层执法国的相机选择：从策略赋权到话语使用》，《中国行政管理》2020年第2期。行政执法争议的解决关系到依法行政的运行效果，也关系到国家治理能力的评价结果。考察广东省10地级市发布的行政执法争议协调办法(以下简称协调办法)，根据制定依据可分为两个阶段：(2)广州、深圳、珠海、佛山、惠州、梅州、河源、茂名、中山、江门、云浮、汕尾等地制定了行政执法争议协调办法，本文选取具有代表性的广州、珠海、佛山、惠州、梅州、河源、茂名、中山、江门、深圳10个地级市的规定为样本展开实证分析。第一阶段主要以2004年3月国务院《依法行政实施纲要》中“加强政府对所属部门职能争议的协调”为依据，深圳市2004年6月14日发布《深圳市人民政府行政执法协调办法(试行)》、广州市2005年12月29日发布《广州市行政执法协调规定》，以有效解决市内各级行政主体之间的行政执法争议，建立和完善行为规范、运转协调、权责明确的行政执法体制，促进依法行政。这一阶段协调对象落脚在行政执法。第二阶段以2008年出台的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、2009年修订的《广东省行政执法责任制条例》为依据，2011年至2017年，惠州、河源、茂名、佛山、江门、梅州、珠海、汕尾、中山、云浮等市先后制定了协调办法，以有效解决行政机关之间的行政执法争议，促进依法行政，提高行政执法效能。其中江门市2017年3月1日印发《江门市行政执法争议协调办法》，同时废止了《江门市行政执法争议协调制度(试行)》。这一阶段协调对象落脚在行政执法争议。

与当初各地政府如火如荼地推出协调办法形成鲜明对比的是，真正协调成功的执法争议极少按规定的程序申请和处理，超过试行期限的规定也因未重新公布或修订而自动失效。(3)惠州、梅州、茂名三市的行政执法权争议协调办法因超过试行期限而失效，故对惠州、梅州、茂名三市行政执法协调办法实施期间受理协调申请的数量以及未再制定行政执法争议协调办法的原因申请了信息公开和询问。从答复可知，两市在协调办法实施期间未受理过申请，一市在两年期间只受理过一起争议。就为何不再制定协调办法，两市认为因为“三定方案”“权力清单”等制度，没有新产生行政执法争议，故不再需要。一市以属于咨询事项不属于政府信息公开范围予以拒绝。经走访和咨询，除广州、深圳、珠海三市外，其他各市的情况基本相同。根据2018年5月国务院办公厅印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》以及2020年9月1日实施的《广东省规范性文件管理办法》第12条“规范性文件一般应当规定有效期。规范性文件的有效期不得超过5年，暂行、试行的不得超过3年。有效期届满未按规定延期实施的，规范性文件自动失效”的规定，除深圳、广州、珠海三市的协调办法为规章持续有效外，其他地级市协调办法若不延期同样面临因超过有效期而悄然退场的境地。

广东省内多地行政执法争议协调规则适用率低、黯然退场背后的原因到底是什么？是程序本身难以操作，还是行政执法争议减少，抑或是被其他抽象行政行为所替代？需要溯本求源，寻找其发生学的意义，究其根本。

一、行政执法争议的表现样态

无论是行政执法协调办法或行政执法争议协调办法，只是对行政执法争议情形表述上略有不同，但基本上都集中于：因是否具有行政执法职责发生的争议；因行政执法依据、程序、标准等事项发生的争议；因联合执法发生的争议；因行政执法协助发生的争议；因移送行政执法案件发生的争议以及其他行政执法争议。除佛山外，其余9市均规定了不适用协调办法的情形，包括：不涉及法律规范运用的行政管理事务争议；行政执法部门内部的行政执法争议；行政执法部门因行政执法活动与行政相对人发生的争议。法律、法规、规章对行政执法争议事项的协调另有规定的。从实践维度对行政机关最集中最典型的行政执法争议加以理论抽象和凝练。

行政执法争议，根据权力结构不同可分为横向争议和纵向争议。横向争议是同一层级不同执法主体之间因行政执法权限产生的争议。纵向争议是指不同层级的执法主体之间因行政执法权限产生的争议。根据行政权力行使的主观态度不同可分为积极争议和消极争议。两个以上执法部门均认为本部门具有执法权限的是积极争议，反之亦然。根据执法依据不同可分法定执法争议与约定执法争议。法定行政执法争议是指在执行包括法律、法规、规章以及规范性文件在内的行政执法依据过程中产生的执法争议以及基于行政委托或除法定依据之外在执法过程产生的争议。行政执法争议表现为多头执法、职责交叉、重复处理和管理空白等，主要样态有如下四种。

(一)因行政执法职责不明产生的争议

即两个或两个以上行政执法部门对同一事项都认为具有或者不具有法定管理职责等因具体管理职能交叉而发生的争议。如小区内持有《信鸽会员证》的信鸽扰民问题，由于执法职责不明晰，小区物业、社区居委会、街道办事处、城管部门、公安机关、信鸽协会、体育行政部门多部门相互推托，小区居民不堪其扰，投诉无门。小区物业、社区居委会不具有行政执法权。信鸽协会以及体育行政部门根据《信鸽管理办法》《信鸽活动管理办法实施细则》负有办理会员证的职责及监管职责，但不享有对扰民侵权行为的处置权。根据《治安管理处罚法》第七十五条第一款、(4)第七十五条第一款 饲养动物，干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，或者放任动物恐吓他人的，处二百元以上五百元以下罚款。根据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十五条(5)第三十五条 饲养家畜家禽影响市容和环境卫生的，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位，责令其限期或者予以没收，并可处以罚款。规定，公安机关及就城管部门或者其委托的单位对饲养动物干扰他人生活或影响环境卫生的情形均应具有执法权。再如小区居民在楼顶饲养三只奶羊扰民，公安机关及城管部门同样认为自己不享有执法权引起的争议。纺织印染厂污水处理站发生工人中毒死亡事故的查处，应由安全生产监督管理局、环境保护还是卫生健康行政主管部门实施的争议等等，都涉及多个执法部门因管理职能交叉引起的执法争议。

