我国法律援助的路径选择和探索

侯明远

西藏大学，西藏 拉萨 850000

2022年1月1日，《中华人民共和国法律援助法》（以下简称《法律援助法》）正式实施，标志着我国正式进入法律援助专门法时代，表明我国法律援助制度及规范程度逐渐走向成熟，是我国对人权保障的新高度。梳理我国法律援助制度建设的历史沿革和发现其中的问题有助于我们更清晰地展望我国法律援助制度的发展方向。再者，国家建立法律援助制度的题中之义就是要保障法律的正确实施，维护社会弱势群体的合法权益和社会的公平正义，可以认为，伴随援助范围不断扩大的我国法律援助制度发展史，就是我国依法治国和不断建设社会主义法治国家的有力注脚。

一、我国法律援助探索阶段

法律援助制度源起于15世纪的英国，起初是一种富人阶层救济穷人的自发的慈善行为，后来逐步上升为一种国家对弱势群体的法律救济，如今世界各个国家都开始普遍适用。从我国的法律援助制度来看，虽然制度建设起步较晚，但是进步速度较快。我国的法律援助建设始于20世纪90年代，从1994年广州市政府设立第一个法律援助中心开始，我国的法律援助正式进入由政府加以规范的阶段，后续试点范围逐步扩大。1996年年底，司法部法律援助中心成立，开始对全国法律援助机构进行业务指导，其主要职责是制定全国性的法律援助规章制度，推动和指导地方法律援助机构的建设。自此，我国法律援助工作经过几年的地方试点开始进入中央司法行政部门的规范阶段。司法部法律援助中心的成立，有力推动了国家和地方各级司法行政部门法律援助法治化的步伐。1999年年初，司法部将制定《中华人民共和国法律援助法》列入司法行政法制工作五年规划。年底，最高人民法院和司法部联合下发《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》。这期间，广东、青岛、杭州、厦门、武汉、哈尔滨等6省市的地方立法机关已经通过并颁布地方性的专项法律援助法规。［1］值得一提的是，1996年通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）中首次对刑事法律援助制度做出原则性规定，包括公诉案件中被告人经济困难的，人民法院可以指定法律援助，当被告人为盲、聋、哑、未成年人、可能判处死刑人员并且没有委托辩护人的情况，人民法院需要提供法律援助。同年颁布的《中华人民共和国律师法》（以下简称《律师法》）对法律援助的事项范围、律师承担法律援助的义务进行了明确。2001年3月，第九届全国人民代表大会四次会议通过《国民经济和社会发展第十个五年规划纲要》明确提出建立法律援助体系，表明国家制定专门的法律援助制度提上日程。

