乡村振兴背景下武威农村闲置资源盘活利用的对策研究

谢 珲

（中共武威市委党校，甘肃 武威 733000）

乡村振兴利国利民是国家的宏观政策。只有大力推进乡村振兴，才能逐步实现共同富裕。随着改革开放的深入，经济持续发展，人口结构发生了变化，农村地区存在空心化现象。大量土地被闲置，导致了浪费问题突出。乡村振兴战略落实过程中重要一环就是做好土地等闲置资源的盘活利用。通过立法和颁布政策等具体方式要放宽农村土地使用权的流转，以出租等具体方式提升农村空闲土地房屋的使用效率。进一步从中获取使用效益，为农民增收拓宽渠道。总体来看，在乡村振兴战略影响下开展农村闲置资源的盘活具有积极现实意义。

1 乡村振兴背景下武威农村闲置资源盘活利用的现实困境

1.1 武威农村闲置资源现状

武威市凉州区凉州区国土总面积4 873.85 km2，农用地20.635 8万 hm2，占土地总面积的42.35%，其中：耕地、园地、林地、牧草地和水面分别占土地总面积的24.16%、1.54%、2.81%、13.46%和 0.38%;建设用地为3.415 4万 hm2，占土地总面积的7%;未利用地为24.687 3万 hm2，占土地总面积的 50.65%。可见，未利用土地面积占比较大，急需进行合理的土地规划。

全市实施土地整治项目224个，整治土地97万亩，新增耕地22.2万亩，依托水利骨干工程和节水供水工程，项目资金优先向异地扶贫搬迁生态移民项目倾斜，整治低效耕地、整理开发宜耕沙地共17.3万亩，新增耕地12万亩，为异地扶贫搬迁生态移民安置提供必要的生产生活用地，共安置移民8.43万人。

1.2 盘活武威农村闲置资源的现实困境

1.2.1 农村宅基地使用权流转存在法律制度障碍

宅基地具有保障的福利性质，宅基地使用具有无偿性，农村居民居住保障主要依托于宅基地。进而为了保证基本属性，自然就需要限制使用权的流转。虽然法律的优化调整，使得农民可以通过转让等具体方式对宅基地使用权进行流转。但流转的范围有相应的规定，只能在农村集体经济组织内部开展流转。随着社会的发展，农村人口结构的调整变化等多方面因素带来影响。宅基地居住保障功能逐渐被弱化，大量的农村劳动力转移到城镇，一部分宅基地被闲置。

1.2.2 农村宅基地使用权回收制度不完善

虽然在土地管理法有明确的规定，超过一定时限的控制宅基地可以进行回收。一些地区长期存在着一户多宅等现象，部分家庭超面积标准使用宅基地，农村集体经济组织虽然可以依法回收宅基地使用权，将回收的宅基地作为存量储备使用，但目前欠缺具体的可操作制度，整体制度操作性不强，回收政策执行力度不大。

1.2.3 村庄规划不科学、不长远问题比较突出

乡村振兴一直是国家非常重视的一个战略安排。规划引领是提升乡村振兴质量的关键。各地区加快推进地方执行规划工作，围绕着村庄规划，推动乡村发展。目前来看一些地区存在着规划不科学等现实情况。进而使得村庄建设过程当中长期存在居民用地规模偏大、占地面积超标、村庄的无序扩张等突出问题，阻碍了本地区的规范化发展。此外农村人口的转移，在宅基地管理方面出现了空心化，宅基地空置率偏高。

2 武威农村闲置资源盘活利用现实困境的原因分析

2.1 农村资源闲置调查问卷调研分析

2.1.1 调查样本基本情况简介

以凉州区为例，调研组选取了6个乡镇作为调查对象，针对农村闲置资源未盘活利用从农村主体人村民、农村管理者村干部、以及政府机构乡镇政府三个主体分别设计了3套问卷调查，从3个方面重点了解：农民在盘活利用的意愿、村干部对盘活利用的做法和难点、乡镇干部在盘活利用方面对村级的指导方法和盘活利用政策宣传等。共发放180份问卷，收回175份，回收率97.2%。

2.1.2 通过调查掌握了凉州区土地闲置的基本情况

闲置的宅基地（房屋）和土地占到了89%，想通过租赁或其他方式将闲置的房屋或宅基地进行再利用的占63%，用盘活闲置土地的方式进行收益的占 72%。其中有闲置的宅基地、土地、房屋等资产的村有13个，占比85%，有意愿盘活本村闲置资源的有80人，愿意通过村委会统一统筹盘活的占60%。

2.1.3 闲置资源无法盘活的原因调研

不了解政策的占60%，受传统思想和文化影响的占85%，期待从地价上涨来受益的占45%。土地流转不畅占76%，各地的政策支持力度不均衡占80%，村庄规划不科学、不合理占80%，各部门配套制度落实不到位占90%。

2.2 目前农村闲置资源盘活利用的政策和法律保障存在缺陷

2.2.1 宅基地使用权流转的法律制度还不完善

现阶段在国家各项规章制度的制约下，宅基地使用权的流转范围只能在村集体内部，这是考虑到宅基地的无规则限制流转可能会使部分农村人口的住房得不到保障。因此，部分法律法规的不健全阻碍了农村宅基地使用权的顺利流转，阻碍着农村宅基地多元化、复合型功能的充分发挥，导致在现有的法律法规下的宅基地盘活利用方法与国家乡村振兴背景下的市场需求产生了矛盾，很难满足社会资本利用农村闲置土地来发展农村经济的实际需求。

