构建中国特色社会主义法治实施体系的基本途径

唐文鹏，李 婧

（东北师范大学马克思主义学部，吉林长春130024）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视依法治国，围绕新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等问题，提出了一系列具有原创性的理论观点，形成了习近平法治思想，推动我国社会主义法治建设取得了一系列历史性成就，发生了重大历史性变革，全面依法治国实践取得了重大进展，正如十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》明确指出的：“中国特色社会主义法治体系不断健全，法治中国建设迈出坚实步伐，法治固根本、稳预期、利长远的保障作用进一步发挥，党运用法治方式领导和治理国家的能力显著增强”［1］。截至2021 年12 月，我国现行有效法律291 件［2］、行政法规610 件［3］、监察法规1 件、地方性法规12687 件、司法解释522 件［4］。伴随中国特色社会主义法律体系的形成和日臻完善，我国法治建设的顶层设计进入到了体系化建设的新时代，高效的法治实施体系的构建已成为一项极为重要而又迫切的任务。这标志着“法治建设的重心由立法转移到实施，法治实施成为衡量改革成效和法治质量的重要指标”［5］。

目前，我国的法治实施已取得一定成就，但法治实施水平与构建高效法治实施体系的要求还相差甚远，与人民群众对法治的期待仍存在较大差距。法治实施还存在着宪法权威尚未全面树立、行政执法亟待规范、司法公信力有待进一步提高，“关键少数”和部分群众守法状况仍不乐观，法治实施的整体性、协同性和系统性不强等突出问题，严重影响宪法法律的有效实施。法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。由此，构建高效完备的法治实施体系就成为坚持和完善社会主义法治体系的重中之重。“如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施。”［6］（P150）如果说“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求”［7］，那么，构建高效的法治实施体系就是建设中国特色社会主义法治体系、实现全面依法治国、在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的关键。为此，必须加快构建高效的法治实施体系，推进建设社会主义法治国家。

一、全面贯彻实施宪法，筑牢法治实施的根基

宪法是国家的根本法，法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。中华人民共和国建立特别是改革开放以来我国经济和社会发展历程充分证明，我国宪法是符合国情和实际、符合时代发展要求、体现人民共同意志与根本利益、推动国家发展进步的好宪法。“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”［8］“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”［6］（P160）“坚持依法治国、依宪执政，就包括坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。”［9］（P3）上述习近平关于宪法实施的论述充分阐释了宪法实施在法治实施体系中的基础性地位和作用。中国特色社会主义进入新时代，我国宪法的权威得到充分重视和彰显，但是在实践中，还存在有些领导干部和群众的宪法意识不强、合宪性审查滞后、违宪责任追究制度虚置等问题。因此，全面贯彻实施宪法应当建立合宪性审查制度，以司法审判推动宪法实施和培育宪法精神。

（一）建立中国特色的合宪性审查制度

合宪性审查就是对一切规范性文件是否合乎宪法进行审视与判断，将与宪法的原则、内容或精神相违背的规范性文件，由合宪性审查机关予以撤销或废止，以维护宪法的至上权威与神圣尊严［10］。宪法的实施分为政治实施和法律实施，这决定了中国特色的宪法审查制度应实行政治审查与法律审查双轨制，这就要求党的执政行为必须接受宪法的审视，依法执政，依宪执政；法律性审查要求全国人大及其常委会对法律、行政法规等法律规范是否合宪进行审查。

1.完善宪法政治性审查。我国宪法序言和总纲的内容多数是政治性规范，这些政治性规范主要通过党的执政行为予以实现，为了保证宪法规范的落实，就必须对党的执政行为予以规范。“坚持依法执政首先要坚持依宪执政，”［9］（P72）这要求执政党必须提高科学研判形势、驾驭复杂局面的能力，提升运用宪法和法律解决问题的水平，使党的决策及制定规范性文件的行为遵守宪法的规定。为此，要正确认识和处理党的领导与依法治国的关系，完善党内法规和规范性文件的违宪审查机制，保证党内法规和规范性文件同宪法和法律规定相一致，与党章和党的路线、方针政策不偏离，使党的重大决策于法有据。

