“十四五”我国交通运输发展思路

汪 鸣，向爱兵，杨宜佳

（中国宏观经济研究院综合运输研究所，北京100038）

交通运输是国民经济社会发展的基础和迈向现代化的先行引领。改革开放四十多年来，我国交通运输领域发展成就显著，公路成网，铁路密布，西气东输，高铁飞驰，巨轮远航，飞机翱翔［1］，总体适应经济社会发展需要。全国运输线路总里程、高速铁路和高速公路里程、沿海港口总吞吐能力、快递业务量规模等稳居世界第一，高速铁路、跨海桥隧等部分领域发展水平世界领先，成功跻身世界交通大国行列并向世界交通强国迈进，为“十四五”加快推进交通运输现代化建设、更好服务构建新发展格局奠定了坚实基础。

“十四五”时期是我国构建现代综合交通运输体系和加快社会主义现代化建设的关键五年［2］。我国交通运输发展应抓住新机遇、迎接新挑战、适应新要求、探索新思路，着力构建现代综合交通运输体系。

一、新阶段交通运输发展面临的新机遇与新挑战

面对世界百年未有之大变局、新一轮科技革命加速演进和内外部环境深度调整，我国交通运输发展面临着前所未有的战略机遇和供需格局巨变、矛盾困难加大等复杂艰巨的风险挑战。

（一）新一代科技变革和产业革命将重塑交通发展模式

未来科技产业革命深入发展，互联网、大数据、人工智能、第五代移动通信（5G）等新技术与交通运输行业及其关联产业深度融合，新技术新业态新模式蓬勃发展，将推动我国交通发展模式不断优化调整甚至重塑。当前，我国智能交通运输技术应用深度和广度仍有待拓展，要求我国交通运输发展深化创新驱动，推动新科技赋能，提升交通运输发展质量效率；要求加快交通运输数字化智能化转型，推进先进技术装备应用，加快构建泛在互联、具有全球竞争力的智能交通系统；要求加强科技自立自强，夯实创新发展基础，促进交通运输提效能，扩展交通运输服务功能，增强交通运输发展新动能。

（二）建设现代化经济体系将催生交通运输高质量发展

“十四五”期间，我国将加快建设现代化经济体系，区域经济布局、国土开发保护格局、消费需求特征、要素供给模式等均发生深刻变化［3］，对交通运输发展提出新要求。尤其是消费升级和需求结构变化下，定制化、个性化、专业化运输服务产品供给与快速增长的需求不匹配等问题突出。交通运输作为现代化经济体系的重要支撑，要适应国土空间开发保护、全面推进乡村振兴战略要求，优化发展布局，强化衔接融合，因地制宜完善区域城乡综合交通网络，着力形成陆海空统筹的运输网络，加强供需对接和运力协调，推动高水平对外开放合作，推进内外通道互联互通，提升国家物流供应链保障能力和国际物流供应链安全［4］，整合优化综合交通运输信息平台，加强智慧云供应链管理和智慧物流大数据应用，精准匹配供给需求，支撑全面开放格局。

（三）双碳战略和资源环境约束要求交通可持续发展

实现“双碳”战略是我国高质量发展的内在要求，推进“双碳”战略将是未来较长一段时间内交通运输领域的主旋律。“十四五”期间深入贯彻落实碳达峰、碳中和目标要求，需要调整交通发展模式使之更可持续，强化资源要素节约集约利用，全面推动交通运输规划、设计、建设、运营、养护全生命周期绿色低碳转型，加快形成资源节约、环境保护型的综合交通运输结构和绿色生产生活方式，广泛应用清洁低碳运输工具，协同推进减污降碳，统筹推进低碳交通体系建设，形成绿色低碳发展长效机制，让交通更加环保、出行更加低碳，推动绿色出行、低碳出行提高比例，单位周转量能源降低消耗，实现碳排放强度稳步下降。

（四）新冠疫情的不确定性推动交通运输化“危”为“机”

