乡村振兴战略下中国粮食安全保障法律体系的构建

□ 李凤娇 丁国峰

（安徽大学法学院，安徽 合肥 230601）

“仓廪实，天下安”，党的十八大以来，习近平总书记一直强调要牢牢抓住粮食安全这一永恒话题，把粮食安全问题作为解决好“三农”问题、实现乡村振兴战略的重心。《中华人民共和国乡村振兴促进法》的颁布在法律层面上明确了实施乡村振兴战略的目标之一是保障国家粮食安全。改革开放以来，我国通过取消农业税、实施农业补贴制度等惠农政策极大调动了广大农民的生产积极性，有力促进了粮食生产，但是进入21世纪以来，全球动荡，自然灾害的频发和世界经济的衰退对粮食安全产生了一定的威胁，而我国保障粮食安全的相关法律制度仍然不够完善，对进一步保障粮食安全带来了挑战。

一、国内外粮食安全保障法律概述

粮食安全问题作为全球关注的重要问题，国际通行的方式是通过法律手段保障粮食安全，我国和国外多个国家都对保障粮食安全进行了立法规定。

（一）国外粮食安全保障立法

世界上许多国家都以立法的形式保障粮食安全。美国在1916年开始先后通过了《美国仓储法》、《粮食仓储条例》、《农业调整法》、《联邦农业完善与改革法》等几部重要的纲领性法律，为美国粮食安全提供了重要的法律保障。尤其在冷战时期，为了保障粮食安全，美国颁布了20多部与粮食安全相关的法律，涉及耕地保护、农业补贴、粮食储备、农业保险等多个方面。日本在战后颁布了将近三百多部粮食安全相关法律法规。其中包括耕地保护相关法律，如《农用土地法》和《国土利用规划法》；粮食流通相关法律，如《自主流通法》和《关于主要粮食供需平衡及价格稳定的法律》；还有粮食储备相关法律规定。通过实施上述法律法规，日本的农业得到了迅速恢复和发展，2014年日本的粮食自给率就达到了60%。世界上许多粮食生产大国，如俄罗斯、加拿大、澳大利亚、印度以及欧盟等，也都建设起适应本国粮食安全需要的法律保障体系。

（二）国内粮食安全保障法律实践

粮食安全一直是我国重要的战略问题。新中国建立初期，我国主要依靠政策来调动农民生产积极性，保障粮食安全。1950年先后出台《关于统一国家财经工作的决定》、《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》、《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》等相关规范性文件，规范粮食流通，对保障粮食安全、促进社会主义经济建设发挥了重要的推动作用。改革开放后，我国更加注重粮食安全的法制建设，先后颁布了《水法》、《粮食收购条例》、《中央储备粮管理条例》、《农业法》、《土地管理法》等法律法规，基本上覆盖了粮食生产、流通、储备等各个环节，为保障国家粮食安全起到了重要作用。进入21世纪以来，《种子法》、《农村土地承包法》、《农产品质量安全法》、《农民专业合作社法》、《农药管理条例》、《黑土地保护法》等法律法规的制定和修改，为构建粮食安全保障法律体系奠定了基础。

二、完善粮食安全法律体系的必要性和可行性

（一）完善我国粮食安全法律体系的必要性

1.耕地面积减少危害粮食安全。保障耕地面积是保障粮食安全的首要措施。影响粮食产量最基本的因素就是耕地面积，我国粮食产量虽然在增加，但是随着我国人口的增加，确保人均粮食产量逐年增加非常重要，保障耕地面积对保证粮食安全意义重大。

2.劳动力人口缩减影响粮食安全。根据全国农业普查数据，我国第一次全国农业普查显示1996年底我国从事农业的人口将近42441.19万人，而到了第二次全国农业普查，数据显示到2006年底我国农村从事第一产业的劳动力人口将近33879万人。对比两次人口普查数据，虽然我国人口数量在增长，但是从事农业的劳动力数量在不断减少。加上我国逐渐进入老龄化社会，青壮年劳动力进一步减少，给我国粮食安全带来了巨大的挑战。