2.健全宪法解释机制。宪法规范本身具有纲领性和原则性，通过法定程序对宪法文本进行解释实为必要，这也是合宪性审查的前提。宪法解释是违宪审查机关在宪法实施过程中对宪法文本的含义作出的阐释和说明。现行宪法明确了违宪审查机关，即由全国人民代表大会常务委员会行使解释宪法、监督宪法的职权。为了健全和落实宪法解释程序机制，2018 年6 月，设立了宪法和法律委员会。宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加了推动宪法实施、开展宪法解释等工作职责。2021 年3 月，第十三届全国人民代表大会第四次会议进一步明确了宪法和法律委员会的地位、任期和职权以及宪法和法律委员会审议法律案的流程。宪法和法律委员会的设立使我国的宪法解释工作向前推进了一步，但目前关于宪法和法律委员会宪法解释的程序机制尚未完全建立。法律应当明确宪法和法律委员会的人员构成及工作机制，在人员构成上，现任宪法和法律委员会委员分别来源于法学、经济学、医学等领域，在此基础上，应考虑由其他专业委员会委员列席宪法和法律委员会，以保证宪法解释的民主性、科学性。应加快制定《宪法解释程序法》，明确宪法解释请求的受理、宪法解释的缘由、宪法解释案的起草、审议、表决、通过等流程。同时，鉴于宪法的根本法地位，宪法解释案的通过应有别于普通法律，要求达到全体委员的三分之二以上多数才可以通过；对宪法解释案的结果应由全国人大常委会以公告的方式向社会公布，接受公众的监督。因为宪法解释权的行使与法律规范体系、法治实施体系息息相关，甚至对党的方针、政策和战略产生重大影响，所以应当允许全国人民代表大会对全国人大常委会的宪法解释案行使监督权，赋予其改变或者撤销全国人大常委会不适当的宪法解释案的职权，以维护宪法的权威性和稳定性。

3.建设备案审查制度。2019 年12 月第十三届全国人民代表大会常务委员会通过的《法规、司法解释备案审查办法》明确了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范性文件的报送备案流程、审查机关的职责、审查程序等问题，推动了备案审查工作法治化、制度化。各级立法机关应自行建设备案审查制度，强化遵守宪法的意识，完善备案审查程序。同时，要强化备案审查制度中的违宪责任，经宪法和法律委员会和法工委审查后提出建议的，法规制定机关或批准机关除了承担立法被修改、撤销的后果之外，还应承担相应的违宪责任，如作出政务处分、将违宪案例公开等。应逐步建设全面、权威的法律法规数据库，保证备案审查工作的高效开展，也有利于维护法律规范系统的统一［11］（P26）。

（二）以司法审判推动宪法实施

在部分普通案件审判中，宪法已经作为说理依据被法官援用。2016 年，最高人民法院通过的《人民法院民事裁判文书制作规范》规定，裁判文书的写作不得引用宪法，但在裁判文书的说理部分可以阐述宪法的原则和精神。在司法实践中，司法机关援用宪法作出裁判文书的比例并不高，如果当事人主张司法机关适用的地方性法规与宪法、法律相抵触，法院一般以不属于司法机关审理范围为由驳回。在个别案件的审判中，司法机关也对宪法隐含的原则和精神进行了阐释，比如在“普陀山佛教造像研究院、李巍与陈建明名誉权”纠纷案中，法院经审理认为，言论自由是宪法赋予公民的基本权利，公民对于社会公共议题有权进行监督和批评。但是，名誉权是民事主体的基本民事权利，禁止他人予以侵害。因此，公民行使言论自由权不能违反法律规定和公序良俗，即使学术批评也应当恪守善意且合理原则。

由此可见，法院通过司法文书对宪法精神的阐释，可以使公众感受到宪法鲜活的价值蕴涵，提升法官运用宪法、实施宪法的能力。与此同时，应增加诉讼参与人对法律合宪性审查提出诉讼请求的权利。司法机关可以在案件审理过程中，将适用的法律是否合宪确定为争议焦点，根据原被告双方的辩论意见，由司法机关裁断是否将合宪性建议报送宪法和法律委员会予以审查。一方面，可以在一定程度上增强诉讼主体提出宪法合宪性审查的动力；另一方面，也使宪法在司法审判中焕发生机和活力，彰显宪法的权威和尊严。

