文物领域立法发展方向与趋势——以《文物保护法(修订草案)》为视角

吕亚芳，贠俊平

(1. 中北大学 人文社会科学学院，山西 太原 030051； 2. 山西省文物局，山西 太原 030001)

随着中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生变化，文物事业发展面临新的形势和任务[1]，文物领域的现有立法已不能完全适应文物保护、利用和经济社会发展的需要。在此背景下，第十三届全国人大常委会将修改《中华人民共和国文物保护法》(以下简称《文物保护法》)列入立法规划一类项目。[2]2020年10月，国家文物局就其研究起草的《中华人民共和国文物保护法(修订草案)》(征求意见稿)(以下简称《修订草案》)公开向社会征求意见。《文物保护法》是规范调整文物领域相关事项的根本性法律规范，其《修订草案》无疑将为我国文物领域立法发展方向提供重要的指向。本文在考察文物领域立法概况的前提下，细致梳理《修订草案》的修改要点，以期准确把握我国文物领域立法发展方向与趋势，从而指导我国文物事业的依法有序发展。

1 文物领域立法状况概览

文物承载灿烂文明，传承历史文化，维系民族精神。[3]我国自改革开放以来就非常重视文物领域的立法工作。早在1982年，第五届全国人大常委会第二十五次会议就通过了《文物保护法》，之后该法历经1次修订和5次修正，现行有效的《文物保护法》系2017年修正版。《文物保护法》共八章80条，内容涉及总则、不可移动文物、考古发掘、馆藏文物、民间收藏文物、文物出境进境、法律责任和附则，是文物领域除《宪法》之外效力层次最高的法律规范。为更好地执行《文物保护法》，国务院于2003年公布《文物保护法实施条例》，细化了法律规定的内容，增强了法律的可操作性。除《文物保护法实施条例》之外，调整文物领域的行政法规还有5件，分别是《博物馆条例》 《长城保护条例》 《历史文化名城名镇名村保护条例》 《水下文物保护管理条例》和《考古涉外工作管理办法》。自1986年至今，文化部先后发布了《博物馆藏品管理办法》 《文物藏品定级标准》 《文物认定管理暂行办法》等10件部门规章，为文物领域各项具体工作确立管理办法和树立具体标准。作为国务院文物主管部门，国家文物局自1990年至今，先后公布《考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法》 《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》和《可移动文物修复管理办法》等51件规范性文件。此外，一些省、自治区、直辖市为执行《文物保护法》和《文物保护法实施条例》，根据该行政区域的具体情况和实际需要，制定了地方性法规，如山西省人大常委会于2005年通过《山西省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》。可见，我国在文物领域业已构建起由法律、行政法规、地方性法规、部门规章和规范性文件组成的较为完备的法律体系。

法治护航下，我国文物事业取得显著进步，但仍然存在着一些问题。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强文物保护利用改革的若干意见》(以下简称《意见》)就指明了文物领域现存的问题，包括文物资源促进经济社会发展的作用仍需加强； 文物安全形势依然严峻； 文物合理利用不足； 依托文物资源讲好中国故事办法不多； 文物保护管理力量相对薄弱，治理能力和治理水平尚需提升等。针对这些问题，《意见》要求修改文物保护法及相关配套行政法规。《修订草案》就在这样的背景下应运而生。

2 《修订草案》的修改要点

《修订草案》相较《文物保护法》作了较大的改动和调整。从形式上看，《修订草案》共九章107条，体例构架上增加了1个章节，立法规模上增加了27个条文。从内容上看，《修订草案》基本上对每个章节的内容都有调整，另外增设“监督检查”一章，加强对文物保护的监督。笔者通过对《文物保护法》和《修订草案》的比对梳理，对其修改要点分述如下几个方面。

2.1 完善总则内容

“总则”是一部法律的一般性规定，是对该法的立法目的、调整范围、基本原则等重要事项进行规定，对整部法律起到统领的作用。《修订草案》对“总则”部分的内容调整主要体现在三个方面：