新形势下，新冠疫情仍在冲击全球，我国经济发展和动能转变将会受到疫情不确定性的影响。随着全球进入常态化疫情防控，后疫情时代下的国际贸易旅行限制和产业链供应链中断风险倒逼各国寻求经济内生增长动力［5］，构建新发展格局下，我国内需消费与产能供给催生经济发展新动能和市场空间。交通运输在应对常态化疫情防控、加强交通运输保障、稳定产业链供应链的同时，要抓住机遇，争取国际物流供应链组织主动权，提升全球价值链获利能力，提升物流服务国内内需能力，发展冷链物流等新业态新模式，加快引导产业布局调整，依托中心城市、城市群和综合货运枢纽，推动交通、物流、产业、区域一体发展，培育综合竞争新优势。同时，要强化补齐短板，提升安全应急保障能力，健全应对重大疫情等安全应急指挥体系和应急交通组织能力，化危为机。

二、新阶段构建现代综合交通运输体系的新要求

面对复杂的国际国内形势，未来我国经济社会发展在思想理念、原则定位、目标思路上对构建现代综合交通运输体系提出了全新的、更高的要求。

（一）要完整准确全面贯彻新发展理念

新发展理念是不断丰富的理论体系，具有较强的战略性、纲领性和引领性，关系到未来我国经济社会发展全局，是交通运输发展目标思路的集中体现。完整准确全面贯彻新发展理念，就是要把新发展理念贯穿到交通运输发展的各行业、各领域和各环节。具体来讲，一是要深刻认识新发展理念内涵和时代特征，坚持以创新发展为核心，强调创新驱动在交通运输发展中动能作用；坚持协调发展，推动交通运输方式间、区域间一体融合发展；坚持绿色发展，将绿色理念和低碳要求贯彻发展全过程；坚持开放发展，推动交通运输更深度融入全球供应链，加快构建国内国际双循环相互促进的统一体；坚持共享发展，强调交通先行致富带动共同富裕，让不同地区、不同群体能够享受到均等化、高质量的交通运输服务。二是要系统谋划协同推进，促进新发展理念的五个方面紧密联系、相互支撑。加强交通运输顶层设计和统筹协调，按照新发展理念查找短板弱项，抓住交通运输发展的主要矛盾和矛盾的主要方面，抓好关键环节，使创新、协调、绿色、开放、共享发展协同发力、形成合力，共同解决交通运输发展面临的各种问题。

（二）要高效融入服务构建新发展格局

加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是“十四五”和未来更长时期我国经济发展的重大战略调整部署。交通运输是国内国际经济循环的载体，在构建新发展格局中具有重要的基础支撑和先行作用。

1.稳定交通投资，扩大运输消费，促进国内大循环

交通投资是稳定经济增长、促进国民经济循环的“压舱石”和“调节器”，在供给侧结构性改革中，交通投资对优化发展结构、形成服务现代化新供给、加快推进改革具有重要作用。加快构建新发展格局，要求稳步拓展交通投资空间，优化提升交通区域、方式供给结构和质量水平，补齐交通运输短板，促进国民经济生产、流通、分配、消费良性循环。同时，交通运输串联生产流通消费环节，是消费的重点领域。加快构建新发展格局，要求促进交通消费，培育交通运输新业态、新模式和产业链新优势，通过扩内需、促消费推动形成强大国内市场，进而推动国内循环形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平的动态平衡。

2.增强交通运输纽带功能，推动国内国际双循环互促

交通运输是链接国际国内两个市场、配置国际国内两种资源的基础条件和重要纽带。加快构建新发展格局，需要充分发挥交通基础设施网络超大规模优势，依托沿海港口、机场、沿边口岸等重要国际交通枢纽和互联互通、多元化的国际运输通道，以及连接我国广大中西部地区、东北地区综合运输大通道，建设面向全球的运输网络，吸引全球商品和资源要素集聚，不断提高沿海开放质量水平、培育内陆开放新高地，促进国内国际双循环，形成我国国际合作和竞争新优势。要在交通运输领域实施更深层次、更高水平的对外开放，深化“一带一路”交通合作，执行更加自由便利开放的运输政策，推动国内国际双循环互促发展。

