“洪堡模式”去与留：德国大学治理改革中制度同形与路径依赖

肖军

（杭州师范大学经亨颐教育学院，浙江杭州 311121）

20世纪70年代以来，德国高等教育进入了改革期，高等教育环境出现了众多变化。为应对高等教育环境发生的改变，德国大学治理结构、治理模式等也发生了范式转换。一方面，受新公共管理主义的影响，德国大学治理以“市场化”为导向，推行了一系列改革措施。另一方面，德国大学治理改革并不是激进的改革，而是保留着很多德国大学治理的传统。本文运用新制度主义中制度同形和路径依赖理论，探求德国大学治理中的变与不变，以理解当前德国大学治理面临的困难和未来走向。

一、德国大学治理改革的制度环境变化

传统组织理论认为组织的结构变化是出于对效率和目标的追求，只有高效地实现了既定目标，组织才具有合法性。但新制度组织理论则认为，组织的行动和决策并不是独立选择的结果，而是受到社会环境和其中的社会规则影响。只有组织满足了社会环境对它的期待，它才可以在社会环境中获得合法性并生存下来。所以组织的变革，并不是为了追求效率，而是为了满足社会环境对于组织的制度期待，使组织获得资源而继续生存下去。[1]制度期待随着社会环境的改变而不断变化，所以组织建立的制度也要符合社会制度期待的变化，进而产生制度变迁。在制度变迁过程中产生的一种重要趋势，就是制度同形。制度同形是强调制度受到其他制度的影响发生变化，进而产生同质性；与此相反，在制度变迁时也存在一种保守主义，即路径依赖。很多制度变迁都处于这样一种制度同形和路径依赖的紧张关系中。反思全球教育政策的趋同问题时，发现相似的环境是导致制度同形的核心因素之一。德国大学作为现代大学的鼻祖，自1810年柏林大学建立以来，保持了相当大的稳定性。直到20世纪60年代，大学民主运动才打开了大学坚固的壁垒，大学由“教授大学”转变为“团体大学”，大学治理改革拉开了序幕。尤其进入20世纪90年代，大学的生存环境变得更加复杂。哈里·德布尔（Harry de Boer）等学者总结了自20世纪60年代以来高等教育治理改革的环境因素，这些因素不仅存在于德国，而且存在于大多数工业国家。

（一）高等教育系统急速扩张

1977年，德国实行了一项“开放入学决议”，即所有获得相应高校入学资格的高中毕业生都可以进入大学学习，高等教育系统不再通过学生高中毕业成绩对其进行筛选，这使高等教育系统快速扩张。但是伴随高等教育系统的扩张，受困于20世纪70年代经济危机的高等教育财政投入却没有相应的增长，德国大学也很少能从私人渠道引入资金弥补这一差距，从而导致大学基础设施老化和师资严重不足。这种财政投入不足的境况甚至在当前依然十分严峻，这导致大学发展缺乏动力和效率、学生辍学率高以及学习时间过长等问题。大学的领导和教授经常抱怨，在有限的财政经费情况下还要求大学保证教育和科研质量，实为“巧妇难为无米之炊”。

（二）高等教育日益全球化

博洛尼亚进程改变了德国大学发展的国际环境,加强了大学间的交流和竞争。从本质上讲，博洛尼亚进程也是全球化影响的结果，是欧洲通过高等教育一体化提升欧洲高等教育整体实力的努力，从而使欧洲大学能够在影响日益强大的国际大学排名榜上占有一席之地。[2]全球化日益成为大学改革的重要推力，大学国际排名、国际化水平等都成为大学“软治理”的重要手段。这些通过“硬指标”实现的“软治理”，对德国大学造成了外来的改革压力，对大学治理理念和治理结构都产生了重要影响。博洛尼亚进程也可以被看作德国大学改革者面对国内保守的学术利益集团阻碍改革的一种曲线救国策略。