2003年7月，国务院第十五次常务会议通过了《法律援助条例》（以下简称《条例》），是我国针对法律援助的全面落实在制度上的巨大跨越，奠定了国家法律援助制度建设的基本框架。《条例》规定了法律援助的范围、标准、实施程序和法律援助各方的权利、义务和法律责任，明确了我国法律援助是由政府责任、社会参与、律师义务构成的。这无疑是我国法律援助制度建设史上的一件大事，对推动我国法律援助事业的进步举足轻重，意义重大。《条例》中明确，为确保经济实力有限的公民也能获得法律援助，应为符合条件的公民提供无偿的法律服务。同时也明确了法律援助是政府机构的义务，县级以上政府机构需要关注并落实法律援助工作，给予法律援助财政支持，确保法律援助和地方经济、社会的协同发展。法律援助所需费用要实现专款专用，各级司法行政部门对本辖区法律援助服务予以监督。直辖市或市级、县级政府行政部门根据需要设立本辖区法律援助机构。对法律援助的范围予以规定，同时省、自治区、直辖市人民政府还可以围绕法律援助事务进行一些规定上的补充。“可以根据需要”“给予财政支持”“各级人民政府司法行政部门监督管理本辖区法律援助工作”等，可以看到《条例》给予了县级以上各级行政机关很大的自主性和弹性空间，没有做强制性要求，客观上我国法律援助制度具有浓重的行政色彩。但是从人权保障的角度看，《条例》只是全国性的行政法规，法律效力相对薄弱，有天然的局限性。《条例》将法律援助确定为政府的义务，但实际上法律援助的主旨核心——维护司法公正和社会稳定、人权保障等价值，对于单靠行政部门承担显然太过沉重，法律援助并非仅仅是政府所提供的一种法律服务，同时也应是法治体系中的一个关键构成，将法律援助圈定为政府职责使得法律援助的地位降低，原本的作用也难以充分发挥。从本质上来看，获取法律援助的权利是以人权当中的平等权为基础，是法律面前人人平等宪法原则的自然延伸。各国对人权的保障都写入宪法当中，我国在2004年明确将“国家尊重和保障人权”写入《宪法修正案》，而这种保障的具体实行应当体现在一国的立法、司法和行政各个方面，这样理解，那么对法律援助保障应该被定义为“国家责任”而不仅仅是“政府责任”。因为通常我们认为的“政府”仅代表国家的行政部门。《法律援助条例》作为国务院制定的全国性行政法规，仅对国家的行政管理部门具有规范作用，而不能约束司法部门，也自然削弱了司法部门对法律援助的重视程度和参与的积极性。虽然我国的《刑事诉讼法》和《律师法》对法律援助亦有规定，但是存在援助范围小的问题，造成了对法律援助保障的不完善、不统一的分散局面。此外，也间接造成我国民事法律援助案件数量明显高于刑事法律援助案件的情况。

二、刑事、民事、行政法律援助范围的不断扩大

正如前文所说，对法律援助范围的不断扩大构成了我国法律援助制度的发展历程。从国际方面来看，法律援助更倾向于对人权的保护，所以刑事法律援助自然优先于民事法律援助。这是因为刑事诉讼案件往往关乎犯罪嫌疑人、被告人的自由、财产甚至生命的宪法性权利保障，是法律援助的最初形态，属于最基础也是最重要的法律援助。

相比1996年版的《刑事诉讼法》，2012年修改的《刑事诉讼法》对我国刑事法律援助做了重要补充。在第三十四条增加了“或者其他原因没有辩护人的，本人及其近亲属可以向法律援助机构提出申请”“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人”“人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构”“犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑，没有委托辩护人的，人民检察院和公安机关应当通知”，第五编特别程序中还规定对未成年人和强制医疗的法律援助。概括起来就是扩大了刑事法律援助对象的范围，延伸了法律援助的适用阶段——不仅仅是人民法院的审判阶段还包括了侦查阶段和审查阶段。获得法律援助的方式由过去人民法院单纯指派增加了被告人及近亲属向法律援助机构申请，人民法院、人民检察院、公安机关通知法律援助机构提供法律援助。

党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出推进法治中国建设，其中包括深化司法体制改革，加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。健全国家司法救助制度，完善法律援助制度。

2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确建设完备的法律服务体系。持续建设覆盖城乡居民的公共法律服务体系，强化民生方面法律服务水平。明确了法律援助制度建设的完善、援助范围的延伸、救助体系的优化等，在民众遇到法律问题需要得到援助时可以及时为其提供法律援助。

2015年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善法律援助制度的意见》中明确了我国法律援助的基本原则——坚持以人文本，促进公平正义，推进改革创新。具体措施包括对民事以及行政法律援助范围进行拓宽，逐渐将劳动保障、食药安全等与民众日常生活有关的事项纳入法律援助的补充项目之中。积极探索法律援助在申诉案件代理中的参与机制，完善法律援助值班律师制度。优化法律援助参与刑事案件速裁程序的试点工作，建立法律援助在刑事和解以及死刑复核案件中的参与机制。法律援助咨询服务实现全覆盖。