3.自然灾害频发影响粮食产量。根据新华社发布的数据显示，随着全球气温的上涨，我国每年因自然灾害导致粮食减产超过500亿公斤。根据《中国水旱灾害公报》的数据，因为受到干旱灾害的影响，我国的粮食减产从上世纪50年代的40多亿公斤增长为90年代的200多亿公斤，千禧年间粮食减产甚至达到了300多亿公斤。以上数据表明受到各项因素的影响，我国粮食安全问题始终存在。

4.粮食浪费严重危害粮食安全。除去自然灾害导致的粮食减产，在粮食生产、流通、销售等过程中也存在许多浪费。首先是生产过程中浪费。以小麦收割为例，用小麦联合收割机标注的收割损失率最少为3%，如果人工收割将会损失更多。其次是流通过程中的浪费。粮食晾晒、运输不当、粮食过度加工和粮食储存不当导致浪费严重。农户储粮损失每年达到8%。最后是餐桌上的浪费。2018年《中国城市餐饮食物浪费报告》显示，我国城市每年浪费粮食达到1700—1800万吨。由此可见，减少粮食浪费刻不容缓。

（二）完善我国粮食安全法律体系的可行性

1.我国粮食安全保障相关立法实施成效显著。改革开放以来，中央发布了一系列1号文件，为保障粮食安全指明了方向。随后《农业法》、《种子法》、《农产品质量安全法》、《农业技术推广法》、《农药管理条例》、《乡村振兴促进法》等法律法规的实施，改善了粮食生产条件，促进了粮食产量的增加，使得农业生产更加注重可持续发展。自2003年以来，我国的粮食产量逐年增加，2021年我国粮食产量达到了68285万吨。根据农业农村部的数据，我国当前主要粮食耕种收割的机械化水平达到80%。2014年开始，我国农业生产的农药使用量大幅度下降；2016年开始我国的化肥用量也在不断下降。相比较政策性文件，法律因为其本身具有稳定性，具有普遍约束力，能够更好地为粮食安全保驾护航。

2.人民群众对粮食安全立法提出了更高的要求。随着经济社会的发展，我国粮食安全的内涵已经不再是单纯保障人民“有粮”，还包括“保质”，人民群众对粮食的需要已经从“吃得饱”转变为“吃得好”，对我国粮食质量安全提出了更高要求。比如为了满足我国人民对大豆的需求，我国主要依靠进口。根据海关总署的数据，2021年我国大豆进口达到9652万吨，占进口粮食的39.7%。受到新冠肺炎疫情和国际形势变化等原因的影响，我国进口高品质粮食受到限制。因此，保障粮食安全还是要从自身出发。《粮食安全保障法》自2018年被提上议程后，专家学者和有关方面都在积极推进该法的出台。广东省、四川省出台的粮食安全保障条例，为制定《粮食安全保障法》奠定了基础。

三、乡村振兴战略下中国粮食安全保障法律存在的问题

（一）粮食安全相关立法层级不高，没有统一的纲领性法律

我国尚未构建粮食安全保障法律体系，无法形成保障粮食安全的规模效应。从国家层面来看，我国制定的专门保障粮食安全的法规有《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》，这两部法规由于立法层级低，难以对保障粮食安全发挥强有力的作用。除此之外，《农业法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《食品安全法》等法律法规也规定了粮食安全的内容。比如《农业法》以单章的形式规定了粮食安全，《土地管理法》第四章规定了耕地保护，类似的法律法规基本属于原则性规定，没有提出保障粮食安全的具体方法。地方政府为了保护粮食安全也制定了许多地方性法规。但这些法律法规立法层级较低，无法发挥强有力的作用。