（三）培育宪法精神

宪法精神是贯穿于宪法实施，以宪法文本形式表现出来的宪法本质及核心价值。习近平明确提出“要完善国家工作人员学习宪法法律的制度，推动领导干部加强宪法学习，增强宪法意识，带头尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法，做尊法学法守法用法的典范。”［9］（P219）这就要求广大干部群众要切实增强宪法意识，做宪法的忠实尊崇者，坚定捍卫宪法的尊严。在制度设计上，应将宪法学习列入党委（党组）和国家工作人员学习计划，引导党员领导干部践行“权为民所谋”的理念，保证公权力在法治的轨道内行使；使宪法教育常规化、制度化；通过宪法宣誓制度呈现的庄重感和仪式感，塑造领导干部对宪法的真诚信仰，强化宪法认同，敦促领导干部在履职中忠于宪法。

二、加快构建依法行政的政府治理体系，把握法治实施的关键

政府和行政机关是法治实施的重要主体，严格执法是构建法治实施体系的关键环节。社会生活中出现的一些问题得不到及时、有效的解决，有的是因为立法不足、规范无据，但更多是因为有法不依、失于规制乃至以权谋私、以权压法、徇私枉法、破坏法治。随着改革开放的不断深入，国内外形势复杂多变，对行政执法提出了更加严峻的挑战。虽然我国的行政执法体系日趋完善，执法人员依法行政的意识也在逐渐增强，但实践中行政行为违法依然存在，行政执法总体水平偏低，行政执法的现状与人民群众对严格执法、公正执法的诉求及法治政府的建设目标仍有较大差距。

建设法治政府应着力推动政府依法全面履行职能、完善行政决策程序、深化行政执法体制改革。

（一）推动政府依法全面履行职能

职能法定、职能科学是法治政府建设的首要目标。建设职能科学的政府就是要明确政府应该做什么，不应该做什么，理顺政府、市场与社会之间的关系。职能科学的政府并不是无所不包的，是要发挥市场的决定性作用，而政府只对市场起辅助作用。明晰政府职能应以行政机构改革为契机，整合行政部门的职权，深入开展权力清单、责任清单、中介服务清单制度改革，进一步划清权力边界，明晰行政责任主体；推进行政审批、公共安全、应急管理等改革，优化政府电子政务平台建设，推进“互联网+政务服务”“数字政府”建设，全面提升政府公共服务的规范化、信息化水平；科学设定岗位职责，以目标为导向，将执法任务分解到执法岗位和执法者，细化考核标准，扎紧制度笼子，完善行政执法责任追究制度，震慑行政违法行为，形成不敢违法、不能违法的氛围。

（二）细化决策程序，严格落实行政决策责任制

决策权是公权力行使的重要形式，它的使用范围广泛、复杂。如果决策权不能法治化，则法治国家、法治政府建设也是无法实现的［12］。2019 年5 月，国务院发布《重大行政决策程序暂行条例》，明确了行政决策的适用范围、确立了行政决策根本要求、基本原则和程序安排，并且规定了行政决策的法律责任，这标志着我国行政决策法治化迈进了新的阶段。《重大行政决策程序暂行条例》规定行政主体应恪守重大行政决策的科学性和民主性原则，遵循决策启动、公众参与、专家论证、风险评估审查、集体讨论等法定程序；加强对重大决策合法性制度审查，对重大行政决策的过程及审查意见予以公开，发挥外部监督优势，接受公众的评判和监督；同时，将重大行政决策评估结果作为干部评级、法治政府建设和依法行政的考核内容，由直接责任人对重大行政决策终身负责，以贯彻落实行政决策责任。