(二)因执法过程中联合执法、行政协助、案件移送产生的争议

即不同行政执法部门之间因行政执法事项分工协作以及执法衔接、移送等问题产生的行政执法争议。执法过程中联合执法、行政协助行为，以哪一部门牵头开展执法活动，直接影响最终承担责任的主体，为规避责任难免会出现行政执法体系性、结构性梗阻。行政执法部门查处违法行为时认为涉嫌犯罪需要移送公安机关时，往往因缺乏具体规定，无人接收致使案件无法交接。需要对这一类执法争议进行统一或个案协调。

(三)因执法依据、程序与标准等事项发生的争议

我国“一元、两级、多层次”立法体制以及大量存在的规范性文件，由于规范制定主体多元，法律规则中又存在的“不确定的法律概念”与“判断余地”，各种规范之间规定不一致现象在所难免。实践中存在着因执法主体对执法依据、程序和标准理解不同产生的争议，因执法依据规定不一致产生的争议，也存在着因新事物涌现尚无法律规定即法律空白产生的争议。规范制定过程面对的是“未加工的事实”，执法者在涵摄模式下面对的是“行动中的法”。加之执法人员素质良莠不齐以及越权无效原则的影响，面对新兴出现的社会现象，执法者为防止做多错多“理性”地选择拒绝而非主动揽责。氢燃料电池加氢站项目等新事物刚出现时，无上位法明确负有安全监管权责的部门。安全监管部门根据《危险化学品安全管理条例》、住房与城乡建设部门根据《城镇燃气管理条例》的规定，对燃气的理解不一致而产生的争议。虽然两部门均具有实施安全评价审查的条件，但均认为不属于其工作范畴引发的执法争议。

(四)“市管镇”“强镇扩权”“权力下放”情形发生的争议

2009年中央下发《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见〉的通知》、中央编办下发[2010]50号《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，两份文件对乡镇机构改革作出部署。中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发粤办发[2009]33号《关于富县强镇事权改革的指导意见》和《广东省关于简政强镇事权改革的指导意见》，对简政强镇改革给予具体指导。党的十八届三中全会提出：“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。”2016年12月中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，为加快推进新型城镇化的部署要求，就总体目标、改革任务提出了要求。中山市和东莞市作为地级市没有设立区县一级行政单位，只有市镇两级行政管理机构。“强镇扩权”的政策出台无疑对中山、东莞提供了行政改革指引，行政管理权限进一步扩大。其他地级市面对强区放权、街道综合行政执法改革，大量的执法事项由区行政执法部门的派出机构和街道办事处承担，因此区属部门的派出机构之间、街道之间的执法争议逐渐增多。承载着行政执法毛细血管和末梢神经功能的乡镇，行政执法人员严重不足，尤其缺乏专业技术人员，导致一些专业性较强的行政执法活动，如需检验、检疫、检测的管理事项，往往无法开展。同时，由于镇级单位规模和人员有限，无法设置完整的与市级行政管理单位一一对应的行政部门，极易造成权力下放而基层却无力承接的窘境。再者行政立法一般将执法权力授予县级以上人民政府或工作部门，乡镇街办的职责依据先天不足。在这种“有权而无能”的情况下，呈现基层管理部门的不作为、难作为、错作为趋势，形成新类型的行政执法争议。

所有的行政执法争议究其实质都是管辖权争议，因此仅就实践样态划分，难免存在各类型之间交叉重叠。现实层面由于法律规范模糊不明确或者部门之间权力分配不确定、相互之间信息不对称等原因，行政执法争议协调过程中，不可避免会充斥着政府与工作部门、各工作部门之间、政府工作部门与乡镇政府之间、基层政府工作部门与派出机构之间的政府内部上下级之间的博弈，就财政预算分配、工作量分配或者出现问题的责任方面的行政责任豁免机制以及权力依赖制度不足。因此存在着横向同级政府工作部门之间的行政争议协调和纵向上级政府与下级政府、上级政府工作部门与下级政府工作部门、政府工作部门与派出机构之间的行政争议协调。《广州市行政执法协调规定》除了在第五条规定了行政执法协调的范围，第七条(6)第七条 市行政主体之间，市行政主体与区行政主体之间，不同区行政主体之间在执行法律、法规、规章和行政规范性文件过程中发生争议的协调由市司法行政部门负责。同一区行政主体之间在执行法律、法规、规章和行政规范性文件过程中发生争议的协调由区司法行政部门负责。国家部委、省派驻我市的行政主体与我市行政主体之间在执行法律、法规、规章和行政规范性文件过程中发生争议，我市行政主体认为需要协调的，由市人民政府负责向省人民政府请示处理。对横向、纵向行政主体之间的争议协调列入适用范围。

