小城镇社区居家养老服务调查研究

张 雪

中共宝应县委党校，江苏 宝应 225800

小城镇与农村、城市既有密切的联系，又存在显著的区别，它是农村和城市的结合部，是连接城市和农村的中间环节，是城乡政治、经济、文化交流的桥梁和纽带。根据小城镇在城镇体系中的地位和作用的不同，可以把小城镇分为三级，Ⅰ级为县城镇，县域中心，是城镇体系中的核心；Ⅱ级城镇，人口聚集规模和经济聚集规模较大，经济、社会、文化辐射范围超出自己的行政界限的城镇，是几个镇的中心，在城镇体系中是次级中心；Ⅲ级城镇为一般乡镇或者建制镇，是镇域范围的中心，是城镇体系的末端，本文中笔者研究的小城镇为Ⅰ级。

宝应作为小城镇，经济发展水平相对较低，就业机会相对较少，薪酬福利待遇相对较低，使得部分子女选择外地就业生活，甚至出国务工留学，父母与子女分居两地，导致县城的“空巢家庭”逐年增多，传统的家庭养老模式已不再适应县域内老龄人口的需求，因此，迫切需要建立适应县级养老的模式以解决日渐复杂的养老问题。

一、宝应县社区居家养老基本做法

据2017―2022年中国养老产业发展趋势及投资战略研究报告统计，2016年60岁及以上人口已达到2.29亿，占总人口的16.6%，预计到2040年我国老龄化进程达到顶峰，老年人口占全国总人口的1/3。而作为小城镇的宝应县在总人口92万中，60岁及以上老年人口达16.9万，占人口总数的18.4%，超过了全国的平均水平［1］。

（一）社区居家养老服务的现状

1.出台养老服务政策措施

目前，各级政府高度重视社区居家养老服务，积极出台了相关的政策措施。从国家层面来看，先后颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》和《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》。国务院办公厅公布的《关于加快发展商业养老保险的若干意见》《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》。民政部发布《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》《国家开发银行关于开发性金融支持社会养老服务体系建设的实施意见》。这些法律政策和规划从宏观层面为我国的养老事业作出了法律规定和建设规划。

早在2015年，江苏省发改委、经信委、教育厅、民政厅、财政厅、人社厅、国土厅、农委、商务厅、工商局、地税局、物价局等12部门联合出台了《关于加快养老服务产业发展的若干意见》，将养老服务产业列入省现代服务业重点支持方向，明确市场配置养老资源的作用，开展职业技能培训鉴定，培养专业型人才，推动了江苏省养老产业发展，年底又出台了《江苏省养老服务条例》。扬州市颁布了《扬州市区政府购买居家养老服务采购管理办法》，宝应县则出台了《政府购买居家养老服务实施方案》。各级地方政府制定相应的政策措施来积极应对人口老龄化，对加快推进以“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的社区居家养老服务体系建设，具有重要意义。

2.搭建社区居家养老服务平台

2009年，宝应县民政局、老龄办为安宜镇、柳堡镇、夏集镇、氾水镇、射阳湖镇5家居家养老服务中心及安宜镇东门社区等25家居家养老服务站挂牌，这标志着宝应县首批具有社区居家养老性质的居家养老服务机构正式成立，机构内的软硬件设施均达到了省级AA标准。2019年，宝应县在原有的基础上新建了3个省级示范性居家养老服务中心、30个社区居家养老服务站、2家农村“老年关爱之家”以及5家社区日间照料中心，新增床位65张，同时通过建立虚拟养老院，享受社区服务的老人拨打“12349”服务热线，便可得到社区提供的各项服务，促进了社区居家养老的现代化信息化建设。2020年宝应县又新增了204人社区居家养老服务对象，223家居家养老服务中心，其中省级示范性居家养老服务中心19个、农村老年关爱之家6个、社区日间照料中心6个。

