东帝汶基础教育治理模式嬗变的历史逻辑

常 甜 马 早 明

“治理”（Governance）一词源于古希腊文“Kybenan”和拉丁文“Kybernets”，意为操舵、掌舵（Steer）和控制，引领或操纵（Pilot or Helmsman）。①翁士洪, 顾丽梅.治理理论: 一种调适的新制度主义理论[J].南京社会科学, 2013(07): 49-56.其相关概念主要用于公共事务管理，且长久以来与“统治”概念交替使用。20世纪90年代以后，治理被赋予了新的含义，使用范围不再局限于政治领域，而是广泛被用于社会经济学领域，且在现有学者对治理理论的研究中，通常认为“治理”包含治理的主体、治理的价值导向、治理的手段以及治理的成效四大维度。由于教育作为一种准公共产品，除了公共性，还要保证其产品的质量与效率。因此，治理理论完全可以用于教育领域。教育治理的目的在于明确不同治理主体及利益相关者的权力、责任，并形成有效的相互制衡关系，从而实现教育系统的良性运转。

从国际比较视角来看，治理理论已经被广泛应用于世界各国教育领域当中。如英国 “第三条道路”指导下的基础教育治理变革、①易红郡.“第三条道路”与当前英国教育改革[J].外国教育研究, 2003(04): 3.澳大利亚基础教育国家统一课程的制定与实施、②胡乐乐.澳大利亚政府正式启动国家课程改革[J].基础教育参考, 2008(05): 20.英格兰基础教育的质量检测与评估③彭婵娟.英格兰基础教育法定评估研究[J].比较教育学报, 2021(03): 36-50.等都是通过采取合理与适切的治理手段以寻求政府与市场、公平与效率间的平衡。在党的十九届四中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”背景下，加强作为国家公共事业重要组成部分的教育治理成为我国新时代教育改革发展的应有之义。反观我国的基础教育，如何合理认识、借鉴与看待包含发达国家、发展中以及落后国家在基础教育治理中所经历的挫折以及取得的经验，如何将新时代的治理逻辑融入我国的基础教育系统是当下基础教育发展过程中仍需关注的重要议题。基于此，东帝汶作为中国“一带一路”倡议中的沿线国家，在东南亚国家中处于重要的战略地位，且在目前国内外关于东帝汶教育历史与现状研究的文章较少，尤其是国内学者对其进行的研究更是没有。因此，深入认识与剖析东帝汶基础教育治理的变革逻辑具有十分重要的理论价值与现实意义。

从16世纪起，东帝汶就开始了长达450多年的葡萄牙殖民统治时期，1975－1999年又被印度尼西亚占领，在结束了联合国过渡当局两年多的短暂执政监管后，终于在2002年5月20日取得主权，④Lucas, M., Cabrita, I., Ferreira.Pathways to Change: Improving The Quality of Education in Timor-Leste[J].Procedia - Social and Behavioral Sciences, 2015, 186: 732–738.成为全球第二个最年轻的主权独立国家。作为面积只有1.5万平方公里，人口约132万的国家，由于特殊的殖民历史背景，使其基础教育在发展与演进的过程中呈现出与其他东南亚国家极不相同的特点。正如联合国开发计划署在2002年的报告中谈到的那样，“今天东帝汶的教育样态更多的是殖民统治的遗产，是两大不同殖民力量塑造的结果。”⑤UNDP.The Way Ahead: East Timor Human Development Report 2002[R].Dili: United Nations Development Programme,2012: 35.

一、葡萄牙殖民时期的“天主教会单一治理”模式

相比其邻国印度尼西亚在二战后就已经取得独立，东帝汶直到1975年12月28日才摆脱葡萄牙的殖民统治。1515年，为了寻找檀香木，葡萄牙殖民者到达东帝汶。在葡萄牙的殖民群体中，有两个显著的特点：使用葡语和虔诚地信仰天主教。因此在基础教育阶段，葡萄牙殖民政府将教育授权于天主教会，形成了葡萄牙殖民时期“天主教会单一治理”的模式。