二、行政执法争议协调规则发生逻辑之检视

(一)行政执法争议生成的治理困境

1. 碎片化政府的流弊

“碎片化政府”是指，政府内部不同职能部门在面临共同的社会问题时缺乏相互沟通、协调与合作，各自为政，致使政府的整体性政策目标无法顺利达成。(7)Perri 6.Leapt D.Seltzer K. & Stoler G. Towards Holistic Governance: The Reform Agenda，New York: Palgrave，2002，p.33.转引自刘升：《基层治理中的“权力执行碎片化”研究———以城管执法为研究对象》，《云南大学学报(社会科学版)》2019年第2期。其成因与韦伯提出的“官僚制”组织体系相关。官僚制的“特点是：通过合理的分工，等级森严的权力体系，依照规程办事的运作机制，形式正规的决策文书，组织管理的非人格化，适应工作需要的专业培训机制和合理合法的人事行政制度。”(8)丁煌：《西方行政学说史》，武汉：武汉大学出版社，1999年，第83—86 页。技术性专业化、功能化分工形成的“部门分割，这不仅对行政系统本身而且对公民都有消极的作用。由于部门各自执行保密制度，行政系统内部存在严重的信息流失和内耗，而公民因部门各自为政又不得不付出巨大的成本，甚至成为权限争议和冲突的牺牲品。”(9)[德]沃尔夫，巴霍夫，施托贝尔，高家伟译：《行政法》(第3卷)，北京：商务印书馆，2010年，第40-41页。

“碎片化政府”并非指政府之间条块纵横合理的权限分工与协作，而是政府职能不合理的细碎化和部门化。其管理模式的生成机制——细碎分权的权力来源结构，直接致使单个执法机关仅凭一己之力无法支撑和完成整个执法过程，与政府积极主动尽可能满足公众生产生活需求的服务型政府的要求相背离。每个独立的行政机关面对风险社会随时可能出现的不可控因素的问责压力和“晋升锦标赛”管理模式(10)晋升锦标赛的具体观点见周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。下狭小的晋升空间压力的双重夹击，最大化地激发行使权力的公务员“理性”放弃权力。权力清单基础上的责任清单公示，明确行政机关的责任主体、责任事项和追责情形的同时，致使每一位行使执法权的执法人员在执法过程中如履薄冰。与过去争取更多的执法权相反，执法主体尽可能拒绝执法权力，以避开悬在头上的责任追究之剑，“懒政”“不作为”的出现不足为奇。制度错误因素的制约催生公务员的“动因缺陷”。在“碎片管理驱动”逻辑的指引下，执法机关以自身管理的便利为行动动机就是否采取执法行为做出相机选择，而非以服务对象的整体利益为行动导向。“归根结底，科层主义法治的实践困境和理论悖论，源自于‘行政执法化’自身的逻辑矛盾，源自于行政逻辑与执法逻辑的内在冲突。”(11)凌斌: 《科层法治的实践悖论：行政执法化批判》，《开放时代》2011年第12期。

2. 行政逐级发包制的困境

为了防止权力过于集中，也为了疏通服务群众的“最后一公里”，通过扩大镇级管理权限将权力来源进一步分散化下沉的方式实现权力制衡，规范权力的正规化运作，以减少部门内部利益寻租和滥用职权的空间。为上下级权力体系之间“行政发包”提供可能。

“行政发包制”作为一种理想类型，属于一种混合的中间形态，即行政组织边界之内的“内部发包制”：在一个统一的权威之下，在上级与下级之间嵌入了发包的关系。(12)周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。“行政发包制是当代中国国家治理的一大重要制度安排，然而，一旦中央将大量治权、事权逐级发包下去，原初单一制模式下的代理型法治样态就会发生变化，由代理型法治开始向自治型法治转化。”(13)丁轶：《承包型法治：理解“地方法治”的新视角》，《法学家》2018年第1期。作为一种理论模型，行政发包制存在着与现实操作相背离的可能，与其说是调整中央和地方关系的分权而治，毋宁说是行政官僚体制内上下分治的行政逐级发包制。治权与事权逐级发包，发包方对承包方的控制依赖于科学的考核机制，简单的指标考核体系因为只看结果不考虑过程已逐步显现承包方游离于规则和程序控制之外的行动空间，下级政府尤其是基层政府间为了应对上级考核形成“共谋现象”。(14)参见周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《开放时代》2009年第12期。地方政府逐级发包过程中，在权力发包的同时将责任下放，最终区县政府之下的乡镇政府、街道办、区县工作部门的派出机构，由于不再具有发包资格只能成为权力承包主体担负与服务对象直接接触的执法职能。改革赋能的重点是权力要“放得下、接得住、管得好”，基层政府为了摆脱执法和考核压力，尤其是考核当中的“一票否决”致使“负向”执法权限选择性下放即“甩包袱”具有强烈的内在驱动力。作为“悬浮型”权力结构最末端的乡镇政府、区县政府工作部门的派出机构，由于正式执法人员紧缺、“半正式”执法人员素质欠缺、执法权力受限、剩余控制权与裁量权失衡、考核激励机制不到位等因素，基层执法在动力发生学的内生驱动不足。“上下级监督关系存在不同节奏的政策周期；政策实施的动员模式因代价太大而难以长期维持。”(15)周雪光、练宏：《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以环境政策实施为例》，《中国社会科学》2011年第5期。此次疫情防控治理效果也最终区别于基层街道办、乡镇政府甚至居委会、村委会、小区物业的治理能力。基层治理水平背后是政府财政能力和支付水平的角逐。“权力下放”行政发包制模式下的行政执法争议主体依赖利益偏好做出策略选择，致使基层“简约治理”失效。(16)张紧跟、谢梦迪：《城市基层简约治理何以失效——以G市L区城市协管为例》，《中共福建省委党校学报》2016 年第7期。