3.丰富社区居家养老服务内容

2021年，宝应县举办了政府与社区、社会组织为民服务项目双向洽谈会，双方就社区居家养老服务项目表达了合作意向，专业的社会服务机构根据社区及老人的特点和需求，提供个性化的服务，有效推进社区、社工、社会组织联合为老人提供优质服务。按照“五个统一”统一服务协议、统一服务规范、统一服务承诺、统一工作日记、统一信息反馈的要求，为社区老年人提供生活照料、医疗服务、娱乐休闲三大类服务。基本的服务包括打扫卫生、洗衣做饭、购物配送、家电维修等家政服务，陪护洗澡、定期理发、剪指甲、户外散步等生活照料，建立档案、定期体检、就医陪护、健康状况跟踪与评估等医疗保健服务，慰问聊天、心理咨询、权益维护、文化娱乐等特殊服务内容［2］。

4.强化社区居家养老服务设施

近年来，宝应县探索社区居家养老服务新模式，居家养老服务中心也实现了城乡的全覆盖。政府对城区“三无”老人、低保老人、空巢老人等弱势老人给予每月100～200元的服务补贴，委托专业服务机构开展社区居家养老政府购买服务，同时加强对服务机构护理员培训，已有95人获得初级、2人获得中级、1人获得高级护理员资格证书。社区居家养老不仅是在硬件设施给予老人一定的物质服务，还在软件设施上给予老人精神慰藉，主要包括政府工作人员、社区工作者、社工和志愿者到老人家进行慰问，或者举办适合老年人的文娱活动，满足老年人的精神需求。

（二）社区居家养老服务的资金来源

宝应县社区居家养老资金筹集方式主要是政府专项资金的投入、社会募集以及家庭承担这三种。政府专项资金主要用于社区居家养老服务项目建设、养老服务机构建设、养老护理人员培训、养老服务信息管理系统建设、政府购买养老服务、居家呼叫服务和应急救援服务信息网络建设、经济困难的高龄、失能等老年人服务补贴和困难老年人的基本养老服务等方面。社会募集的资金主要用于专项的弱势老人群体提供特定服务的项目。由于宝应县社区居家养老还采用了有偿服务和志愿服务相结合的原则，对额外需要家庭支付的服务项目由家庭承担。

（三）社区居家养老服务的优势视角

1.“医养结合”的养老模式

社区居家养老不仅为老人提供基本的医疗护理服务，还建立了采取医养结合模式的养老中心，中心内置家庭式护理区、失能护理区、失智护理区、重症护理区等不同功能区，并配有X光、B超、集中供氧等医疗设备，同时还制定了24小时医护人员值班制度，解决老人的常规体检，普通病症治疗以及简单急救等方面的问题。同时还与上海知名医院开通了绿色通道，遇到大的病症，如有需要，老人们将在上海得到更加方便快捷的治疗。

2.“公办民营”的运行机制

2019年，宝应县民政局通过走访调研，向苏南地区以及相邻县市学习，采取公办民营的运行模式，政府负责社区居家养老基础设施的建设，向社会力量购买公共服务的方式，与专业的社工机构、社区居家养老服务平台、中国电信运营商以及大型综合超市合作，坚持有偿和无偿相结合的原则，争取使社区居家养老服务得到可持续的良性发展。

3.“合作共赢”的整合理念

宝应县社区居家养老服务受限于经济的发展水平，导致不能仅仅依赖于政府的财政资金，更多还是要吸纳社会资金及资源来为社区居家养老服务模式提供支撑。目前，宝应县通过行政和市场的手段整合物质、人才、技术等资源发展社区居家养老，通过与当地的相关机构合作，发展志愿者队伍，整合家庭、社区、社会资源，提高社区居家养老服务的水平和质量。

二、社区居家养老服务在宝应县实施的可行性分析

本文采取问卷调查的定量研究方法，了解宝应县老人的经济状况、养老方式、养老需求以及对社区居家养老的态度，以此为发展社区居家养老服务佐证。

问卷调查采取简单随机抽样的方式在不同的社区共选取300个样本作为调查对象，其中男性占48%，女性占52%。本次调查对象的婚姻状况中，有配偶且住在一起的占76%，两地分居的占5%，因离婚或丧偶导致无配偶的占19%。

（一）老人的经济状况

调查对象中的老人的经济来源有离退休金、劳动收入、家庭供养、政府救济等途径，离退休金以及家庭供养占主要的部分，其中家庭供养中主要依靠于原有的储蓄资金，依靠子女养活的占极少数。从老人的经济收入来看，普遍收入在1000～3000元之间，在宝应县这样的小城镇，还是可以保持自我的经济独立，有一定的经济支付能力。