3.强化交通运输系统韧性，保障产业链供应链安全

构建现代综合交通运输体系是维护经济安全、增强经济发展韧性的重要支撑。改革开放四十多年来，我国通过大规模投资建设积累形成的交通物流网络规模优势，已为国民经济强化发展韧性、畅通国内经济循环创造稳定的发展环境［6］。新阶段，我国加快构建新发展格局，需要进一步增强交通运输系统自身韧性，提升交通运输系统抵御防范风险、动态调整适应内外部环境变化、维护国民经济稳定和国家经济安全的能力。需要建立可靠的国家物流供应链体系，保障主要通道运输安全和粮食、能源、矿石等物资运输安全，提升国际物流供应链安全和战略性物资国际运输保障能力。畅通国际寄递物流供应链，确保国际消费和国际交往的顺畅，提高国际物流服务的水平，提升国际消费供应链的安全稳定运行能力［7］。

（三）要当好中国现代化开路先锋

2021 年，习近平在第二届联合国全球可持续交通大会上首次提出交通运输应“当好中国现代化的开路先锋”［8］，对“十四五”乃至中长期现代综合交通运输体系建设提出了新的要求。一是要明确交通运输“先行官”历史定位新内涵。经济要发展，交通要先行，交通运输是经济社会发展的“先行官”。进入新发展阶段，我国交通运输发展的新使命就是要更好地服务支撑现代化经济体系建设，率先实现现代化。“当好中国现代化的开路先锋”，是新时代全面开启社会主义现代化强国建设赋予“先行官”历史定位的新内涵。二是要加快推动交通运输从“适度超前”向“当好先锋”升华。“十五”以来，我国综合交通运输体系发展尤其是交通基础设施建设一直遵循“适度超前”原则［9］。“十二五”规划要求“在满足现阶段客货运输需求的基础上，使基础设施能力适度超前”；“十三五”规划明确提出“确保运输能力适度超前，更好发挥交通先行官作用”。实践证明，“适度超前”很好地反映了交通供给能力与经济社会需求规模在“度量”上一种优化动态平衡状态，是彰显交通运输“先行官”历史定位的集中体现。当前，我国交通总体适应经济社会发展，交通运输供需矛盾逐渐从长期运输需求与运能供给之间“规模的不适应”转化为“结构的不匹配”。围绕交通运输供需之间的有效匹配问题，要把握好交通运输适度超前“度”的问题，更要把握好交通运输先行发展“质”的问题。在全面建设社会主义现代化国家的道路上，交通运输建设发展不仅要走在经济社会其他领域的前列，还要走得好、成为模范标杆。

三、新阶段构建现代综合交通运输体系的新思路

“十四五”我国交通运输发展，应在思路上把握新时代新特点，坚持以人民为中心的发展思想，以全面推动高质量发展为主题，聚焦聚力加快交通强国建设，探索出一条构建现代综合交通运输体系的新路子。

（一）坚持以人民为中心的发展思想

满足人的基本生产生活需要是交通运输的本质属性。“十四五”交通运输发展应以人民为中心为指导思想，做到人民交通为人民、人民交通靠人民、人民交通由人民共享、人民交通让人民满意。一是要一切从满足人民群众对运输服务的实际需求出发，尽可能地满足人们对“美好出行”“美好生活”的期望。不仅需要满足人们对通路、通车、通航、通邮等基本需求的需要，还需要不断满足人们对运输服务获得感、幸福感、安全感等“美感需求”的需要；不仅仅要“走得了”，还要“走得好”“走得美妙”。二是要解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，要逐步消除制约乡村振兴发展的交通瓶颈，降低物流成本，提高运输效率，重视残障人士、弱势群体和边远地区交通出行。三是要统筹发展和安全，正确处理安全与发展、安全与效益的关系，坚持人民利益至上，生命安全至上的原则，着力增强综合交通运输体系韧性，提高自身运行安全水平和对国家战略安全的保障能力，守住交通运输发展的安全红线、底线和生命线。

（二）以全面推动高质量发展为主题

1.准确把握新时代交通运输高质量发展的内涵特征

首先，交通运输高质量发展是全方位、全过程的高质量发展。不仅仅是铁路、公路、水运、民航、管道、邮政等子系统高品质、高效率、高效益地发展，还是各种运输方式之间有机衔接、综合协调和融合创新的发展；不仅仅是交通基础设施网络配套衔接、运输服务安全可靠、支撑保障能力不断增强的发展，还是交通技术装备更加智能清洁、标准可靠、先进适用的发展。其次，交通运输高质量发展需要保持有质量、有效益的适度增长。改革开放以来，在交通运输供需矛盾相对紧张的背景下，我国交通运输尤其是交通基础设施网络在大规模投资拉动下得到了快速发展。新时代，在社会主要矛盾业已发生转化和交通运输供需结构逐渐均衡的情况下，交通运输发展将更加注重交通基础设施网络和运输服务系统的质量效益，强调系统优化和发展方式、运行模式、制度安排、交通技术等方面的变革创新，着力提升交通运输系统效率效益和治理水平。