但结合行政决策实践来看，《重大行政决策程序暂行条例》仍存在一些不足，如重大行政决策的听证启动程序具有选择性、听证会参加人员的遴选机制模糊、专家论证程序尚不完备等。因此，应当明确行政决策涉及公共利益或者存在较大分歧的，必须召开听证会；细化听证会参加人员的遴选机制和遴选办法；要避免专家论证流于形式，建立专家意见反馈机制，对不予采纳的专家意见，应说明理由；细化行政决策责任追究的法定程序，明确责任追究程序启动、证据收集等问题。

（三）深化行政执法体制改革

行政执法体制改革涉及综合行政执法体制改革、行政执法制度改革、执法人员素质提升等问题。综合行政执法体制改革的目标在于破解多头执法、多层级执法、基层执法能力不足等问题，应切实整合行政执法体制改革的人财物及技术配套力量，明确执法责任，切实推进执法重心下移；整合执法职能和机构，探索联合执法，综合设置统一执法机构；创新执法方式和跨地域执法协调机制，创建执法联动机制，推进执法责任制改革。规范行政执法制度和程序，行政机关在行使管理职权时，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的，应当公开听取意见，保障行政相对人及利害关系人在执法过程中的知情权、救济权；落实执法回避制度，以排除不当利益干扰。多方位提升执法人员素质，注重增强执法人员的政治素质，践行“以人民为中心”的权力观，夯实执法队伍的业务能力根基；提升执法人员法律专业素养，推进法治队伍的正规化、专业化和职业化；在执法实践中坚持社会主义核心价值观，“使执法行为既遵从法律标准又符合道德标准，既于法有据又合乎情理，从而获得坚实的民意基础、道义基础”［13］，使执法既有力度又有尺度，既有硬度更有温度，减少权力机关与群众的对立情绪。

（四）推进行政自由裁量权规范化

“裁量权就像斧子一样，当正确使用时是一件工具，但它也可能是作为伤害或谋杀的武器”［14］。随着我国经济和社会的不断发展，行政管理涵盖的范围日益广泛，行政自由裁量权的存在增强了行政执法办案的灵活性，但也可能导致行政职权因为情感、知识水平、道德水准、利益关系等因素而被滥用。行政自由裁量权的滥用会助长特权思想、滋生腐败，因此，推进行政自由裁量权的规范化，统一行政裁量权标准，压缩“自由裁量”的空间实为必要。行政裁量权基准是指行政机关法定裁量权具体化的规则，推进行政裁量权规范化应坚持信息公开原则，即裁量权基准必须向社会公开，未经公开的标准不应作为认定事实及适用法律的依据；适用裁量权基准也要坚持说明理由制度，行政行为未说明理由的，应认定其程序违法；加强司法对自由裁量权的审查，当行政机关违法行使自由裁量权时，由法院向行政机关提出司法建议；检察机关可通过检察建议的方式对行政自由裁量权予以监督，使行政裁量权得到规劝、改正的机会。

三、持续深化监察体制改革，为法治实施提供重要保障

“监察”即监督、督察。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持不懈深化国家监察体制改革，目前，国家机关的架构已经演进为“一府一委两院”模式，监察机关享有的监督、调查、处置职权具有了行政权和专门调查权的属性。监察权的运行也是实施《宪法》《监察法》及相关法律规范的过程，将其纳入到法治实施体系有利于协调监察与宪法实施、执法、司法、守法的关系，对构建高效的法治实施体系大有裨益。监察制度的改革加强了党对反腐败工作的领导，实现了反腐败力量的有机统一，有效解决了纪法衔接不畅、监督对象不全面等问题，但在实践中，监察机关与司法机关的协同性还有待提升，对监察机关的监督仍需加强，应当以问题为导向精准施策，持续深化监察制度改革，推进依法监察。