（二）养老方式的选择

从老人目前的养老方式的选择来看，由家庭成员提供日常照料的家庭养老仍然是老人的最佳选择，占68%；以老年公寓、敬老院等为主体的机构养老方式占13%；居住在家里，社区提供生活照料、家政服务、医疗保健等服务的占11%；度假式的“候鸟式”养老受到部分追求自由和享受体验高学历老人的青睐。社区居家养老显然还并未发展成气候，依然有很大的空间可以将老人纳入社区居家养老中，使老人既可以享受家庭养老的自在，也可以得到社区的帮助。

（三）老人的需求分析

样本中的老年人由于年纪都在60岁以上，难以避免会存在一定的健康问题，身体状况完全健康且能自理的仅有12人，身体状态不是很健康的有67人，占了总样本的67%。从调查问卷结果显示来看，大部分老人的物质生活是无忧的，但精神上常出现无聊、寂寞、抑郁甚至感觉生活没有意义的状况，可见老人不仅有生活照料、医疗保健、日托服务、无障碍设施改造、家政维修、紧急救助、身体锻炼的需求，更需要得到休闲娱乐、学习培训、参与社会活动、心理护理等精神上慰藉，社区要根据老人的实际需求与专业机构联系提供必要的服务。

调查对象生活更多的是由配偶照料，主要是由于部分老人尚处于60～70岁，自理能力较好，可以实现夫妻之间的相互照顾，而子女由于异地工作或者工作繁忙等原因无暇照顾老人的日常起居。老人的生活受到社区的帮助的只有11人，很多老人对于社区居家养老依然处于观望态度，并未付诸实施，政府、社区、专业机构以及社工需要对社区居家养老服务进行有效宣传，使老人及其家人认识到该模式的便利与优势。

（四）社区居家养老的意愿探究

社区居家养老最大的特点就是居住在自己家中，享受多方面的养老服务，从调查的结果看，老人对这种新型的养老模式知晓，但并不是很清楚具体运作模式、操作流程等。对于养老模式的意愿选择依然倾向于家庭养老，可见社区居家养老目前还无法撼动家庭养老在老人心目中的地位，但另一方面我们也发现老人在机构养老与社区居家养老的选择上，更加青睐于社区居家养老。另外，就社区提供服务收取费用的问题，82%的老人认为若价格合理，愿意接受付费服务。可见，自费的社区居家养老有其发展的可能性。

三、小城镇社区居家养老的实现路径

以宝应为代表的小城镇社区居家养老服务存在着政府投入不足、服务内容片面化、服务覆盖面不足、服务队伍不完善、管理体制与评估体系不健全等问题，社区居家养老服务还比较稚嫩，因此需要构建完善的宝应县养老服务体系。

（一）建立社区养老+机构养老的模式

如今，养老强调“原址安老”，使老人在自身熟悉的氛围中度过晚年。身体状况良好并且能自理的老年人，可以享受社区服务的家庭养老；不能完全自理的老年人，家人上班期间则由社区提供服务，家人下班后再将其接回家中进行照顾；完全丧失自理能力的老人并且无家人照顾的情况下，可以享受完全由社区的专业机构提供的照料服务。宝应目前有包括益寿、颐康在内的多家养老机构，但机构老化、环境较差、服务单一、供需矛盾突出等问题依然是制约其发展的因素，物质环境和精神环境是构成老人养老所必备的外在条件，但精神环境对老人的重要性往往超过前者。因此，将老人安排在机构养老的子女应经常性去探望老人给予其亲情关怀，使老人可享天伦之乐，同时也不影响子女的工作，消除子女的顾虑［3］。

（二）明确市场的主体作用

社区居家养老虽然要依靠政府的支持，但更多地需要社会的广泛参与，毕竟养老服务属于社会福利的范畴。国内外的实践证明，养老机构由政府主导，则会出现机制老化、缺乏创新、服务质量差等问题，如何注入新鲜的血液，实现责任主体的多元化，创新机制，提高服务质量则显得尤为重要。根据宝应县的实际情况，引入市场竞争机制，采取收费养老的方式，发展经营性和非营利性的专业机构，由社会力量为有需求的老人提供个性化、专业化、优质化的服务，推进养老服务的产业化、社会化。