一是完善立法目的。《修订草案》在立法目的中增加促进合理利用，培育和践行社会主义核心价值观，增强中华民族文化自信，增进人类文明交流互鉴。“无其器则无其道”，文物是文化的载体，习近平总书记高度重视文物在凝聚文化自信上的作用，多次强调要让文物活起来。[4]7在强调保护文物安全的前提和基础上，促进文物合理利用，对于展示中华民族深厚的历史文物底蕴，增强民族文化自信心具有重要的作用。

二是明确文物的定义和丰富文物的类型。《修订草案》首次对文物作了明确的定义，规定“文物是指人类创造的或者与人类活动有关的，具有历史、艺术、科学价值的物质文化遗产”。《文物保护法》对文物范围列举式的规定，难免存在局限性。明晰文物的定义，可以增强法律的适用性。在增加文物定义的一般性规定之外，《修订草案》还新增三种文物类型，分别是与党史、国史、改革开放史、社会主义发展史有关的重要史迹、实物、代表性建筑，代表性文化景观和100年以上的实物。

三是新增文物保护相关制度。《修订草案》增加文物资源调查监测和国有文物资产管理制度。文物资源调查监测制度要求对全国文物资源及其保护状况进行调查、监测，并定期向社会公布。国有文物资源实行资产动态管理和报告制度。《修订草案》还增加文物利用制度，鼓励在确保文物安全的前提下，利用文物资源传承弘扬中华优秀传统文化，继承革命文化，发展社会主义先进文化，提升中华文化的国际影响力。

此外，《修订草案》“总则”部分还引导社会参与文物保护，增加依法享用文物保护成果权利的规定。

2.2 加强不可移动文物保护制度

我国不可移动文物资源丰富，截至第三次文物普查结果显示，我国不可移动文物共有766 722处，世界遗产50项，居世界第二。[5]不可移动文物在我国文物领域占据举足轻重的地位。《修订草案》对不可移动文物部分修改幅度较大，主要体现在以下两个方面：

一是新增和完善多项制度。其中，较为重要的是不可移动文物认定制度、未核定为文物保护单位(以下简称“文保单位”)的不可移动文物保护制度和不可移动文物降级撤销制度。《修订草案》提出不可移动文物认定制度，规定由县级文物主管部门负责认定不可移动文物，自然人、法人和其他组织可以向县级文物主管部门申请认定。这一规定对《文物认定管理暂行办法》中文物认定的权力主体作出了调整。关于未核定为文保单位的不可移动文物，《修订草案》明确对其备案登记和进行保护等措施。关于不可移动文物降级撤销制度，《修订草案》要求文物主管部门对灭失或者损毁的不可移动文物进行价值评估，确需降级或者撤销的，依法按程序批准并予以公告。此外，《修订草案》还新增文保单位的开放制度、地下文物埋藏区、水下文物保护区制度以及世界遗产保护制度。

二是调整多项建设工程报批程序。《修订草案》对多项建设工程报批“权力下放”，例如，在文保单位保护范围内进行与文物保护无关的建设工程，须经核准公布该文保单位的政府批准，不再要求征得上一级政府文物主管部门的同意。此外，国有文物保护单位(以下简称“国保单位”)建设控制地带的工程设计方案、原址保护措施和修缮，不再要求报国家文物主管部门批准，只须经省级政府文物主管部门批准即可。

2.3 完善文物其他领域相关制度

《修订草案》对“考古发掘” “馆藏文物” “民间收藏文物”和“文物出境进境”等领域的法律规定也做了部分调整和完善。

“考古发掘”方面，《修订草案》完善了建设工程考古管理制度，要求在文物保护单位的保护范围、建设控制地带内或者地下文物埋藏区、水下文物保护区的范围内进行建设工程，建设单位应当事先报请省级文物主管部门组织从事考古发掘的单位进行考古调查、勘探。新增土地出让、划拨考古制度，要求县级以上政府进行土地出让或者划拨，应当事先由省级文物主管部门组织进行考古调查、勘探。考古经费由《文物保护法》规定的由建设单位列入“建设工程预算”，调整为由政府保障，列入“相应的政府预算”。