(二)当前协调办法运行程序之困窘

“中国当代行政法治的两难境地，在于一方面受到法律规则和法定程序的严格限制，另一方面又面临具体处境中的复杂局势和权力角逐。”(17)沈岿：《公法变迁与合法性》，北京：法律出版社，2010年，第23页。就广东省10地级市协调规定的程序条款，其内容主要集中于：制定的法律依据、行政执法权争议协调的适用范围、适用对象及争议类型、争议协调的原则，以及提起行政执法权争议的程序、解决程序等。

行政执法争议协调程序，10地级市协调办法规定的步骤如下：

1. 自行协商程序

行政执法争议协调程序规定协商优先原则，即在发生规定的行政执法争议情形时，先由争议各方依法自行协商解决。最先接触争议事项的行政执法部门负有主动协商的责任，相关部门负有配合协商的责任。行政执法部门之间经协商达成一致意见的，应当制作会议纪要或相关文件，并加盖相关部门印章。协商意见的内容应包括：协商的事项、依据、达成一致的意见、实施的具体措施等。(18)如中山市《行政执法争议协商办法》第9条。

2. 争议方争议协调申请程序

争议各方自行协调不成时，均可以书面形式向政府法制机构申请协调。(19)除广州市对其规定做出修订，将政府法制机构修订为司法行政部门外，其余均未做修改，故此处行文依旧用政府法制机构。政府法制机构认为存在执法争议时，可以主动进行协调。(20)《广州市行政执法协调规定》第8条第2款。执法部门申请执法协调时，需提交载明争议的事项、相关法律依据、自行协商的情况、本单位的意见或解决方案建设及理由等内容的申请书。

3. 政府法制机构争议协调审理程序

争议协调部门在收到书面申请书后进行审查，在一定期限内做出书面受理或不受理的决定。政府法制机构决定受理行政执法争议协调申请的，应当在受理之日起一定期限内通知与争议有关的其他行政执法部门参加协调。与争议有关的其他行政执法部门应当在收到参加协调的通知之日起10日内向政府法制机构提交书面答复和本办法规定的材料。政府法制机构调查了解有关情况，以协调会议、法律顾问或专家学者参加的论证会、听证会等方式审查执法争议。

4. 争议协调决定程序

经协调就行政执法争议做出处理决定。要区分政府法制机构协调后，相关行政执法部门达成一致意见和不能达成一致意见的不同情形。达成一致意见的，政府法制机构制作《行政执法争议协商意见书》；不能达成一致意见时，报请市政府批准后由法制机构出具《行政执法争议协商意见书》或报政府进行协调后出具以政府名义制作的或《行政执法争议协调决定书》。(21)如《中山市行政执法争议协调规定》18条。政府法制机构一般应在60日内办结协调事项。(22)如《广州市行政执法协调规定》第12、13条。除广州、深圳未作出规定，珠海规定30日内办结、梅州规定30个工作日内办结，中山、河源规定60日内办结，佛山、惠州、茂名均规定为60个工作日。延长期限，除广州、深圳未作规定外，中山、珠海规定不超过30日、河源规定延长30日，茂名、梅州规定为30个工作日，佛山、惠州规定不超过60个工作日。

5. 争议协调的执行程序

相关行政执法部门应当严格执行《行政执法争议协商意见书》。法制部门应当对协调意见执行情况进行监督。相关行政执法部门拒不执行的，政府法制机构可发送《行政执法督察建议书》，建议限期执行。逾期拒不执行的，报请人民政府发出《行政执法督察决定书》，责令改正。

行政程序是当下控制和规范行政权合法行使最有效的方式。行政程序对行政权的合法行使可能有所裨益，但当行政程序增加的行政成本远远超过收益时，对行政程序进行成本效益计算，以确定该行政程序是否值得遵守的问题就不可避免地存在着。因此，在设计执法争议协调程序时，不仅要考虑正当程序的基本要求，也要权衡行政程序的可执行性以及行政效率原则的适用。

执法争议在现实层面遭遇很少通过正式协调程序的窘境，存在两个方面的原因：

第一，行政执法争议协调的程序严格，对于需要协调的事项而言，行政程序与行政效率价值取向之间的紧张致使争议方并不情愿主动申请争议协调。行政执法争议的协调实质是一场行政领域的博弈。申请提起行政争议协调的一方，在是否申请协调程序时，可以有正式与非正式沟通的两种选择：一是先与有执法争议的部门私下进行协商，即以社会关系为基础的非正式沟通。在这一过程中，作为拥有更多有效信息的申请方，愿意主动将其所掌握的信息传递给与其存在执法争议的部门，但由于部门利益之间的冲突，会存在有意无意地隐瞒或夸大，以增强其协商能力。除非申请一方让步或者具有极其高超的沟通技巧，否则这种协商成功的概率相当低。因为对方会直接选择退出沟通，也即拒绝执法争议的先行协调程序。二是采取以正式权威为基础的正式协调。即在先行协调无果的情况下，将争议提交到协调机构或政府出面进行协调。这一类型的协调，申请方通过正式博弈，依据书面申请书以及法定程序来说服协调机构接受其请求或意见，因此需提供详细的信息和证据以证明其诉求的合理性。这一协商方式发生于科层地位平等的部门之间，无法传递有效性承诺或具有威胁性的信号，只能基于正式权威进行协商。正式协调过程中，争议协调申请方并不占据主动地位，也无法控制协调结果。况且按照正式协商程序，申请方需要提交载明争议的事项、相关法律依据、自行协商的情况、本单位的意见或解决方案建议及理由等内容的书面申请书，需要派员参加协调会议，等待政府机构的协调意见，显而易见地加大了执法部门的工作量。实地调查结果显示，部分地市的协调机构要么未收到过争议方的书面申请，要么并未按正式程序协调争议，而是直接由政府作为正式权威代表主持召开执法争议各方及协调机构参加的协调会，直接在会议上确定执法权归属，以此方式解决执法争议。