2.推动交通运输从“加快发展”向“高质量发展”转变

改革开放以来，我国经济领域确定了“以发展为中心”的大主题，以改革开放促发展。交通运输领域形成了不同阶段发展特色，“六五”至“九五”期间各种交通运输方式“独立加快发展”；“十五”时期强调“深化改革、扩大网络”；“十一五”时期要求“坚持以发展为主题”，全面提升供给能力和服务水平。总体上看，改革开放前30 年我国交通运输一直处于供给不足、供需矛盾相对紧张状态，其发展主题概括来讲就是“加快发展，消除瓶颈”。自“十二五”时期开始，交通运输发展开始注重各种运输方式一体化发展，要“转变交通发展方式”；“十三五”进一步强调转变方式，并提出“以提高发展质量和效益为中心”。近十年综合交通运输体系发展的主题是“转变方式”。党的十九大以来，我国交通运输发展进入加快推进高质量发展的新阶段，“高质量发展”已成为“十四五”乃至更长时期我国交通运输发展的主旋律。“十四五”时期，我国交通运输发展面临的问题不再是“有没有”的问题，而是“好不好”的问题，交通运输的供需关系已摆脱“瓶颈制约”的历史，在“总体适应”的基础上开始更加强调“精准匹配”，交通运输发展将实现从“加快发展”向“高质量发展”的重要转变。

3.以改革创新为动力加快推动交通运输高质量发展

推动交通运输高质量发展，应深入推进交通运输供给侧结构性改革，强化供需有效匹配，消除无效供给和低效供给，着力提升供给质量和效率水平，推动交通运输领域实现质量变革、效率变革、动力变革［10］。应正确把握交通运输改革与开放发展、创新发展的关系，坚持走改革开放道路，以扩大开放推进改革发展，以深化改革推动创新发展，以创新发展促进高质量发展。应处理好政府与市场的关系，坚持市场需求主导原则，更加充分、更加广泛地深化交通运输要素资源市场化改革，推动形成由市场决定要素配置的运行机制和循环机制。

（三）以加快建设交通强国为总抓手

建设交通强国是全面建成社会主义现代化强国的重要支撑［11］，是“十四五”构建现代综合交通运输体系的阶段目标和总抓手。“十四五”时期加快建设交通强国，应结合交通运输发展的阶段特征和存在问题，对标发达国家发展水平，充分考虑2035 年基本建成交通强国中长期目标在本阶段的目标分解和“十三五”时期规划目标的延续性，从交通网络、运输服务、技术装备、安全保障、发展模式、治理能力等六个方面提出更高水平的发展目标。我国是交通大国，但“大而不强”的问题比较突出。新阶段，我国交通运输发展的主要矛盾已不再是单纯的交通供给能力规模不足的问题，而是交通供给如何精准有效匹配高质量运输需求的问题，人民群众对交通的需求已从“够不够”转向“好不好”。因此，“十四五”加快交通强国建设，应聚焦交通运输领域发展不平衡、不充分的问题，着力提升交通运输系统发展质量和国际竞争力，充分展现现代化特征和国际先进性。

四、着力构建现代综合交通运输体系

新阶段应以满足人民对美好生活的向往、促进共同富裕为出发点和落脚点，以全方位转型、全周期协同、全要素融通、全链条畅通为导向，以转型升级、综合协调、一体融合、精细共生为着力点，加快构建便捷顺畅、经济高效、绿色集约、智能先进、安全可靠的现代化综合交通运输体系［12］。