（一）拓展监督渠道，有效制约监察权

监察制度改革顺应高压反腐的需要，实行纪委监委合署办公，使监察权的监督范围更广，监督权限更大。监察权享有对职务犯罪的侦查权，又兼具党的权力与行政监督权，是由不同权力聚合形成的“权力束”，“谁来监督监督者”就成为必须回答的问题。如何对监察权展开监督，学者有不同观点。有学者认为，监察权是不同于政党监督、宪法监督、立法监督、行政监督、司法监督的新型监督权，应当采用横向制衡模式制约监察权［15］。有学者从刑事诉讼中监察权与司法权的关系出发，认为监察权有调查、处置职能，带有行政权色彩，应当通过人大立法监督和自身监督途径制约［16］。还有学者认为，监察机关的政治机关定位决定了监察权的政治监督属性，所以应当以政治监督和司法制约监督作为常态［17］。本文认为，对监察权的制约应拓展监督渠道，强化党内监督，形成组织监督、党委监督及日常对党员领导干部监督的合力；监察权由同级人大产生，对人大负责，受人大监督，各级人大及常委会可以通过审查专项报告或质询等方式制约监察权；人民检察院对监察机关移送的案件，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，对于有《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的不起诉情形的，经上一级人民检察院批准，有权依法作出不起诉的决定；人民法院亦可通过独立行使司法审判权对监察权行使制约，如通过判决或裁定否定监察机关的调查意见；监察权还必须接受广泛的社会监督，包括群众监督、新闻监督、特邀监察员监督等。

（二）赋予律师对职务犯罪调查的介入权

根据《监察法》规定，监察委员会进行职务犯罪调查时，可以采取讯问、查询、搜查、技术调查等多种措施，但《监察法》在赋予监察委员会调查权时，却禁止律师介入职务犯罪的调查，造成调查人与被调查人的法律地位严重失衡。根据《刑事诉讼法》的规定，犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次问讯或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人。从保障人权和程序公正的角度，应允许律师介入职务犯罪的调查，以提升监察机关办案质量，防止冤假错案发生。另外，《监察法》规定了国家监察委员会在国际反腐败合作中的地位，而从国际立法上看，一般规定被剥夺人身自由或财产被采取限制措施的，均有权聘请律师提供法律帮助，允许律师对职务犯罪调查的介入有利于我国反腐败立法融入国际社会，便于开展打击腐败犯罪的国际合作。

（三）推进监察机关与公安司法机关的有效衔接

我国监察法及其实施条例的颁行、现行刑事诉讼法的修改，都对监察机关与公安司法机关之间的衔接作出了制度安排。但随着监察制度改革的不断深入，关于案件管辖权分工、检察权提前介入、监察法与刑法衔接等问题仍需要充分的理论回应和实践探索。

一是案件管辖权的衔接。《监察法》第3 条规定：“……监察机关对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪……。”2021 年9 月通过的《中华人民共和国监察法实施条例》列举了监察机关管辖的6 大类101 个职务犯罪罪名，管辖职务犯罪的范围较为广泛，以致于与公安机关管辖的刑事案件发生了重叠和交叉。以重大责任事故罪为例，此类罪名之前由公安机关立案管辖，但在监察制度改革后，该类犯罪如果发生于公权力行使过程中，由监察机关管辖，如果是普通的犯罪主体，则该类案件仍由公安机关管辖，实践中应明确辨析，防止主管机关相互争夺案件管辖或推诿塞责。同时，《监察法》第34 条规定，如果一人涉嫌数罪，即职务犯罪与普通犯罪并存的情形，确立了以监察机关为主其他办案机关配合的模式，在此过程中，要防止以监察机关替代其他办案机关，应明确分工，互相配合，确保案件办理整体协调推进。

二是规范检察权提前介入机制。最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》第256 条规定：“经监察机关商请，人民检察院可以派员介入监察机关办理的职务犯罪案件”。检察权的提前介入是监检衔接制度的重要措施，有利于发挥检察机关的办案优势，实现管辖衔接、证据移送等程序的有效沟通，提升反腐败工作中职务犯罪的办案质效。但检察权提前介入的程序、介入程度、介入后果应进一步规范化，要以立法明确检察机关的独立地位，禁止检察机关提审被调查人，防止检察权先入为主，弱化其审查起诉职能。

