市场事前监管转变为事中事后监管的难点及完善

张辽圣

甘肃财贸职业学院，甘肃 兰州 730207

市场监管系列改革在深化市场体制改革的背景下推进。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》文件重申了市场的重要作用，强调应该继续发挥市场在资源配置中的决定作用［1］，而国务院于2017年印发的《“十三五”市场监管规划》中提出，市场监管改革应该是全面的、综合的、系统化的改革，而从法学领域研究来看，目前学界对事前监管转向事中事后监管改革的重视程度较低，对其核心问题缺乏合理回应和阐释，就如何转变，所涉及哪些具体监管事项需要适应此改革以及应采取哪些具体措施来保证改革后的监管效果等问题缺乏有效的经济法解释［2］。本文将结合以上背景，就市场事前监管向事中事后监管转变从经济法角度进行研究。

一、事前监管转变为事中事后监管的难点分析

（一）学界理论落后于改革要求

从目前政府正在推进的改革政策来看，学界普遍关注的问题仍集中在简政放权、宽进严管等问题，部分观点甚至将监管立法改革和监管向事中事后转变画等号，缺乏应有的理论洞见和理论基础。其原因集中在以下方面：一方面由于市场实践领域的制度性成本高是长期以来存在的问题，改革需要持续地深入推进；另一方面，部分推行的改革措施仍具有事前监管的性质。

（二）现有的分析理论存在偏差

需要区分市场监管改革和事前监管转向事中事后监管的区别。若仅根据“成本vs收益”理论进行推导分析，难免会出现“公说公有理，婆说婆有理”的状况。因此，在深化放管服改革时，需要对所涉及的企业进行经营许可事项清单管理，充分调动市场的效应，并在过程中进一步分析和归纳事前转向事中事后监管的统一标准，将具体的讨论集中在“市场监管vs资源有效配置”的命题上去理解［3］。

（三）市场监管三个环节的资源分配存在分歧

市场监管需要大量的人力、物力、财力为支撑，在现有的市场条件下，监管资源是有限的，因此，需要在制度设计时充分考虑到这一事实，并将监管资源与监管环节进行最优的资源分配，以期达到资源利用的最大化［4］。而为了实现这一目标，需要在事前、事中、事后三个环节中进行平衡和调配，如何在资源总量一定的情况下，既做到可以实现事前监管转向事中事后监管的改革目标，又可将监管资源做到最优配置，这是立法机关需要考虑的首要问题。

二、市场监管环节的法律构造

在明晰以上市场监管改革难点后，从经济法角度进一步分析三个环节间的法律关系，为改革的规范性标准提供理论基础。

（一）事前监管的法律构造

事前监管一般具有双重内涵。首先，事前监管是指市场监管部门是否予以市场主体准入资格，一般学界将其简称为“主体资格的事前监管”；其次，事前监管也泛指监管部门审查并决定申请人的某些市场行为能否准许其实施，一般被称为“特定行为的事前监管”。

（二）事中监管的法律构造

事中监管通常是指市场监管部门对市场参与者及经营者在实际生产经营过程中实行的监督与管理工作，所涉及的范围比较广泛，包括场所设施检查、经营信息核查、市场价格合理性检查、传播内容的审查、资产评估及经营信息备案等，通常采用抽查的方式进行［5］。

（三）事后监管的法律构造

根据前文针对事前、事中监管法律构造的分析，本文认为事后监管是对市场主体的生产经营活动及行为的结果进行监管［6］。从法律责任的角度需要注意的是，市场主体在事前监管、事中监管环节的违反义务行为，是不应该纳入事后监管的范围的。因而，本文认为事后监管首先是针对产品质量的检验及验收，其次是对经营信息规制的审查，而后是强制市场退出以及市场参与者存在的或者实施的违法行为。

三、事前监管转向事中事后监管的规范性标准探讨

（一）基于社会成本探讨改革标准

由于立法者及监管者大多数为风险的厌恶者及市场秩序责任的最终承担者，以此在监管机制的设计上，往往更倾向于事前监管，与其将市场中的“害群之马”放入市场中，后期再识别及落实监管责任，不如通过事前设计的识别就阻止其入市。回顾以往研究，强制性实体标准、程序化的审查设计在传统的立法实践中被广泛使用，立法机关认为事前的监管设计有利于其甄别不符合市场经营标准的市场主体，并通过设置较高的入市门槛将其阻挡于市场之外。

但是，从经济成本的角度重新审视事前监管，发现往往需要耗费更高的成本。这是由于事前监管需要对每个预参与的市场主体进行审查，其成本可量化为：“事前监管成本=（潜在参与市场主体的平均监管成本）×（所有被监管市场的个体数量）”；“事前监管的守法成本=（预参与市场的主体为满足事前监管要求而支付的成本）×（所有被监管市场主体的人数）”。

若假设预参与市场的主体符合市场准入要求的数量超过50%，则事前监管会造成必然50%的效率损失，并相应为潜在的市场参与者带来更高的守法成本，和我国政府推行的优化营商环境的政策相悖。

从经济成本的角度比较事中事后监管的成本可以发现，由于事中事后监管需要监管机构针对经营过程、经营行为及经营结果进行抽样调查，因而在实施监管时将花在符合市场要求的诚信市场主体耗费的成本降到最低，仅需要对违法者定向追责，从而支付远小于事前监管的监管成本；由于没有过多的事前审批，简化潜在市场参与市场的门槛及难度，其守法成本也大大减少，从结果上看，有利于市场监管及市场参与的良性循环。