（三）饱受质疑的管理方式

新公共管理产生的背景之一就是所谓的“政府失灵”。在教育领域，政府对大学的科层制管理控制，使大学缺乏办学自主权。大学缺乏效率与创新，沉醉在过去取得的成就中故步自封。国家和社会要求大学能满足国家人才培养与科研创新的目标，更好地服务社会，而新的期待却不能与大学传统的组织结构相符合。传统的“群体大学”组织，由于国家的细节调控和大学内部合议原则，而缺少决策能力、清晰的目标和战略、清晰的责任划分以及适应环境的能力。在新公共管理理念的影响下，大学迫切地需要政府松绑，能以更加灵活的方式管理大学，赋予大学更多的战略决策权，进而实现“去国家化、去中心化”。

（四）日益市场化的办学意识

在20世纪初，教育决策者的办学意识发生改变，即政策决策者认为市场化的配置机制也可以使教育机构实现更好的资源分配[3]，教育逐渐走向市场化。大学被鼓励向各种市场出售他们的“服务”，自身也要以更加商业化的方式进行管理，“公司化大学”的概念成为大学治理改革的重要话语之一。[4]这种市场化的意识理念要求大学提高其经济性与效率性，并且倡导竞争文化，这些新的大学文化导致大学治理方式的改变。

德国高校治理制度变革，是高校作为组织应对变化了的、复杂的国内和国际环境的结果。但是需要注意的是，德国大学治理的改革并不是大学主动适应环境自下而上开启的，而是由国家通过其掌握的政治权力强力推进的，从而使大学满足国家和社会的需求。那么德国高等教育系统要采取什么样的制度来满足国家和社会的制度期待呢？答案就是高等教育中兴起的新公共管理主义制度，在德国也被称为“新调控模式”。

二、德国大学治理改革中的制度同形

教育治理国际比较研究表明，虽然各个国家的教育管理传统各异，但自20世纪80年代以来都呈现出一个共同的特征，即高等教育中的“管理主义”不断增强。“新公共管理”“新调控模式”“新治理”等概念在许多经济合作与发展组织国家的高等教育改革中屡屡出现。这些概念的核心要素多数都包括：去国家化、赋予院校自主权、以（准）市场和竞争为导向、输出型的绩效考核和问责机制等，这些概念成为大学治理的“全球脚本”。[5]在体现这些要素的国际教育政策中，有两种教育政策对欧洲，特别是德国的教育治理结构改革产生了重要影响。一种是涉及外部治理时的荷兰“远程调控模式”（steering at a distance），即国家从具体的干预控制转为宏观调控。另一种是涉及内部治理时的美国“管理主义模式”，即在院校内部决策过程中更侧重强大的管理主义，提高治理效率。[6]德国大学在引入新公共管理理念后，其大学治理的改革路径也体现出这种外部治理和内部治理的特征。在外部治理上，国家由原来的细节控制转为宏观调控，赋予大学自主权并引入竞争机制来提高其办学效率。在内部治理上，加强校长的权力，弱化教授的影响，引入社会力量参与大学治理。本文以下面四项新的治理手段为例，管窥德国大学治理的制度创新。

（一）签订目标协定

欧洲大陆国家的高等教育普遍具有中央集权的特点，但是从20世纪70年代起，赋予大学自主权成为其广泛讨论的一个话题。在新公共管理理念下，德国政府从原来的细节控制转为对大学进行宏观调控，体现出“去国家化、去中心化”的特点。其中一个独特的创新就是目标协定。目标协定是州与大学之间签订的，规定了大学发展战略目标的合同，是一种政府在赋予高校办学自主权的同时对高校进行宏观管理和结果监测的管理工具。[7]目标协定在不同的州有不同的名称，如目标协定、高校合约，但本质上都是管理学中的目标管理模式（Management by Objectives）。目标管理来源于企业管理，并成为新公共管理中的重要管理手段。德国从1997年首部目标协定出现以来，目前所有16个联邦州政府都已经和所属的高校签订了目标协定。目标协定可以在不同层面签订，可以是州政府和本州所有高校签订，也可以是和每个高校单独签订。不仅州政府和大学之间有目标协定，学校和各个院系之间、院系和教授之间也签有目标协定。目标协定是政府和大学之间的全面契约，成为调节政府和大学关系的重要工具。目标协定通常规定了高校教学、研究、国际化、性别平等、院校管理等方面的战略发展目标。作为一种学校发展的中期规划（通常5～6年会签订一次），目标协定会随着政府对大学的期望变化和学校的发展不断更新。目标协定由州政府和州教育部门协商后制定。如果大学不能满足约定目标，会影响到下一周期目标协定中规定的配套财政资助。从政府与学校的关系上来看，目标协定意味着政府对大学的管理从等级控制转为相互合作[8]，实现了“信任代替不信任、协商代替命令、同意代替决定”的关系转变。[9]政府对大学的监督也由原来的专业监督转为报告制度，即要求高校定期提交对目标实现情况的报告，从而赋予大学更大的活动空间，也实现了以“输出”为导向的评价机制。[10]