三是监察法与刑法的衔接。《监察法》第31 条、32 条规定了五种监察机关可以提出从宽处罚建议的情形：即自动投案，真诚悔罪悔过的；积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的；积极退赃，减少损失的；具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益；揭发有关被调查人职务违法犯罪行为，查证属实的，或者提供重要线索，有助于调查其他案件等情形。尽管《刑法》规定了自首、立功、坦白情节可以从轻、减轻或免除处罚，但《监察法》与《刑法》的规定不尽相同，比如“案件涉及重大国家利益”在《刑法》中并没有相应规定，《刑法》应作出必要的回应，以实现同案同判［18］。

四、建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度，彰显法治实施的制度优势

司法活动是通过解决争议、审判案件使法律规定的权利义务关系得以实现，而其所承担的社会职能决定了司法是社会公平和正义的最后一道防线。习近平将公平和正义定义为司法的灵魂和生命［9］（P5），强调“坚持和完善中国特色社会主义司法制度，保证依法独立公正行使审判权、检察权，不断提高司法公信力”［9］（P203）。建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度，要通过改革司法组织体系、落实司法责任制、健全诉讼制度来实现。

（一）改革司法组织体系，优化司法职能

我国以行政区划为基础建立的各级司法系统，虽然便于管理，但也造成了司法机关在财政和人事方面依赖于地方政府的问题，这在很大程度上对司法体系的独立性和司法职能的优化产生了不利影响。为了回归司法的角色定位，应推进跨行政区划法院组织机构改革，进一步明确巡回法庭的职能定位，逐渐使司法审判排除地方政府的干扰；理顺人民法院上下级之间关系，明确各级法院的职能定位，推动一审民商事案件下沉，使较高级别的法院承担起法律统一适用和司法政策指导职能，同时通过错案责任追究、程序违法责任追究、上下级法院审判人员流动等方式提升下级法院的审判质量；完善检察公益诉讼机制，聚焦法律监督职能。监察制度改革之后，检察机关的职务犯罪侦查权转隶至监察机关。转隶后，检察机关应重新思考角色定位，建立健全公益诉讼检察机构，完善行政执法与公益诉讼检察衔接制度，继续探索公益诉讼区域协调机制，回应社会期待。

（二）强化司法责任制的落实

司法责任制是司法改革的牛鼻子。司法责任制改革的目标就是“让审理者裁判、由裁判者负责”。2017 年，最高人民法院颁布了《最高人民法院司法责任制实施意见》，明确规定了案件的承办法官在合议庭评议中作出说明后即可制作、签署裁判文书，裁判文书的签署顺序是承办法官、合议庭其他法官和审判长，院长、庭长未直接参加审理案件的不再享有审核与签发裁判文书的职权，也不能以旁听或者口头指示等方式干预裁判文书的签发。司法责任制的深入推进还需要相关配套制度的改革。各地法院要以“放权”与“控权”为标尺，结合自身的人员结构、案件类型、诉讼类别等制定权责清单，科学赋予办案法官更多的审判职权。通过制度设计对院长、庭长编制权力清单，厘清院长、庭长的审判监督管理职权，做到加强审判管理与保证法官依法独立公正行使审判权的统一。审判过程中，要强化类案及关联案件强制检索机制；合议庭发现本院生效案件裁判规则差异的，应逐级上报，开启法律适用分歧解决机制；完善典型案例指导机制、专业（主审）法官会议机制、审判委员会制度等，有效规避“类案不同判”问题［11］（P410-412）。要完善司法人员考核机制，规范法官、检察官惩戒程序，精细化错案的标准，并严格设定错案责任终身追究的程序和机制，保障被追究者的申诉或申辩权，保护审判者依法裁判的自由和参与审判工作的积极性。

（三）改革民事诉讼制度

随着我国公民法治意识逐步提高，诉讼数量不断激增，人民群众日益增长的司法需求与司法资源有限性之间的矛盾加剧。最高人民法院2021 年工作报告显示，2020 年度最高人民法院受理案件39 347 件，审结35 773 件，地方各级人民法院和专门人民法院受理案件3 080.5 万件，审结、执结2 870.5 万件，结案标的额7.1 万亿元［19］。为有效应对不断激增的案件，应推进民事审判的程序简化改革，贯彻“司法为民”理念，完善案件速裁机制；建立一站式诉讼服务和纠纷解决机制，完善“矛盾纠纷多元化解平台”，发挥“在线调解”“在线司法确认”功能；推广跨地域立案服务，充分利用电子信息技术和大数据分析技术，推动诉讼服务的“三化四立一平台”，“三化”是指立体化、集约化、信息化；“四立”是实现案件当场立、自助立、网上立、就近立；“一平台”是指诉讼服务指导中心信息平台［11］（P335），提升司法服务人民的能力。