（二）法律法规的操作性不强，缺乏对应的配套措施

现行粮食安全相关法律法规可操作性不强，很难与乡村振兴战略配套实施。一是粮食安全相关立法过于零散，管理权限存在冲突。因为我国并未对粮食安全保障进行统一的立法，不同的法律法规容易存在冲突。即使立法层级相同，也会导致管理权限出现冲突。比如《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》两者在管理对象上存在重叠容易导致“无法可依”。二是没有配套措施的保障，无法与乡村振兴战略形成制度优势。例如《农业法》中虽然对粮食安全做了规定，但是缺少具体实施细则。三是规模化生产的缺乏。我国农业生产以小规模生产为主，耕地分散，各项法律法规难以落实到每户。

（三）市场主体定位不明，缺乏对法律责任的规定

市场主体的相关规定存在问题。以粮食流通为例，《粮食流通管理条例》中规定省级地方政府能够对收购粮食的经营者的市场准入资格自行规定，因此不同的省份存在不同的市场准入标准，容易损害公平竞争原则。并且该条例采用专章的形式规定政府的权力，但是却缺乏对经营者、消费者等其他市场主体的权利规范。除此之外，缺少对法律责任的规定。比如《农业法》中缺少法律责任的规定，这必然会导致违法成本降低。

四、乡村振兴战略下构建粮食安全保障法律体系的具体措施

（一）落实《粮食安全保障基本法》，构建粮食安全保障法律体系

促进《粮食安全保障基本法》的制定是构建粮食安全保障法律体系的首要任务。《粮食安全保障法》应当包含以下几部分内容：第一部分为总则，主要包括制定粮食安全保障法的目的、基本内涵；第二部分主体内容包括生产、流通、消费、储备四个大章节，对生产、销售、消费、储备等具体环节进行原则性规定，解决粮食安全保障法律出现的权限冲突问题；第三部分对保障粮食安全的具体措施进行规定；第四部分对监督主体、监督内容等进行规定；第五部分对违反该法应当承担的责任进行规定。

粮食安全保障法律体系涉及粮食生产、流通、储备等多环节，因此需要构建多层次的粮食安全保障法律体系，具体包含四个层面。第一个层面是粮食供应安全法律体系，包括《种子法》、《农村土地承包法》《黑土地保护法》等与粮食生产、供应相关的法律法规；第二个层面是粮食流通安全法律体系，包括《价格法》、《政府采购法》、《粮食流通管理条例》等与粮食采购、销售相关的法律法规；第三个层面是粮食消费法律体系，包括《消费者权益保护法》、《产品质量法》等相关法律法规；第四个层面是粮食储备法律体系，包括《农产品质量安全法》、《产品质量法》等与粮食安全储备相关的法律法规。这三个层面的法律法规共同组成了粮食安全保障法律体系。

（二）建立完善相关配套措施，提高法律法规的可操作性

为了增加粮食安全法律法规的可操作性，必须要建立健全相关配套措施。首先要准确理解乡村振兴战略的内涵，明确保障粮食安全是乡村振兴战略的应有之义，将乡村振兴融入保障粮食安全的各个环节。其次建立配套的制度。法的原则性规定无法指导实践，需要制定配套的措施。比如在《粮食安全保障法》出台之后，制定《粮食安全保障法实施条例》。最后建立专门的农民互助组织。通过农民互助组织来促进农业技术的进步、促进配套措施的落实。

（三）准确定位市场主体，明确追究法律责任

根据公平交易原则，市场主体应当享有平等的权利、履行平等的义务、承担应尽的责任，因此不仅要在法律中规定市场主体的义务，还要明确其享有的权利和承担的责任。在责任追究方面主要从以下几个方面入手：第一，在粮食安全保障相关法律中增加法律责任的规定，打破以往只追究行政责任的现状，增加民事责任和刑事责任。第二，追究政府的法律责任，防止政府滥用权力。第三，增加个人承担法律责任的规定。建立粮食安全执法监督体系，对违法的执法人员追究责任，防止执法人员出现争权推诿现象。