（二）引入绩效拨款

新公共管理的一大特点是强化大学之间以及大学内部间的竞争，将大学从国家的保护下推向市场，利用（准）市场手段来治理大学。自20世纪90年代以来，绩效拨款成为大学引入竞争机制的核心因素。绩效拨款是指政府按照一定的绩效指标将财政资金拨付给大学，从而激发大学的办学热情。1992年，德国北威州率先引入绩效拨款制度。当前，所有的州都已经引入了该制度。当然，大学财政拨款不是全部按照绩效指标拨付的，而是由基础拨款和绩效拨款两部分组成。基础拨款按照大学的固定支出（建筑维护、管理费用、设备采购、教工工资等）拨付。绩效拨款是按照大学目标完成情况拨款，一般分为奖励模式和分配模式两种。奖励模式类似于计件奖励，如政府会根据大学毕业生的数量奖励学校，就是学校获得的绩效奖励。而分配模式是指高校只要满足约定的最低绩效指标，政府就将定额比例的款项拨付给学校。绩效指标通常包含教学、科研、两性平等、国际化程度等。其中与教学相关的指标包括新生数量、毕业生数量、提供的学习名额及专业数量、学生修业年限、继续教育办学状况等。与科研相关的指标通常包括获得的第三方项目资金、博士生数量、教授数量、科研发表以及引用率等。两性平等指标包括教授和校领导中女性的比例。国际化指标通常包括国际学生数量、国际发表数量以及国际合作高校的数量等。

（三）加强大学校长权力

传统上德国大学校长是大学名义上的最高领导，对内对外代表着大学形象。校长由大学学术组织大学评议会选出，由各院教授轮流担任，任期两年到三年，但在19世纪校长的任期只有一年。校长只是作为“平等中的首席”（primus inter pares）来处理大学事务。大学学监/总务长（Kurator/Kanzler）则代表国家管理大学的财政，拥有大学财政计划的否决权，同时行使人事监督权。他们是国家派驻到大学的国家官员，而不是经由院校选举产生的。总务长长期任职，不用像校长那样轮岗，对大学的重大和长期决策会产生深远影响。[11]相比于总务长，大学校长并没有实质性的权力。

德国在20世纪“68运动”①“68运动”是20世纪60年代中后期在美国兴起的一场由新左派和民权人士领导的反战、反资本主义的社会运动。该运动迅速波及全球多个国家，导致了深刻的社会变革和新的政治文化。这一运动在德国主要由左派大学生领导，主要诉求是实现大学民主化。之后，大学民主进程加快，教授权力受到削弱，一部分传递到各种委员会，一部分让渡给大学校长。1976年颁布的《高等教育法》首次规定了大学的领导结构，参照美国模式明确大学校长/校长委员会必须全职负责学校的学术和行政管理事务，对内对外统一代表学校。大学总务长则须服从和协助校长负责行政管理[12]，成为大学校长委员会的成员之一，并废除了总务长的终身任职制度，改为任期制，大学行政最终实现了统一管理。校长委员会成员也不再单独由大学评议会选举产生，而是由大学理事会（或者由评议会和理事会联合）选举和罢免，从而削弱了教授选举校长的权力。校长管理大学的权力相较以往也大幅增强。比如，巴符州《高等教育法》规定：“校长委员会负责基本法中规定的所有事务以及基本法中未规定的其他事务。主要包括制定大学发展规划（人事发展规划和大学建设规划）、起草预算草案或起草经济计划、通过建立和使用质量管理体系进行各项评估等17项权限。”而大学评议会的主要职责限制在学术事务中以及对校长委员会行使监督权力。大学决策权逐渐由集体决策机构——大学评议会转移到大学领导机构——校长委员会手中，大学行政机构的权力不断强化。为了提升大学的管理能力，德国产生了两种不同的大学校长制度。一类是传统的校长（Rektor），他们从教师中选举产生，在脱离教师工作后作为大学领导工作数年，并在任期结束后回归教学岗位。另一类校长（Präsident）则是长年工作的专职校长，他们不一定是大学教师，可以是从社会上招聘的人员，并配备几位教师作为副校长，从而让大学校长成为职业经理人，使大学的管理走向专业化。