（四）推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革

以审判为中心的刑事诉讼制度改革就是要重新塑造侦查、起诉、辩护、审判的四方格局，突出法院的庭审中心地位，将刑事诉讼的重点聚焦于审判阶段，真正落实无罪推定、保障人权、控辩平等、程序公正等理念。庭审活动应围绕案件的事实认定、证据的举证和质证、控辩意见的发表展开，防止审判人员先入为主认定案件事实，避免以“案卷为中心”代替“审判为中心”，使诉讼程序陷入形式化、虚化的泥淖。以审判为中心的改革也应当注重发挥庭前会议的功能，在事实不清、证据不足的案件进入庭审之前先行对证据“把脉”，对庭审过程中可能涉及的法官回避、证人出庭名单、非法证据排除等问题听取控辩双方意见，重点对证据的真实性、合法性进行审查，便于依法采信证据，查清案件事实。

（五）行政诉讼制度改革

为了消除地方政府对行政案件的不当影响，基层法院行政案件实行集中管辖。但案件集中管辖仍需要完善配套制度，如集中管辖之后，原法院需要在诉讼立案、送达、执行等方面予以协助；集中管辖法院的信访压力增大，需要当地政府配合疏解；行政审判的物质和人员保障需要加强等等。为了解决行政诉讼中“告官难见官”的问题，应继续深入推进行政机关负责人出庭应诉制度。人民法院要规范行政机关负责人出庭应诉流程，向行政机关负责人有效送达出庭通知书，明确不出庭的后果，在节约行政资源的基础上保证行政机关负责人的出庭目的得以实现。针对行政诉讼审判中裁判标准不统一、同案不同判等问题，最高人民法院和全国各地法院相继发布了行政典型案例，这有利于完善相关立法、有效指导司法，但各地法院的案例选择和发布也出现了典型性不强、权威性不高、水平良莠不齐等问题，最高人民法院需要建立统一的案例选取和发布制度，以避免产生裁判尺度的混乱。

五、深入推进全民守法，夯实法治实施的社会基础

全民守法是构建法治实施体系的基础。全民守法不仅指代公民守法，也包括一切政党、国家机关及领导干部守法，其中领导干部形成法治思维，运用法治思维和法治方式解决问题是全民守法的关键。深入推进全民守法，要建设社会主义法治文化、完善法治宣传教育制度，健全领导干部带头守法制度。

（一）建设社会主义法治文化

法治文化是法治建设的灵魂。中国特色社会主义法治实施体系的构建，离不开社会主义法治文化的滋养。中国特色社会主义法治文化以树立法治信仰为目标，以社会主义核心价值观为引领，是法治观念、法治思维、法治素养、法治人格等精神要素的集合。建设社会主义法治文化，一是要坚定中国特色社会主义文化自信，深入挖掘我国法治文化的红色基因，建立红色法治文化实践基地，传承和弘扬革命法治文化，树立全民法治文化自信。二是培育法治思维方式。法治思维方式就是认同法治价值，在法治框架内分析问题、解决问题的方式。培育法治思维方式，首先应当树立权利义务思维，明晰彼此的权利义务就是确定法律关系主体行为的预期，也是维护社会秩序、理性维权的前提；其次要强化程序性思维。法治的正义价值是以程序正义的方式实现的，权力主体只有按照法定程序作出的行为才能是合法的。对于公职人员而言，程序性思维要求实现法律面前人人平等，强调程序优先，倡导形式法治与实质法治相统一。再次要锤炼理性思维。在法治实施过程中要理性表达诉求，依法维护权利，服从“法定程序”，恪守法律规则；最后要恪守法治的底线思维。底线思维是问题导向型思维，也是防控风险型思维。恪守法治的底线思维有助于以法治的力量协调各方利益，解决纷繁复杂的社会问题。三是塑造法治人格。法治实施从本质上说是人类的法治实践活动，其效果取决于人的理念和行动，成熟的法治国家或法治社会是由具备法治人格的公民构成的。法治人格是法治精神和理念人格化的过程，法治人格的塑造需要将法治价值内化于心，外化于行为和习惯。在我国，塑造法治人格就是要树立“以人民为中心”的理念，将人确定为法治实施的主体性要素，关注民生，使权利平等意识浸入人心，充分尊重个体的人格尊严和价值。