“馆藏文物”方面，《修订草案》确定了文物收藏单位的非营利法人性质，指出文物收藏单位的功能是以教育、研究和欣赏为目的，收藏、保护并向公众展示文物。明晰文物等级认定和确定程序，规定文物收藏单位组织对馆藏文物进行鉴定，就区分等级提出意见，报文物主管部门认定并确定等级。新增馆藏文物价值减损后的降级退出制度，规定文物收藏单位终止后馆藏文物须由省级文物主管部门清点接收并指定文物收藏单位的处理程序。完善馆藏文物利用举措，增加支持“文物创意产品开发”，鼓励通过借用、交换和在线展览等方式，提高馆藏文物利用效率。

“民间收藏文物”方面，《修订草案》首次明确鼓励和支持民间收藏文物。新增文物鉴定制度，提出公益、市场和司法三种文物鉴定途径，并规定从事文物鉴定经营活动的机构，应当取得省级政府文物主管部门颁发的文物鉴定经营许可证。完善文物流通领域监管措施，将《文物保护法》规定的文物商店和文物拍卖企业，统一称为“文物流通经营机构”，并规定省级文物主管部门颁发文物流通经营许可证，文物流通经营机构的设立条件由国务院规定。调整经营文物审核程序，规定省级文物主管部门审核文物流通经营机构经营的文物，取消报国务院文物主管部门备案的规定。

“文物出境进境”方面，《修订草案》对文物进出境审核管理工作作了进一步规范和优化。新增文物追索与返还制度，规定国务院文物主管部门依照相关国际公约和法律规定，会同有关部门对被盗和非法出境的中国文物开展追索； 对在中国境内发现的被盗和非法出境的外国文物，与相关国家开展返还合作。

2.4 增设文物保护监督检查制度

为增强文物保护监督检查，《修订草案》专门增设“监督检查”一章，共9个条文，确立相关制度。除第85条规定的“文物安全责任与制度”、第86条规定的“文物安全检查和事故报告”是对原有制度的优化完善外，其余7个条文都是新增加的。内容包括：(1)将文物安全纳入政府年度考核体系，把文物安全工作作为对文物负有保护职责部门的考核内容； (2)国家建立文物督察制度和文物安全风险等级管理制度。国务院授权国家文物主管部门，对地方政府履行文物保护职责情况、重大文物行政执法案件和文物安全责任事故等进行督察督办。国务院文物主管部门会同有关部门指定文物保护单位和文物收藏单位安全风险等级和防护标准； (3)确立约谈制度，省级以上文物主管部门可以就文物保护不力约谈县级以上政府及其有关部门主要负责人。此外，该章还明确文物部门和有关执法部门的行政检查措施和行政强制措施，确立文物保护公益诉讼制度。

3 文物领域立法发展方向与趋势

作为文物领域的基础性法律规范，文物保护法的修订内容无疑是文物领域立法发展的重要指向。通过上述修改要点的梳理，可以总结出我国文物领域立法呈现出的特点，洞悉其立法发展趋势。

3.1 夯实文物安全的前提下促进文物合理利用

文物是不可再生、不可替代的文化资源。“保护为主”是文物工作的首要方针，确保文物安全是文物事业的首要内容。《修订草案》首先着重加强对文物的保护，主要体现在以下几个方面：一是要求各级人民政府树立保护文物责任重大的观念，把文物安全工作纳入县级以上政府年度考核评价体系，切实落实政府责任； 二是建立和完善文物安全相关制度建设，主要包括建立文物资源调查监测制度、文物安全督查制度、文物安全风险等级管理制度，明确文物安全直接责任人，鼓励通过公益诉讼制止破坏文物的行为； 三是强化文物安全法律责任，增加对政府责任人员的行政处分。