（四）设立大学理事会

历史上，洪堡模式的大学内部管理主要是学术自我管理，教授成为大学内部治理的最主要利益相关者。在“68运动”过后，大学逐渐开始其渐进的民主改革历程，更多利益相关者参与到大学治理之中。特别在新公共管理理念中，外部调控是其重要特征之一，大学理事会的建立被视为这种外部管理的关键因素。大学理事会是德国大学系统中一个相对较新的机构，在20世纪90年代末期才开始在全国推行，有的是整个州只有一个大学理事会，有的是多所大学设立一个大学理事会，但当前大部分州都是每个学校单独设立大学理事会。它主要是按照英美大学监督机构的样式创建的，各个州的《高等教育法》对大学理事会的职责规定有所区别，但一般都包含学校战略管理和监督职责。战略管理是指在整个学校层面协调学校发展的目标和措施，与州政府协商制定学校的目标协定，参与大学校长选举等。而监督职责是指大学理事会有权查看学校的所有资料，对大学的发展规划、经营活动、校长委员会提交的报告等具有表决审批权，校长委员会每年需要定期向大学理事会提交大学财政和经济发展报告。大学理事会一般由校外人员组成，有的州也允许校内人员参与，但校外成员数量必须要多于校内成员数量。大学理事会成员受雇于州教育部门，需要定期向州政府提交述职报告。在选举大学理事会成员时会成立一个遴选委员会，其成员一般由大学评议会成员、州教育部门官员组成。

三、德国大学治理改革中的路径依赖

在讨论路径依赖前，我们要了解传统的德国大学治理是遵循着怎样的路径。传统的德国大学治理被称为一种国家官僚和大学教授双元管理的“雅努斯之首”模式。[13]在德国的行政法术语中，当一个机构同时代表两个不同的法律实体形式时，就会被形容为“雅努斯之首”。雅努斯是罗马神话里的双面神，象征着永恒定律中的二元性，如创造/毁灭、生命/死亡、左/右等。德国大学从现代大学创立之初就明确了其法律地位，它既是国家机构又是法人团体。从洪堡创立柏林大学以来，德国一直遵循着这种大学治理模式，也被称为“洪堡模式”。在“雅努斯之首”的双面相中，一面是国家通过宏观调控和委派管理来实现对大学的控制。国家通过立法对大学的治理结构作出规定，并对大学的课程、考试、科研等事务提出原则性的要求；此外，国家通过派遣学监/总务长对大学的经济和人事事务实行直接管理，并代表政府对大学实施最高的监督。而“雅努斯之首”的另一面就是以教授为主体的学术自治。教授在涉及教学和科研的事务上享有绝对的控制权，这也是洪堡大学理念的核心之一，即学术自由。以讲座制为基础的研究所成为教授的城堡，形成了成千上万的小型垄断组织。教授负责研究所的资金分配、课程设置、科研事务，并组成学术评议会来管理学院一级的学术事务，负责推荐空缺讲座职位的候选人，选举大学校长。因此，这种大学也被称为“教授大学”。这种基于任务分配形成的治理结构，使国家和教授成为大学治理中的权力主体，而中间的院校管理层却没有实质性的权力。那么德国大学治理改革是否已经按照新公共管理制度设计的方向，走向了“市场导向型”模式，还是依旧受到“洪堡模式”的影响？从引入的四种治理手段来看，新的制度依旧存在着明显的路径依赖特征。