（二）完善法治宣传教育制度

法治宣传教育制度的完善，应从落实普法责任制、健全普法机制、创新法治宣传教育手段等方面入手，以确保法治宣传教育的常态化、多样化和实效性。党的十八届四中全会提出“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作”，明确要求“实行国家机关‘谁执法谁普法’的普法责任制，”［6］（P172）扩充了普法力量，落实了普法责任，改变了原有主管部门普法的“独角戏”局面。要建立健全法治宣传教育的配套机制，将法治宣传教育纳入到各级政府部门的考评指标，建立法治宣传教育评估指标体系，探索宣传效果社会评价机制。应当根据国家立法规划科学地制定法治宣传规划，充实法治宣传队伍，加大财政投入，以政府购买普法服务的形式鼓励社会力量普法。同时，要创新法治宣传方式。目前，我国的法治宣传方式仍存在着诸多问题：一是偏重刑事法治宣传而忽视其他部门法的宣传，这虽然迎合了部分受众群体的法治“口味”，但也极易形成法治宣传的碎片化倾向；二是重视实体法的宣传教育而忽视法治程序价值理念的传播，使得“证据观念”“程序性权利”等法治知识被公众选择性屏蔽；三是法治案例选取侧重情感而忽视理性法治思维，不利于正确引导公众作出理性价值判断；四是个别媒体受利益驱动任意裁剪案件事实，以猎奇方式获取公众关注，错误引导舆论等。针对这些问题，要创新法治宣传形式，充分利用互联网优势，通过官方普法栏目、网站、微信、微博等新媒体途径，深入拓展法治宣传阵地；要顺应文化体制改革的趋势，创作以宣传严格执法、公正司法、反腐倡廉等为主要内容的文艺精品，塑造权力机关遵法守法的良好形象。要健全公民和组织守法信用记录，加大对诚信缺失、公德失范等行为的惩戒力度，以法治助力和践行社会主义核心价值观，营造守法光荣、违法可耻的良好社会氛围；强化各级国家机关的新闻发言人制度，及时主动向社会公布敏感案件的信息，回应民众的关切。

（三）健全领导干部带头守法制度

“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。”［6］（P178）领导干部要做尊法学法守法用法的模范，就要带头尊崇法治、敬畏法律，了解法律、掌握法律，遵纪守法、捍卫法治，厉行法治、依法办事，要始终牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，并将之转化为思维方式和行为方式，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、应对风险的能力和水平。一方面，要制度化、常态化地普及法律知识，开展入职法律培训，将法治思维和法治能力纳入领导干部考核评价标准；另一方面，要不断强化决策权、执行权、监督权的相互制约，健全公务人员责任制度，将领导干部的权力关进制度的笼子。

中国特色社会主义法治实施体系的构建是一项艰巨复杂的系统工程，这既是一个理论难题，也是一个实践难题。从其内部构成来说，宪法实施、执法、监察、司法、守法等构成要素之间的结构优化，行政权与司法权之间的配合及制约，监察权与行政权、司法权的配合与制约，群众与权力机关的配合与制约等，均影响到法治实施体系整体功能的提升和实效的增强；从其外部关系即法治实施体系与其他法治子体系之间的协同来看，法治实施体系对法律规范体系的反馈、对法治监督体系的约束和促进，法治保障体系对法治实施体系的支撑，党内法规体系对法治实施体系的规范和引领等等，均具有相互协调与支撑作用。法治实施体系的构建与完善任重而道远，需要我们在理论上和实践中不断作出艰苦的努力。