基于以上分析，可初步推断出由事前监管向事中事后监管的规范性标准如下：

1.前提一：政府的市场监管资源是有限的；前提二：无论处于哪一个监管环节，需要市场监管实现的监管效果是降低市场违法、违规行为；

2.若为达到同样市场监管效果，事前监管的总成本＞事中事后监管的总成本+（定向监管造成损害的成本）

3.以此可得出结论：将市场领域的事前监管转变为事中事后监管是优化资源合理配置的举措，可在一定程度上节省实施监管的制度性成本和市场参与者所需支付的守法成本。

（二）规范标准有效性检验实例分析

早期《公司法》对最低注册资本、法定验资有明确的制度要求，在后期的实践中证明这些事前监管措施从经济角度是失败的，既耗费了巨大的监管成本，同时，未能有效地达到预期的监管成本，无法有效甄别市场主体是否有资金能力及债务偿还能力，所设置资本实缴及验资等制度实际上未能抑制虚假出资及资金抽逃等问题，但仍耗费巨大的监管成本。而近年来，除特殊主体外，已逐步将以上制度废除，建立事中事后监管，在监管者发现违法行为后再进行处理，不仅降低了监管成本，而且有效提高监管效率。

四、进一步完善和优化事中事后监管机制

事前监管向事中事后监管转变是大势所趋，因而需要深入探讨如何提高事中事后监管机制的效率。本文认为事中事后监管必须具有如下的功能：首先，要能及时发现违法行为从而减少潜在的损害性后果，在一定程度上解决监管中出现的“信息不对称”；其次，在监管过程中对发现的违法行为要能迅速作出反应，从而防止损失扩大，配合及时追责措施最大限度对冲损害后果，降低救济成本。

（一）建立健全市场参与者激励型监管机制

激励型监管机制指的是相关部门在设计监管机制时，除了惩罚措施外，还应结合如权益优先奖励、经济或荣誉奖励、义务责任减免等激励举措，在一定程度上鼓励市场参与主体主动守法。市场参与者是否遵守市场的监管要求及相关法律并不仅仅是一个道德问题，在一定程度上是一个经济问题，是由违法成本决定的。在事中事后监管时务必要做到违法违规必然惩处，提高市场参与者的违法违规成本，但从经济学角度来看，监管执法及惩罚的过程需要耗费高昂的成本，效果可能仍不尽人意。因此，建议立法者可将部分用于惩处的执法成本用作守法激励机制建设，鼓励市场参与主体主动、自觉遵守法律规范。如各地可建立“诚信经营名单”机制，对市场内诚信经营达到一定标准的市场参与主体纳入该名单中去，并辅以一定的政策减免作为奖励或赋予其优先权益等鼓励和引导企业进行诚信经营，通过激励机制的设立鼓励企业积累其声誉和美誉度。

（二）建立健全市场参与者举报奖励机制

信息是一种社会资源，需要花费一定的成本进行获取。由于违法行为具有隐蔽性，这就意味着违法行为的信息收集和核实需要耗费大量的成本，在一定程度上会影响监管过程的良性运行。实现事中事后监管的目标绝不能单纯寄望于在监管中增加监督的抽查次数或仅仅扩大抽查的覆盖面，这是因为市场改革目标就是进一步降低政府的监管成本和市场参与主体及潜在参与主体的守法成本。而最有效的措施就是发动群众的力量，鼓励群众对市场参与主体的违法违规行为进行举报，并予以一定的经济奖励及奖励措施，往往可取得“事半功倍”的效果。但目前在各地的具体实践领域，举报奖励机制往往流于形式，缺乏具体的配套举措，在实施过程中落实不到位的问题屡见不鲜，因而需要立法者进一步进行机制的构建，需要进一步贯彻落实《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》第十六条规定。

（三）引入第三方机构参与市场共治

激励行业组织以及专业机构等第三方机构参与到市场监管中来，有利于推进政府市场监管职能转变，落实监管方式的转变，并充分调动和使用社会监管资源。具体到市场监管环节，可将行业及商业协会、律师协会及律师事务所、会计审计事务所等具有检验认证资质的机构纳入市场监管过程，在第三方的有效监督下，营造多方参与的、公正、透明的市场监管环节。并逐步构建社会共同治理格局，鼓励市场主体自治、行业自律、社会监督、政府监管等力量参与。而在落实各类市场服务机构监督上在以下方面加强：1.在市场行为负外部性较强且维权成本高的领域，需要增强专业服务机构在监管中的决策影响力；2.追究相关从业人员违法的责任，充分发挥第三方监督责任；3.相关政府机构需要提升购买服务能力，用市场的思维降低购买专业服务的成本，提升监管的有效性；4.引入多元的监督机制，排除行政垄断。

五、结论

近年来，进一步增强市场在资源配置中的决定性作用，优化营商环境，降低制度性成本，增强市场活力，在监管方面我国政府及立法机关正推进市场事前监管向事中事后监管转变改革。本文认为事前监管向事中事后转变监管的难点在于，学界理论构建落后于改革要求，且现有的分析理论存在偏差，以及市场监管三个环节的资源分配存在分歧。在明晰以上市场监管改革难点后，从经济法角度进一步分析三个环节间的法律关系，为改革的规范性标准提供理论基础，将市场领域的事前监管转变为事中事后监管是优化资源合理配置的举措，可在一定程度上节省实施监管的制度性成本和市场参与者所需支付的守法成本。同时，针对事中事后监管机制的现状，提出了三条举措建议，即建立健全市场参与者守法激励机制，建立健全市场参与者举报奖励机制，引入第三方机构参与市场共治。