（一）目标协定中国家和大学地位不平等

从国家和大学的关系来看，目标协定旨在赋予大学更大的自主权和行动空间，但是其最大的问题在于政府和高校并不是平等的谈判伙伴，尽管在大多数目标协定中都写着“本协定是由州政府与大学以平等的合作伙伴形式缔结”。这种由政府和大学经过协商而签订的合同，打破了政府对大学科层制管理的传统。但一个不能否认的事实是大学很难对负责财政拨款的国家提出反对意见，这种权力的不对称显然是对大学不利的。国家会通过设置大学需要满足的生产目标，即新的研究项目、降低辍学率、增加质量管理的手段、专业认证等来控制大学。比如，在招生名额方面，大学并不想招收太多学生，少而精的办学理念显然更有益于大学提升办学水平。但政府要求大学满足高等教育大众化的需求，规定了大学的招生数量下限，大学在这方面并没有很大的谈判空间。因此，有学者批评大学重新回到了政府的细节控制之中。①观点来自笔者对蒂宾根大学主管教学副校长卡琳·阿莫斯（Karin Amos）教授的访谈。这种不平等的地位导致目标协定的内容也未必是平等的，政府需求和目标可行性存在差距。2014—2016年目标协定期间，萨克森州高校因为没有满足约定的目标而损失1300多万欧元的绩效拨款。绿党党员麦谢尔（Maicher）批评目标协定的要求超出了大学的能力范围，不具有可行性。在政府的压力下，学校不得不同意政府制定的难以实现的目标。他建议修改《高等教育法》以改变这一现状。[14]可见，公立大学的财政责任依然像从前一样掌握在国家手中。即使当前大学已经具有很大的自主权，但也只能在科层管理的影子中活动，国家政策的战略优先根本不需要质疑。出现这种情况主要是由大学的法律地位决定的，德国大学既是公法团体又是国家机构。作为国家机构，大学必须完成国家委派的任务，尤其在预算与人事领域，必须接受州政府的广泛监督。[15]只要德国大学这种国家机构的法律属性没有改变，那么国家对大学的重大影响就不可避免。

（二）绩效拨款比例不均衡

绩效拨款是政府希望通过实现以结果为导向的输出型财政分配机制，来提高大学的竞争力。但是，一方面国家对大学的财政拨款并不全是绩效拨款；另一方面绩效拨款占总体拨款的比例在各州之间也存在差异，最高的北威州达到20%，而最低的拜仁州只有1%左右（综合大学1.45%，应用科学大学0.57%）。[16]这说明绩效拨款作为大学竞争资源的手段，在各个州的发展并不均衡，因此对大学产生的影响也不相同。“基础拨款为主，绩效拨款为辅”的模式说明，一方面政府要通过基础拨款保障大学的办学能力和稳定性，避免拨款浮动过大而影响大学的办学目标。另一方面，也表明大学对绩效管理理念的担忧，担心完全的市场化竞争方式会干扰大学的学术自由。绩效拨款是典型的市场竞争手段，但竞争并不是高等教育系统自身的目的，竞争更多地作为一种政治手段，来实现社会希望的那些目标，而不是高校自发的行为。[17]所以这里存在着政府调控和高校自主权之间的矛盾。政府希望高校可以对所分配到的资金负责，通过竞争机制来提高办学效率。但是大学却持相反的观点，他们要求更多的财务自主权，做自己喜欢做的事，这样财政资金才能实现最大的功效。至于政府和社会担心资金的使用效率问题，高校则认为自己不会通过不合理的财政支出来“割自己的肉”，高校完全会理性地使用纳税人的钱。