第二，行政执法权争议协调程序，未明确行政相对人的建议权、知情权。行政执法权的行使不可避免会涉及行政相对人的权益，将行政相对人排除在整个行政执法争议协调程序之外，其合法权益因执法权争议受到侵犯时无法得到保护。缺乏外部参与、监督机制，也是行政执法争议协调程序随意、非正式、适用率低的原因之一。10地级市中仅《广州市行政执法协调办法》规定公民、法人或者其他组织认为存在属于行政执法协调范围的争议，可以书面向司法行政部门提出协调建议。对于不属于行政执法协调范围的争议，应当告知提出建议的公民、法人或者其他组织。因公民、法人或者其他组织建议引起的行政执法协调，司法行政部门还应将协调结果书面告知有关建议人。未规定行政相对人对协调结果的异议权。

(三)机构改革后协调职权行使之乏力

2018年3月，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，对国务院法制办公室的职责作了整合，重新组建中华人民共和国司法部，不再保留国务院法制办公室。“为贯彻落实全面依法治国基本方略，统筹行政立法、行政执法、法律事务管理和普法宣传，推动政府工作纳入法治轨道，将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部”的国务院机构改革说明，(23)王勇:《关于国务院机构改革方案的说明》，《人民日报》2018年3月14日第5版。“优化党和国家机构设置和职能配置，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”是政府法制机构与司法部门整合所具的内在动力来源。原国务院法制办不再作为协助总理办理法制工作事项的办事机构，不再具有正部级级别，整合入司法部。2019年3月前原各级政府法制办也由原协助地方各级政府领导办理法制工作的办事机构转隶至司法厅(局)，原法制办撤销。

机构改革之前政府法制办虽然存在着机构小、人员少、力量弱的现实困境，但由于政府法制办往往与人民政府办公室(以简称政府办)一起办公，借助政府办的平台和结构性影响，同时法制办主任一般兼任政府办副主任，这样便于整合行政资源。特别是法制办意见可以直接到达行政首长，紧急案件或协调无果的争议可以直接报请行政首长来督办。原法制办借助政府办的权威和影响力，可以对部门之间的执法争议进行协调，对申请行政执法争议协调的案件通过调解、和解或者借助领导力量予以指定，以确保政府协调的行政执法争议的一致性与权威性。机构改革后，法制机构本身已被撤销，并入司法行政部门相关处室，职权配置和划分尚不明晰，行政级别平行于其他政府部门，继续行使协调职能的作用力明显下降。在协调执法争议时由于地位特殊，难以得到其他政府工作部门的配合，一些省份已出现将争议协调权限配置给政府办的做法。这也是多数地市行政执法争议办法几乎处于虚置状态的缘由之一。

广东省10地级市执法争议协调办法，仅广州市在机构改革后2019年11月进行了修订，将原政府法制机构修改为司法行政部门，以应对原政府法制办撤销后职权行使的路径选择。其他地级市则未对机构改革后职权行使主体做出回应，即已被撤销的政府法制办却仍旧作为行政执法争议协调职权行使主体。这也从侧面反映了协调办法适用率低的现实。

三、行政执法争议协调规则因应路径

(一)行政执法争议生成逻辑之回应

1. 树立行政一体的整体观念

行政一体原则最初作为德国行政组织法上的基本原则由奥托·迈耶提出，后经我国台湾地区引入大陆，成为部分学者主张的行政组织法的基本原则。许宗力教授认为，释字第613号解释首先揭示行政一体原则为：“行政必须有整体之考量，无论如何分工，最终仍须归属最高行政首长统筹指挥监督，方能促进合作，提升效能，并使具有一体性之国家有效运作，此即所谓行政一体原则。”(24)许宗力．《独立机关——我国台湾地区行政组织法的难题》，《行政法学研究》2015年第3期。“在此表达的“行政一体”，即行政整体观念。“尽管不同公共任务有其专业性，分属于不同的行政部门与机关完成，但仍然有一种紧密的关联性存在并且经由最上位的行政首长加以协调并且履行。”(25)黄锦堂：《行政组织法之基本问题 ·行政法上》，北京：中国法制出版社，2002年，第328-330页。所有的行政机关在面对行政事务时，应将行使行政权的行政机关作为一个整体，行使执行法律的权力，作出决定并承担相应的法律责任。该原则在20世纪90年代中后期新公共管理运动提出的“整体性政府”后被催生出的新的含义，要求政府内部不同部门之间打破分散化、各自为政的管理和服务方式，在面临共同的行政执法问题时相互沟通、协调与合作，即以“整体性治理”理论为指导对现有权力执行体系进行改造。整体性治理是指“以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断‘从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合’，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式”。(26)曾凡军、定明捷:《迈向整体性治理的我国公共服务型财政研究》，《经济研究参考》2010 年第65期。2018年机构改革就是从整体功能结构出发，通过大部制改革对政府部门职权重新整合、归并、精简，市场监督管理局即是将原先权限争议频发的工商、质量监督、食品药品监督管理执法部门合并成立，以克服传统科层制政府架构和官僚体制各自为政的弊病。街道办事处设立综合行政执法大队，以整体观念为导向，统筹指挥调度区以上有关部门派驻街道的机构开展综合行政执法。