（三）提高社区居家养老的服务水平

1.注重服务队伍的培养

服务水平的提高离不开服务队伍的培养，专业的服务工作者和志愿者成为队伍建设的两大阵营。目前，宝应县从事社区居家养老服务的人员，多为非专业的中年妇女，缺乏专业知识背景和相关的工作经验，部分服务人员由于薪酬低、工作负荷重、个人身体及家庭等因素导致责任感淡薄、态度恶劣，使得老人不愿接受社区提供的低质量的有偿服务。

在中国的一二线城市，社区工作者显得越发重要，他们是为社区的各类群体提供公共服务与公益服务的专职工作者，然而在宝应县这样的小城镇并未发展起来，虽然近年来，已开始重视初级、中级社工师的资格认定。小城镇社区居家养老服务的提供，一是需要逐渐规范服务人员的准入机制，持证上岗，同时对已经参与提供专业服务的人员进行岗位培训，提高其专业知识水平；二是建立考核评估机制，由老人和机构对服务人员进行满意度测评；三是发展志愿者队伍，宝应县的志愿者多为企事业单位的员工，可以说是为完成考核的硬性要求，不具有主动性，更多的是需要采取激励措施带动其积极性；四是推进社区工作者的职业化，提高其薪酬待遇和社会地位，增强其责任感、归属感，建立专业化的服务队伍［4］。

2.强化硬件设施建设

硬件设施不仅包括养老机构的设施还包括社区内的设施建设，有条件的社区可以建立老人餐厅、老人超市、服务中心、活动中心、老年学校等设施，专门为老人提供服务，为老人提供餐饮、购物基本的生活保障以及精神文化需求。专业的社会组织则建设上门服务、心理咨询、法律援助、医疗护照的队伍，帮助老年人更为便捷的生活，摆脱孤独寂寞感，促进身心健康。

3.拓展筹资渠道

社区居家养老不能完全依赖政府的财政支持，还要整合个人、家庭、社会的资源，实现投入主体的多元化。享受社区居家养老服务的老人一般情况下，有一定的经济能力，个人的资金主要来源包括离退休金、养老金、存款及其利息、财产及其孳息等。家庭的资金支持主要由伴侣、子女、亲戚提供社区老人享受社区居家养老服务所需要支付的费用。社会的资源则是包括多方面的，一是政府通过相关政策鼓励企事业单位，为社区居家养老提供资金扶持；二是与银行合作，争取银行优惠贷款政策，为兴办社区居家养老的服务机构提供便利条件；三是增强非营利组织吸收社会资金的能力，再将吸收到的资金用在发展社区居家养老模式的建设上；四是建立捐助平台，动员社会成员直接为社区居家养老捐资捐物。

（四）健全老年人服务信息档案

掌握辖区内老年人的特征及其需求，是搞好小城镇社区居家养老服务的出发点和基础。构建小城镇社区居家养老服务体系，健全辖区内老年人的基本信息库，其中所含的必须具备的项目包括老年人的姓名、身份证号码、民族、文化程度、婚姻状况、常住地址、家庭住址、联系电话、经济状况、家庭类型、健康档案、日常生活能力、医疗待遇、参与状况、是否有子女、联系人姓名及电话。通过信息档案的建立，政府和养老服务组织可以方便快捷地从老年人的基本信息库中了解辖区内社会孤老、独居、残疾老人、生活部分不能自理老人、“低保”老人、特困老人以及高龄老人的数量及其基本状况，以便细致地研究制定社区居家养老服务的政策措施和开展个性化养老服务。

（五）加强人文环境的建设

社区服务的人文环境包括家庭、同辈群体、社区、社会组织、政府在内的人所营造的社会环境。家庭是老人养老的重要场所，家庭成员则是老人幸福养老的关键，家庭成员的关心与照料是养老中最为和善的人文环境。老年人常感孤独寂寞，大多源于缺乏同辈群体的交流与互动，同辈群体之间没有代沟，可以起到互相陪伴、交流感情的作用，可以为老人提供舒适自在的晚年生活。政府、社区以及社会组织内的工作人员更多是为老人提供服务的工作者，对老人要以平和、宽容、积极热情的态度为老人提供高质量的服务，同时也需要了解老人生理、心理特点及各方面的需求，以得到老人的信任，增强老人参加社区居家养老的热情。