（三）大学校长的权力并未完全发挥效力

从加强大学校长权力方面来看，这一制度革新也并未真正削弱教授的实力。从大学校长的学术背景来看，各大学校长还是以本校教授担任居多，校长的选任依然看重其学术背景。在美国，大学校长在获得董事会授权后，必须放弃学者身份，成为完全的管理者。[18]而德国大学大多数校长本身就是教授，属于教授利益团体，而且在任期结束后他们多数会回归到院系，因此大学校长在任时不会主动去提高其管理能力，在决策时也不敢损害教授团体的利益。此外，虽然大学校长有了更大的决策权，但校长委员会处在一个松散连接的大学组织系统中，有效的权力仍然在研究所和学院手中，上面还有大学评议会和大学理事会。校长的决策权依然受到诸多掣肘。德国的《高等教育法》没有改变中层领导的选举机制。在院系层面，协商一致的民主传统仍然非常活跃，院长也是由院系委员会（Fakultätsrat/Fachbereichsrat）从教授中选举产生的。教授在院校治理中扮演着重要角色，终身教授仍然保持着公务员的身份。教授的地位表现出一种改革逻辑上的矛盾，因为它削弱了院校领导管理学术行为的能力。[19]如在教授招聘问题上，虽然校长可以参与教授候选名单的制定以及对聘任候选名单具有审批权，但是起主要作用的还是院系委员会以及由各种利益相关者组成的聘任委员会，校长一般不会驳回聘任委员会提交的候选名单。

（四）理事会监督功能弱化

自引入大学理事会以来，公众对其作用的讨论就一直不断。赞成者认为它是大学重要的管理手段，扮演了大学、社会、经济界以及政府之间的缓冲机构和连接纽带的角色。[20]而反对者认为校外非学术人员代表不能理解大学运作的学术逻辑，在大学理事会的管理下，大学会日益走向管理主义，从而威胁到学术自由。而大学理事会能否起到监督作用也引起人们的怀疑。起初大学理事会成员必须是校外人员，代表社会的利益。但是逐渐地部分州允许理事会成员也可以是大学内部成员，这不禁令人担心其监督作用是否会被削弱。如巴符州的蒂宾根大学理事会有7名校外成员，4名校内成员,而4名校内成员中又有3位是教授。另外，大学理事会成员受聘于州政府，并定期向州科学事务部提交述职报告，它是代表州政府对大学进行管理和监督的机构。可以看出，即使在大学理事会这种旨在实现社会力量参与大学治理的手段中，也依然可以看见政府和教授的力量。

四、结语

从全球高等教育治理进程来看，似乎各国都遵循着相似的理念，大学正转向“市场型”大学。但是鉴于不同的改革背景和政治现实，各国形成了治理改革“自己的版本”。综合来看，虽然德国高等教育系统引进了许多治理机制，但因为存在的局限和束缚仍没有完全发挥功效，治理改革始终没能突破现有的条框，很多学者将其称为“半改革”或“伪改革”。大学治理改革中的路径依赖特征明显，即沿着传统的洪堡模式在缓慢前进。在上述的四种治理手段中，政府和教授依然有着重要影响，并使制度改革的效果大打折扣。这是因为，一方面高等教育领域的“去国家化”不是一蹴而就的，而是一个“由国家调控的去国家化”的缓慢过程。[21]治理改革是由国家提出并设计的，国家是制度的顶层设计者、改革的主导者，大学只是被动的执行者。另一方面，大学教授的集体治理在德国大学治理文化中根深蒂固。即使德国大学在“68运动”后逐渐由教授寡头统治转变为各种委员会形式的集体统治，但在大多数的委员会中教授的数量和投票权重都占多数，教授在各种资源分配和人事事务上仍具有巨大的权威，并对国家主导的各种改革持怀疑态度。因此，不论是联邦政府还是州政府，目前都没有能力推行明显损害教授群体利益的全面改革。当前德国的正教授依然是终身制，大学也没有辞退高等级教授的权力。

综合以上讨论，可以看出德国大学治理制度改革体现出一种明显的混合型治理模式，洪堡大学模式（国家型＋学术自治型）和新公共管理模式（市场型）相互交织。国家作为大学的承办者，具有巨大的权威。而教授集团在学术自由理念的庇护下，对大学政策依然有重大影响。在新公共管理理念的推动下，（准）市场成为大学治理中重要的治理手段。三者力量的不断博弈，推动着德国大学在通往“市场型”的道路上时而前进，时而后退。①2006年起，德国许多联邦州开始收取大学学费，不过后来又逐步取消。这被许多学者认为是大学市场化改革的倒退。然而，虽然改革存在路径依赖，但是只要改革驱动力开始取代改革阻力，根本性的变革就可能会发生。[22]从改革的趋势来看，德国大学治理会继续沿着市场化的方向深入。