为集中力量抗击新冠疫情，以党的领导为核心，从中央到地方纷纷成立疫情防控指挥机构(指挥部)作为指挥与决策型临时机构，(27)李大勇：《我国临时机构的组织法调控及其改革》，《当代法学》2021年第6期。打破各级各部门之间专业分工壁垒，上下互联、同级互通。以匡救部门利益导向、逃避风险作为内驱动力的碎片化政府时弊，充分发挥我国在党的统一领导下“一体两翼双轮驱动”的国家治理模式优势以及扁平化网格结构效能，(28)郭道久：《关于我国国家治理总体框架的理论思考》，《国家治理》2021年第3期。实现行政一体原则的“功能一体、责任一体、组织一体三个维度”。(29)见耿宝建、殷勤：《〈行政复议法〉修改如何体现“行政一体原则”？》《河南财经政法大学学报》 2020年第6期。在行政执法领域，以一级政府为一个区隔，对内加强政府内部各工作部门的合作，对外以新的信息管理、人员糅合，分享领导权、预算、融合性结构，对上目标设定自上而下承担责任，建立新的责任和激励机制，对下以公共服务对象需要为服务宗旨的公共服务供给，以行政相对人的满意度为行使执法权的价值导向，建立新型“四维”组织模式。(30)参见谭海波、蔡立辉：《“碎片化”政府管理模式及其改革——基于“整体型政府”的理论视角》，《学术论坛》2010年第6期。以此“四维”组织模式，培育行政一体原则之整体观理念，通过沟通、协调、合作、协助，改造现有政府权力功能化、专业化区隔。因此，行政法治的理论思考必须从科层主义意识形态转向更广阔的政治基础，将“合法性”扩展为“正当性”，从“分权化”和“专业化”的传统执法模式转变为“民主化”“公共化”的新型行政体制。(31)凌斌:《科层法治的实践悖论: 行政执法化批判》，《开放时代》2011年第12期。实现在党的领导下各级各部门之间的双向递归。

2. 建立行政执法责任豁免机制

行政执法责任，指的是行政执法主体及其行政执法人员在行政执法活动中，因非法履行职责或不履行法定职责而应当承担的法律后果。(32)杨解君:《行政法学》，北京：中国方正出版社，2002年，第413页。

目前我国行政实务界存在“泛问责化”倾向，以结果和社会影响为衡量问责程序是否启动的前提，未能以专业判断分析行为与责任之间因果关系的关联程度进行审慎审查。应予豁免的情形包括：(1)对于改革创新领域的事项，已按照法定程序或事先明确的民主程序、听取过各方面意见的，即使最终失败了，也可豁免相关决策者的责任；(2)在重大行政决策中，有不同意见时，行政首长有权做最终决定。若实践证明该决策失败或失误的，决策时发表的反对意见最终被证明是正确的决策应当免除责任追究；(3)在行政执法过程中，严格按照相关程序执行的，非因过错原因被复议机关或法院撤销、变更或确认违法的，不应当追究相关执法人员的责任；(4)公务员按照《公务员法》第60条做出的执行公务行为，(33)第六十条:公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。不承担责任。(34)刘平：《行政执法原理与技巧》，上海：上海人民出版社，2015年，第131-132页。还应建立根据法定程序做出重大行政决策免责的容错机制，给制度创新留有试错空间。因此，为防止“做多错多”心理效应蔓延，克服“捷径思考”依赖，建立健全容错免责机制，以化解不作为的“懒政”现象，令执法人员在依法行政原则的约束下敢于亮剑，敢于行使职权积极做出行为，实现高效文明执法的目标，建立行政责任豁免制度符合现实需求。

3. 其他制度嵌入

随着“三定”规定、行政执法职权核准界定公告、权责清单、负面清单、行政执法“三项制度”等制度的推行，各行政部门按照要求进行部署，对各自的职权进行清理，清晰界定权力边界，同时促使行政相对人能够有针对性地监督政府行为。“大部制体制”与“部门间协调配合机制”之间存在内在依存关系。(35)麻宝斌、仇赟：《大部制前景下中国中央政府部门间行政协调机制研究》，《云南行政学院学报》2009年第3期。包括大部制改革在内上述制度的嵌入，一方面进一步巩固深化行政管理体制改革成果，另一方面明确各机构之间的权责，因职权职责不明所产生的执法争议大幅度减少，消除互相争权或推诿产生的负面效应。通过执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核，将行政执法部门置于“全景敞视主义”全过程全周期监督的执法环境中，迫使执法人员不得不采用规范执法方式，严格遵循法定程序执法，各行政执法主体责权清晰、职能明确，从制度层面铲除行政执法争议协调规则产生的土壤。依托现代计算机、网络通信等技术支持打造现代化数字政府，各级政府积极搭建政务办公信息平台，广东各地已基本完成数字政府的筹建工程，通过数字化管理平台直接指定执法主体，形成并建立行政执法争议的多元解决机制和平台。