2017年10月，最高人民法院和司法部联合印发了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（以下简称《办法》），明确推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，是司法体制改革的重要举措，先行在北京、上海、浙江、安徽、河南、广东、四川、陕西省（直辖市）八地进行试点工作，2019年范围扩大到全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团。基于现实原因，《办法》将全覆盖的范围仅确定为刑事案件的审判阶段律师辩护全覆盖，规定除《刑事诉讼法》第三十四条和第二百六十七条的情况以外，适用普通程序审理的一审案件、二审案件、按照审判监督审理的案件、简易程序、速裁程序审理的案件被告人没有辩护人的，人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。在辩护律师介入之前，被告人及其亲属可以申请获得值班律师的帮助。其中明确规定，一审法院履行职责不到位导致被告人在审判期间未获得律师辩护、侵犯当事人诉讼权利可能影响公正审判的，二审法院应当裁定撤销原判，发回重审。《办法》更加详尽明确了执业律师知情权、阅卷权、调查取证权、申请出庭作证权，要求尊重辩护律师的辩护意见，完善律师权利救济渠道。创新经费保障机制，探索法律援助受援人分担部分援助费用。《办法》对完善刑事诉讼中审判阶段的控辩平等、维护程序正义、促进实质正义有重大意义。

2019年7月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，其中引进了律师专属辩护机制，将死刑复核案件的指定辩护纳入到法律援助的范围，刑事案件律师辩护的全面覆盖试点工作进一步提高。

三、我国法律援助制度建设逐渐走向成熟

2021年8月，第十三届全国人民代表大会常务委员会通过了《法律援助法》，是我国对人权保障的新高度，标志着我国法律援助建设逐渐走向成熟阶段。《法律援助法》首次明确了我国法律援助的定义，即国家为经济能力不足的公民或满足法定条件的其他当事人提供无偿的法律服务，包括法律咨询、代理与刑事辩护等，明确法律援助是我国公共法律服务体系中的关键构成，进一步提升了法律援助的地位，并且将原来分散在《刑事诉讼法》《律师法》《法律援助条例》及各相关部门规范性文中有关法律援助的规定进行有效统合，明确了法律援助的国家责任性和力度，即国家在立法、司法、行政上为法律援助提供保障的一揽子解决方案。

法律援助范围进一步扩大。《法律援助法》第二十五条，刑事案件法律援助范围增加了“申请法律援助的死刑复核案件被告人”“缺席审判案件的被告人”，将《法律援助条例中》规定的“被告人是盲、聋、哑人”的范围扩大为“视力、听力、言语残疾人”，民事、行政法律援助范围新增“确认劳动关系”“支付劳动报酬”“生态破坏损害赔偿”，新增申请法律援助不受经济困难条件限制的情形。

四、我国法律援助制度的探索

很明显，我国法律援助制度建设具有“先地方，后中央，先法规，后法律”的特点。法律援助制度建设不应当仅仅理解为国家为经济困难的公民提供的一种法律救济，它还体现着一个国家对人权保障的重视程度，是国家法治体系中人本主义的人文关怀一面，反映国家法治体系的法律温度。从1999年司法部法律援助中心起草《法律援助法》起，我国法律援助制度建设经历了长时间的立法探索、实践检验，《法律援助法》总体较为完备，进步巨大。包括法律援助服务渠道的延伸、法律援助过程监督监管、有关财政支持力度的提高等。律师作为法律援助的参与主体以及社会组织在法律援助中的供给，虽然让法律援助变得更具多元化的特点，但本质上依然是受行政指派领取定额补贴而并非真正意义上的市场化，其实质是行政化供给的延续。有必要对法律援助市场化、行政化、社会化的供给方式进行重新定位和设计。［2］现实存在的问题依然很多，例如法援经费紧张、律师资源严重不均衡，律师对参与法律援助的整体意愿不高进而影响法援服务质量等。应对的主要方向应聚焦在通过制度建设真正调动法律援助参与各方的积极性，法援参与热情是参与各方真实意思的表达，而不仅仅是依靠法律规定。建立诉讼保险制度扩大经费来源，建立公设辩护人制度、明确政府购买法律服务的具体模式，拓宽优质律师来源，建立有效辩护制度、提高法律援助补贴标准、探索建立律师参与法律援助的积分奖励机制和绩效评估提高律师服务质量，加大普法宣传增强公民权利意识都是很有益的借鉴。