2.2.2 农村土地流转和使用受限

现阶段，农村闲置土地使用权流转是农民的自愿选择权，我国土地流转受不同因素限制，流转率不高。多数情况是同村组宗亲及熟人间的土地流转，这是建立在彼此非常信任的基础之上。目前土地使用权流转市场发育不完善，市场运转机制不健全，加之土地使用权流转对象和范畴有一定的局限性，流转方式单一，土地供需双方存在着信息不平衡等许多矛盾。

2.3 地方政府缺乏对村庄长期的、科学的合理规划

大多数欠发达地区农村因基层管理者的理念比较落后，对农村经济社会发展缺乏科学有效的合理规划。长期以来大多数农村地区缺乏合理、实用的村庄规划，农民建房占地面积超标、“一户多宅”、村庄用地布局混乱、村庄无序扩张的问题比较突出，形成了大量的“空心村”，尤其是农村人口大量进城，原有旧房屋和宅基地并未退出，宅基地和房屋空置率增高。

3 乡村振兴背景下武威农村闲置资源盘活利用的对策及建议

3.1 加快完善农村资产流转制度

第一，要逐步加强公示物权登记的原则，稳步推进农村房屋建设所有权及宅基地使用权二者相统一的相关制度。用颁发房屋产权证等一些具体措施来保障宅基地使用权的流转。

第二，要以乡镇作为主体设置农村宅基地使用权和农村房屋所有权流转市场制度，通过市场行为实现有效流转。这一市场需要以农地经营权流转市场合并运，保持其专业性。

第三，从管理办法入手，优化完善农村资产流转管理举措，进一步细化明确宅基地流转主体等相关要素，使工作的重点得到有效落实。

第四，细化农村资产流转方式，通过转让出租等方式实现资产的有效流转。

3.2 深化农村宅基地“双有偿”制度落实到位

第一，对农村宅基地分级补偿进行制度完善。搭建起有针对性、实操性、科学合理的制度体系。总体上让本地区农民拥有无偿使用权，但所占宅基地面积超出相应的管理标准，则需要缴纳必要的使用费用。

第二，通过构建完善的宅基地收回和退出有偿补偿机制，提升管理效率。通过货币化手段可以进一步解决当前存在的一户多宅等实际问题。使得闲置的农村宅基地得到有效利用。为了能够确保农村居民科学有序交出宅基地，避免盲目行为，要结合当前的社会保障功能等多重要素设定相应的管理标准和申请退回交回的门槛。

3.3 加快构建盘活农村土地闲置资源的长效机制

（1）做好前期的调查研究，针对于存量宅基地及闲置农房盘活情况进行调查分析，形成一套必要的底册，进行科学规划。要建立起一方一党的基本数据库，使得存量管理更具科学性，对存量的盘活潜力进行评价，结合评价的结果，根据规划的现实要求进一步推动农村宅基地盘活利用，保持本地区发展活力。

（2）对现有法律法规进行优化完善，加快出台实施农村宅基地相关法律法规。针对于物权法等有关法律进行修订完善补充相关内容，使得存量宅基地盘活利用的规定更加清晰。针对盘活农村宅基地主体对象等相关内容进行规定，建立起制度体系，确保各项举措办法有法可依。

（3）通过配套机制的建立和运转，确保农村宅基地盘活工作保持高效。各级政府要明确自身主体作用，形成宅基地退出补偿激励机制，有条件的农村居民，可以结合其就业住房等基本情况享受配套政策。如在现实政策推广实施过程当中，有意向进城发展的村民可以获得相关资格购买城市的经济适用房。在社保保障、给予进城农民与城镇居民同等的保障，进而在一定程度上激励农村居民妥善处置存量宅基地，进一步盘活闲置土地。

3.4 以规划为先导，构建乡村建设新格局

本地区发展要结合规划优先基本原则。初步建立健全本地区全域乡村建设规划，使乡村建设规划的科学性，保障性更为突出。形成农村住宅设计体系，使不同的地区和村庄有相应的规划。针对于农村地区现有的空置房屋，要结合本地区规划发展的要点，注重将闲置房屋用于乡村特色产业发展等相应相关重点工作。一系列举措办法，有利于推动农村一二三产业的高效融合发展，也有利于打造宜居新农村。不同的村庄存在差异性特点和不同优势，既要深度考虑发展现状区域条件，还要城乡融合度等基本情况，拓展发展思路，形成针对性规划。

3.5 挖掘各类资源要素，带动农村闲置资源开发利用

一是要进一步发挥政府引导推动作用。结合本地区的具体情况，有针对性做好产业扶持，通过示范行业的引领作用，为区域经济的持续健康发展，提供标准化模块，打造示范点示范单位，使相关工作的参考性更强。二是创新发展理念，保持创新意识。要逐步转变单一因素导致的优化发展路径，结合当前新型农村建设的现实要求，构筑新的经营模式，注重于闲置资产资源的有效整合。三是逐步延伸产业链条。农村建设要注意经济发展与生态保护的有机结合。逐步强化乡村旅游产业的发展竞争力。随着近年来农村闲置资产的有效盘活，使得农村本地资源得到了深度开发，有了更多土地保障。一方面可以拓宽农村居民的收入来源，另一方面也有助于耕地的保护。要积极发挥政府引领作用，推动社会资本参与到农村资源的开发利用当中。头部企业需要发挥资金人才等多方面优势，对农村闲置的土地进行科学规划，实现土壤的科学改造，既要保证现代化农业生产，也要提升农村多元化发展实力。