(二)行政执法争议协调程序之完善

协调程序完善可以从以下几个层面展开：

1. 增减协调程序

美国行政程序法555条规定，只要行政机关(1)允许当事人由律师或经授权的代理人代理，(2)允许个人复制任何他所提供的数据或证据，(3)对申请或申诉做出简要的理由说明，(36)[美]理查德·J.皮尔斯，苏罕苗译：《行政法》(第五版)，北京：中国人民大学出版社，2016年，第572页。行政机关即满足了正当程序的最低要求。现有协调程序应权衡行政效率原则，在满足正当程序基本要求的基础上，缩短时限，由相关机构(编制办、司法行政部门)办理行政执法争议协调事项，应当在十日内办结。相关机构无法达成一致意见的，报本级人民政府，由政府出面组织各部门进行协调，做出决定。本级人民政府应三十日内做出决定。因情况复杂不能在规定期限内完成的，经本级政府负责人批准，可以适当延长，并告知申请争议协调的行政执法部门，但延长期限最多不得超过三十日。否则按原先的规定，协调期限过长，无法保障行政许可申请人的合法权益。

增加行政执法争议协调程序中止的规定。当行政机关行使职权的依据发生冲突时，负责协调的机构需要按法定程序处理法律、法规及规章之间的冲突。认为法律、法规或者规章的规定不明确需要进一步解释或者与上位法有冲突的，应当按照法定程序提请该法律、法规或者规章的制定机关进行解释或者提出修改建议。在制定机关进行解释或做出修改的期间，行政协调程序应中止。

2. 增加利害关系人的建议权、知情权、监督权，保护行政相对人权益

与行政执法争议有利害关系的行政相对人，应赋予其提出书面协调建议的权利，有利于防止行政主体怠于履行职责，从而提高行政效率，并确保公共利益和民众的利益不因行政执法权争议而受到损害。行政相对人和利害关系人的参与和监督，可以促进行政机关积极行使权力，符合积极法治理念。保护相对人利益的原则可以体现在：一是利害关系人有权对行政主体行使职权提出建议。解决权限争议要符合便民原则，因此应畅通相对人表达意见的渠道，同时行政机关在裁决时应考虑便民原则。应送达书面协调意见书，便于相对人知晓。涉及行政职权调整的，还应当将协调意见在官方网站或其他方式予以公布，倡导公民提出意见或者建议，更有效地为人民服务。二是关于行政争议处理的监管和完善。应当完善对协商意见的监督。相关部门达成意见后，如果相对人仍有意见的，应当可以向处理行政执法争议的部门或上级协调机构提出建议。

3. 扩大协调规定的适用范围

将适用于市行政执法部门之间、市行政执法部门与区行政执法部门之间、不同区属行政执法部门之间在执行法律、法规和规章以及规范性文件过程中发生的争议扩大到区属部门之间、街道之间的执法争议协调，以满足当前的执法现状和协调需求。

(三)法制办撤销后行政执法权争议协调之回应

1. 转由机构编制管理机关决定

对发生的权属争议案例进行剖析后发现，需要进行协调的争议多属于法律未明确规定由哪个部门负责监管而产生的争议。无论是加氢示范站建设项目的安全监管职责的争议抑或整治非法改装车辆的行政执法争议，属于各级行政执法部门在执行法律、法规、规章过程中发生的涉及各行政部门“三定”方案职能调整或职能划分的行政职能争议，这些争议按规定由市机构编制部门负责协调。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(中华人民共和国国务院令第486号)第10条第2款规定：“行政机构之间对职责划分有异议的，应当主动协商解决。……协商不一致的，应当提请本级人民政府机构编制管理机关提出协调意见，由机构编制管理机关报本级人民政府决定”。

在法制机构改革后继续负责执法争议协调职责确有现实障碍时，可以重新调整思路，由政府机构编制管理机关负责受理申请并牵头提出行政执法协调意见，司法行政机关予以协助，由机构编制管理机关报本级人民政府决定。这样配置行政执法争议的协调职权，首先可以避免乡镇等基层治理单位由于所掌握的治理工具有限，难以托起县市政府选择性下放执法权所带来的“理性法治”；其次编制管理机关清楚地掌握每个机关、部门的人员、机构职能，能够更合理地分配行政执法权，有效解决人员配备与物质保障问题，监督行政执法权的行使效果；最后可以回应中国基层行政执法权差序格局的发展变迁，实现从“委托执法”到“授权执法”的过渡。

2. 以行政协调规则替代

从语义学进行分析，“行政执法争议”中的“争议”是指因尚有争论而未达成一致结论。行政执法争议理解为因行政执法而产生的争议。全国首部行政程序立法《湖南省行政程序规定》将行政执法定义为行政机关依据法律、法规和规章，做出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认等影响公民、法人或者其他组织权利和义务的具体行政行为。行政执法协调机制明确排除行政主体与行政相对人发生的争议。“行政执法争议”究其实质，是产生于不同行政执法机关之间的执法权限争议，而非因行政机关的行政执法行为与行政相对人之间产生的争议。由此可见，“行政执法争议”中的“行政执法”与实践中行政执法概念(37)刘平：《行政执法原理与技巧》，第4页。的内涵不一致，易导致现实层面的概念表述乱象的结果。同时，行政执法争议因其涉及面窄、适用范围相对单一、缺乏外部参与监督等因素，适用频率较低。行政机关在承担公共治理事务中的行政决策、行政执行、行政合作、行政监督等多个环节，都可能触发地方政府启动行政协调程序。