在夯实文物安全的基础上，《修订草案》增加多款条文，促进文物利用，这是此次文物保护法修订的突出亮点。首先，“促进合理利用”被写入文物保护立法目的，“总则”部分还专门增加“文物利用”条款，指明国家鼓励利用文物资源传承弘扬中华优秀传统文化，继承革命文化，发展社会主义先进文化，提升中华文化国际影响力，从而确立“文物利用”在文物领域的基本制度地位。其次，在“不可移动文物”和“馆藏文物”部分，增加“文物利用”的制度要求。“不可移动文物”部分增设“文物保护单位的开放”制度，要求文物保护单位应当尽可能向社会开放，并且指明国家鼓励利用不可移动文物建立博物馆、纪念馆、保管所或者辟为考古遗址公园、城市公园等参观游览场所。“馆藏文物”部分完善文物利用制度，增加支持文化创意产品开发作为发挥馆藏文物作用的措施，要求通过借用、交换和在线展览等方式，提高文物利用效率。

尽管《文物保护法》早以将“合理利用”确立为文物工作方针的内容之一，但具体制度设计上一直未有充分体现，这是由于文物利用与文物保护之间的内在矛盾，即如何在确保文物安全的前提下实现文物的合理利用，一直是文物领域探讨和争议的焦点问题，对文物利用问题业内一贯秉持谨慎和保守态度。近年来，文物活化利用的要求越来越强烈，作为中央全面部署新时代文物保护利用的纲领性文件，《意见》也强调要充分认识利用文物资源对提高国民素质和社会文明程度、推动经济社会发展的重要作用，要求大力推进文物合理利用。[6]《修订草案》回应社会关切，落实《意见》的要求，开启了既强调文物保护，也注重文物合理利用的新篇章。但笔者注意到，《修订草案》对于实践中已经出现的公民、法人和其他组织以认养、使用等方式参与文物保护利用的形式，以及文物利用中所涉知识产权等方面的问题，未有涉及。

3.2 文物工作从“重审批”转向“重监管”

行政审批制度的调整，是此次《修订草案》的又一重要特点。文物领域行政许可事项的设定以及具体制度的设计，历来是文物保护法修订过程中争议的焦点。此次行政审批制度调整主要体现在涉及国保单位的相关工程报批方面：国保单位保护范围内的建设工程，只须经省级政府批准，不再要求征得国家文物局同意； 国保单位建设控制地带内建设工程设计方案、原址保护措施和国保单位的修缮报批，调整为经省级文物主管部门同意，不再要求根据文保单位的级别，报国家文物局批准。此外，文保单位保护范围的建设工程报批，只须经核定公布该文保单位的政府批准，不再要求在批准前须征得上一级政府文物行政部门同意。

在上述审批权限下放的同时，《修订草案》增设专章“监督检查”，加强对文物领域的监管。国务院授权国家文物局，对地方政府的文物保护工作进行督查督办。文物安全纳入政府年度考核评价体系，作为对本级政府负有文物保护职责的部门和下级政府的考核内容。这些规定都表明了文物领域政府责任的强化与监管力度的加强。

综上，《修订草案》一方面下放多个行政审批权，一方面加强文物领域的监管，这是我国文物领域立法深入贯彻中央简政放权、放管结合、优化服务(简称“放管服”)改革要求的体现，文物工作呈现出从“重审批”转向“重监管”的立法趋势。

3.3 文物领域加强国际交流与合作

《修订草案》首次确立文化保护国际交流与合作制度，规定国家加强文物保护国际交流，支持开展考古、修缮、展览、科学研究、执法等中外合作。国家履行我国缔结或参加的文物保护相关国际条约规定的义务。在“文物出境进境”部分，新增文物追索与返还制度，规定对被盗和非法出境的中国文物开展追索，对外国文物与相关国家开展返还合作。

文物承载着我国深厚的历史文化，是中华文明最重要的实物见证。《修订草案》对文物领域国际交流与合作制度的确立，是增强中华文化国际传播力和影响力，在国际上展示中国精神、中国价值和中国力量的重要举措，亦是我国文物领域立法的又一显要特征。

4 结 语

新时代文物工作面临新的要求和任务，《修订草案》的公布反映出文物领域基本制度的适时调整。从内容来看，草案调整和完善诸多重要制度，尤其在促进文物合理利用、下放审批权限同时加强文物监管、注重国际交流与合作等制度方面，既体现出文物领域立法对新时代社会关切的回应，呈现出鲜明的时代特征，也为文物事业在促进经济社会发展和推动中华文化走出去方面提供了制度上的有力保障。