（一）在“转型”上谋发展，加快推进交通运输高质量发展

当前，我国综合交通运输进入深化改革创新、转变发展方式的攻坚期，迫切需要培育创新驱动、融合高效的发展动能，转变发展路径，以全方位转型推动交通运输高质量发展。

1.推动发展动能从传统要素驱动向创新驱动转变

突出创新在发展中的核心地位，以技术创新和制度创新驱动激发技术、人才等要素活力，以创新的方式改造赋能传统动能，以满足个性化、高品质运输需求为导向推进运输服务全程数字化，增强综合交通运输发展新动能，使人享其行、物畅其流。重点聚焦基础设施智能化、交通装备先进化、运管模式数字化、创新基础自主化，加快建成交通科技创新体系，构建泛在互联、高效协同的智能交通系统，促进交通运输系统智慧转型、智能引领。

2.推动发展模式从粗放式发展向绿色低碳型转变

在过去长达数十年“高投入、高消耗、高增长”的粗放式经济发展模式中，我国交通运输领域大规模投资积累形成了庞大的存量资产、超大的网络规模优势和强大的供给能力，但同时也付出了巨大的资源环境代价，并在局部领域暴露出“快而不优”等问题。全面落实高质量发展和“碳达峰碳中和”目标下，要求交通运输必须坚持走绿色低碳发展的道路，强化资源要素节约集约利用，优化调整运输结构，推广低碳设施设备，提高交通基础设施资源利用效率，形成绿色低碳发展长效机制，推动综合交通运输绿色化落到实处。

3.推动发展路径由独立发展向开放包容发展转变

交通是经济全球化的重要基石，服务构建新发展格局是新阶段国家赋予交通运输的重大使命，满足人民对美好生活向往、促进共同富裕战略目标为新时期交通运输指明了发展方向。要求交通运输体系加快形成支撑国内国际双循环的网络基础设施能力、一体化服务效率水平，打破各交通方式系统相对独立发展的壁垒、国家地域交通彼此封闭的桎梏，向更加注重开放包容的发展转变，通过构建现代化综合交通体系、推进全球交通合作，促进陆、海、天、网“四位一体”联通、畅通、融通，以互联互通促进贸易便利化，为世界经济复苏畅通血脉。

（二）在“综”字上做文章，充分发挥综合交通的整体优势

“综合利用、综合发展”是综合交通运输体系建设的核心思想，其内涵主要指各种运输方式分工协作、优势互补、一体衔接形成的有机整体，交通运输系统必须实现全方位自我优化和各种运输方式的统筹协调［13］。

1.加强国家综合立体交通网“硬联通”

围绕加快交通强国建设目标，按照国家综合立体交通网主骨架布局，着力“打通大动脉、畅通微循环”。加快联通我国区域间、城市群间、省际间以及国际运输的主动脉，畅通综合运输大通道。加快建设多种交通运输方式互联互通的综合客运枢纽和综合货运枢纽，打造多层级、一体化的综合交通枢纽城市，提高综合交通枢纽集群内枢纽城市间协同效率，提高国际国内多式联运效率，加快形成陆海空统筹的综合立体交通网络，提升国家物流供应链保障能力。

2.提升交通运输服务一体化水平

推进重点区域交通一体化，完善区域内综合交通服务衔接，引入城市轨道、市域（郊）铁路等集疏运方式，因地制宜灵活衔接各种交通方式。创新运输组织模式，大力发展多式联运和联程联运，加强部门联动，整合各运输方式资源，积极推动旅客运输“一票制”、货物运输“一单制”和运输服务“一站式”，提升运输服务一体化水平。推动交通运输服务向市郊、农村延伸，推动城乡运输服务有机衔接、协调发展，边境地区运输服务更有保障，逐步提升旅客出行、货物流通的全链条各环节服务效率品质，满足人民美好交通需求。

3.突出综合交通制度规则“软联通”

构建现代综合交通运输体系需要加快推进以法律、法规、政策、战略、规划、标准等为内容支撑的国家现代治理体系建设，提升行业治理能力现代化水平。要优化平衡各运输方式顶层设计，强化交通运输制度规范引导。完善国内跨省（市）协商合作机制，统筹协调跨区域重大问题和重大项目。主动与国际规则标准接轨，完善同周边国家在政策、规制等各方面的软联通，衔接和统一各类规章制度，降低要素跨境流动的成本和时间。大胆破除行政壁垒障碍，不断优化体制机制和政策制度体系，推动重点领域统筹，构建促进综合发展、优化发展的制度规则保障。