我们将目光聚焦在行政协调这一概念。行政协调(administrative Mediation)的概念随着行政权范围不断扩大其含义也在扩张，从原先仅指针对个案性质进行的协调，即行政程序或行政诉讼程序中的个案协调扩张到只要一方是行政机关所采取的协调行为。(38)参见陈新民：《和为贵——论行政协调的法制改革》，《行政法学研究》2007年第3期。另一方协调对象可以是行政机关，比如政府与政府之间就区域合作进行的行政协调，也可以是要求行政相对人提供在行政活动中基于法律的规定为实现行政目标而做出一定行为或不作一定行为的某种协力义务(39)雷娟：《行政协力义务论——以突发公共卫生事件应急规则为视角》，《云南大学学报(社会科学版)》2014年第1期。所进行的沟通。行政协调注重以沟通、协商、磋商、谈判等的行为方式和手段解决因行政职权行使过程所形成和产生的争议，而不限于某种执法争议类型。行政协调是“在现有体制格局下，不改变行政机关自身功能、不改变结构性因素的基础之上，通过协商，追求公共行政一体化，构建整体政府的一种国家治理方式，是对整体政府理论的贯彻与体现。行政协调既可以产生于不同行政机关之间，也会发生于同一行政机关的内部，甚至行政机关与立法机关、司法机关也会产生需要协调的事项。”(40)李大勇、杜宏伟：《行政协调中的裁量规制》，《行政法学研究》2016年第4期。

行政协调机制，“在各级党委施政一方、直接领导地方建设与发展工作的现有体制下，它们利用已然形成的、围绕自身的‘同心圆’权力机构，为促进地方快速发展，一直在强化公权力机关之间的分工合作关系”。(41)黄先雄：《司法与行政互动之规制》，《法学》2015年第12期。对于重大、复杂的行政事务，一般由地方党委领导牵头，成立行政协调领导小组。对于不再保留行政执法争议协调规定的地级市，采取整合法定行政协调与约定行政协调两种模式，以统一地方立法的形式制定“行政协调程序规定”，明确行政决策、行政执行、行政合作、行政监督各个环节，就行政执法权限争议、行政执法监督、行政规范性文件制定、突发事件协调联动、政务数据共享、区域合作等领域进行行政协调的程序。这样既可以减少上下级行政立法及行政规范性文件之间相互冲突的概率，减少多头立法、重复立法现象，防止行政权行使的相机抉择，从“关系型治理”步入“规则型治理”，即“以规则为基础通过第三方治理”，(42)周尚君：《地方法治竞争范式及其制度约束》，《中国法学》2017年第3期。也为与香港、澳门等多区域合作行政决策、跨区域行政执法提前做好法治准备。

结 语

通过对广东省10地级市行政执法争议协调机制进行实证考察，从发生学层面出发，需要对国家治理体系进行塑造，从理念上调整过去过于强调专业化、功能化的“碎片”官僚体制为行政一体的整体观，才能在真正意义上减少行政执法权限争议。从人性关怀层面出发，对从事执法工作的基层公务人员，建立行政责任豁免制以减少“理性不作为”“懒政”选择。因为利维坦并非只是基于抽象人性建立，而是基于生活意义中的每个个体。只有这样的建构才能牢固而非脆弱，深刻而非宏大。从制度构建层面，真正落实大部制改革、“三定规定”、权力清单、责任清单、“行政执法三项制度”，“实现权责清单治理对权力运行全流程的全覆盖，将权责清单治理覆盖所有政府部门”(43)李军鹏：《新时代现代政府权责清单制度建设研究》，《行政论坛》2020年第3期。。从制度上避免因执法权限不明产生的争议。此为宏观结构的内描述。经考察发现，行政事务的层级性、复杂性与执法争议协调机制需求成正相关。此为微观行为的外描述。行政事务涉及多层级行政主体且数量大的，对行政执法争议协调办法的需求量越高。广州市、深圳市司法局内设行政执法协调监督处，负责全市行政执法争议协调工作，完善行政执法协调监督制度和机制。行政事务相对简单且数量少的地级市，对行政执法争议协调的需求量低。其他地级市司法局内设行政执法协调监督科，负责行政执法争议协调工作。目前的执法争议协调案件多数由政府办或编制办转来，行政执法协调监督部门给出建议，而非规则中直接由法制办(现司法局执法协调监督部门)受理并做出决定。

因此，对行政执法争议协调机制的后评估结论为：区分是否保留行政执法争议协调办法进行制度设计。不再保留这一规定的地级市，可采用以行政协调机制来替代，以应对作为法治前沿的广东省依法治省的法治需求，尤其是大湾区内的地级市，为未来区域合作、行政决策协调做好法治储备。继续保留协调办法的地级市，为防止与行政实践中行政执法概念相混淆，建议表述为行政执法权争议协调办法并扩大适用范围。根据机构改革的现状，除司法行政部门确有权威能够达到协调目的以外，将协调的责任主体调整为编制办，由司法行政部门协助。同时对程序进行再造，明确行政执法权协调的期日，缩短一般争议的协调期限，在不违反正当程序的基础上简化协商步骤，增加行政相对人的参与及监督机制以及协调中止程序。在钩沉稽古，发微抉隐的基础上，遵循多闻阙疑，慎言其余则寡尤，多见阙殆，慎行其余则寡悔原则。