（三）在“融”字上求创新，强化交通运输的支撑引领作用

1.突破物理地域边界，促进区域融合协调发展

贯彻落实区域协调发展战略部署，推进重点区域交通运输统筹发展，打造交通高质量发展先行区，实现区域内高水平互联互通，提升区域综合交通国际竞争力和经济社会发展辐射带动力。加快东、中、西部和东北地区交通运输协调发展，协同完善区域各板块交通网络，强化京津冀、长江经济带等国家重大区域交通支撑，推进交通运输跨地域、连绵式发展，完善大中小城市群间交通联系，以交通运输体系化、网络化推进区域经济一体化、城镇发展集群化，强化区域综合交通运输对经济社会发展的支撑引领作用。

2.打破关联产业边界，大力发展新业态新模式

依托前沿科技和新兴技术，促进交通运输与一、二、三产业融合发展，推动传统运输物流业转型升级，加速现代运输服务与新兴产业融合互促。推动交通运输与现代农业融合发展，探索发展高科技农产品运输、农资“门到门”定制运输、农特产品产销直配等新模式。推进交通运输与装备制造业融合发展，强化制造工业技术更新迭代与交通运输装备改造升级相互支撑。推动交通运输与现代物流、商贸流通等现代服务业融合发展，积极发展跨境电商、冷链、城乡及时配送等新业态新模式［14］。推进交通运输与现代旅游业融合发展，盘活地区资源禀赋、放大资源效应，形成“以客流促旅游、以旅游增客流”的良性互动发展格局。

3.创新经济发展模式，推进设施融合共建共享

强化交通基础设施的经济功能，依托铁路、机场等交通基础设施网络平台，大力发展枢纽经济、高铁经济、临空经济等［15］，推动基础设施与现代制造业、现代农业、现代服务业联动发展。充分发挥新一代信息技术的牵引作用，推动新、老基础设施建设和网络空间布局跨界融合发展，加强大数据、云计算、3D 打印、人工智能等新技术在交通、能源、水利等传统基础设施领域的广泛应用，统筹推进交通、能源、电信等基础设施资源共享、设施共建、空间共用。

（四）在“精”字上下功夫，提升交通运输系统效率和质量

构建现代综合交通运输体系，需要推动交通运输发展由“大而全”向“高精专”转变，用精准的供给、精致的服务和精细的管理［16］，有效满足日趋多元、人文、精细的运输需求，全面提升交通运输的系统效率效益和质量水平。

1.聚焦短板弱项，强化交通供给精准性和有效性

针对我国交通基础设施网络布局仍然存在的空白和短板，统筹存量和增量，用好超大规模网络设施存量，合理确定交通运输基础设施网络建设规模、技术标准、建设时序，精准补齐联通衔接短板。畅通综合运输大通道，加强枢纽场站衔接，完善中西部地区交通网络，强化边境地区交通基础设施建设，加快建设轨道上的城市群和都市圈。强化交通运输网络末端服务能力，稳步提高机场、农村公路、集疏运铁路通达深度，有效解决“最后一公里”问题。

2.精准响应需求，提升客货运输服务精细化水平

以满足人民对美好生活的向往、促进共同富裕为出发点和落脚点求，增强交通供给与运输需求的适配性，及时响应不同区域、不同群体高品质、多样化、个性化的运输需求。强调以人为本，重视人的安全感、获得感和幸福感，重点加强枢纽场站、城市道路、商业集中区、学校、医院、社区等区域无障碍公共交通基础设施建设，着力提升老弱病残等弱势群体交通出行服务品质。

3.强化精细管理，提高交通运输全生命周期质量水平

遵循先进的现代科学管理理念，实现交通运输精细化管理系统化、规范化与差异性、创新性的完美结合。新时期，我国应对交通运输实施全生命周期精细化管理，抓住交通基础设施规划、设计、建设、运营、管护和运输组织、服务、监管等各个环节的问题关键所在，尽最大可能分解、细化和落实各项目标任务，以标准化、定量化和信息化为手段，推动交通运输系统各单元精确、协同和高效运行。提高停车资源利用效率和精细化服务水平，加强资源共享和错时开放，有序建设城市交通智慧管理平台，加强城市交通精细化管理。