（一）治理的主体：以葡萄牙殖民政府赋权下的天主教会为主

在葡萄牙殖民统治初期，葡萄牙殖民政府对东帝汶本土的社会控制与管理相对较少，认为教育对于经济的作用不是最为关键，因此无暇顾及教育。到1702年，葡萄牙殖民者主要由多米尼加（Dominican）和耶稣会传教士以及托帕塞族（Topasse，即葡萄牙商人与东帝汶妇女的后代族裔）组成。①Taylor, J.East Timor: The Price of Freedom[M].Sydney, Australia: Pluto Press, 1999: 53-69.在这些传教士中，一部分除了担任牧师，同时也参与东帝汶国内的政治和军事管理。在基础教育领域，部分传教士开始通过自发建立学校、神学院和修道院，向东帝汶少数精英群体传播一些简单的基督教教义和世俗知识。

19世纪末，随着葡萄牙帝国势力的逐渐衰落，葡萄牙政府试图通过提高殖民地的生产力来振兴本国的综合实力。因此开始逐渐废除东帝汶的旧王国制度，在全国范围内通过建立新的行政单位，正式加强对东帝汶政治、经济、文化在内的各方面的殖民统治与管理。②Mc Gregor, A., Skeaff, L., Bevan, M.Overcoming Secularism? Catholic Development Geographies in Timor-Leste[J].Third World Quarterly, 2012, 33(06): 1 129-1146.在基础教育领域，天主教会得到葡萄牙殖民政府的认可与支持，允许其在东帝汶全国范围内自由地对东帝汶民众进行葡萄牙本土文化，以及宗教领域相关知识的“文明教化”。1940年，葡萄牙政府和梵蒂冈签署了传教协定，赋权于天主教会。③Millo,Y., Barnett, J.Educational Development in East Timor[J].International Journal of Educational Development, 2004, 24(06):721-737.这在某种程度上，进一步扩大了天主教会在东帝汶的教育行使权。

（二）治理的价值导向：服务东帝汶本土少数精英群体

殖民早期，宗教作为控制东帝汶尤其是东帝汶中心地区的最主要工具，宗教教育顺势成为葡萄牙殖民者培养顺从的东帝汶本土精英的主要手段。在葡萄牙殖民统治的很长一段时间里，东帝汶的基础教育只为少数精英群体服务。通过宗教教育，殖民者成功地在东帝汶当地培养出了一批精通葡语、忠诚于葡萄牙并协助殖民者本土殖民管理与维护的东帝汶 “中介”一族。

1926年，葡萄牙殖民政府为远在非洲以及东帝汶的天主教会制定的法律序言中谈道：“在葡萄牙的殖民领土上居住着大约850万灵魂……你们有必要对这数百万人进行教化，从而使他们脱离野蛮状态。”④Jerónimo, M.B.The ‘Civilising Mission’ of Portuguese Colonialism 1870-1930 [M].London, UK: Palgrave Macmillan.2015:38-47.和所有的殖民帝国一样，尽管从现实角度来看，葡萄牙在东帝汶的殖民统治是为了获取更多的黄金与奴隶，但最终目的则是推进葡萄牙在东帝汶的殖民教化进程。

（三）治理的手段：以天主教会单一精英式宗教教育为主

葡萄牙殖民时期，东帝汶的基础教育主要由天主教会开办的教会学校为东帝汶少数贵族阶层提供的宗教教育为主。在基础教育阶段的治理过程中，天主教会在兴办教会学校、教师聘用、教学语言以及教学内容的设置与安排上采取了下列手段。

首先，在兴办教会学校，1783年，教会在东帝汶的城镇Lifau建立了第一所多米伽修道院，1863年第一所天主教神学院在东帝汶的首都帝力成立。第一批天主教会团体卡诺西姐妹（Canossian Sisters）也于1878年来到东帝汶，通过开办相应的教会学校，专注于女童以及东帝汶儿童的非正式教育；①Field, A.Acknowledging the Past, Shaping the Future: How the Churches and Other Religious Communities are Contributing to Timor-Leste’s Development[M].Australia: Caritas Australia, 2008: 152-163.之后，随着天主教团体在东帝汶的不断扩大，一些耶稣会学校以及专门招收男童或女童的教会学校陆续在东帝汶成立。

其次，在教会学校的教师聘用上，这些早期教会学校中的教师主要由来自葡萄牙且信仰天主教的牧师担任。后期随着葡萄牙殖民政府对教育的逐渐重视，1924年在葡萄牙殖民政府的支持下，天主教团体在东帝汶的城镇Soibad成立耶稣会学院（Jesuit College），用以专门培养基础教育阶段教会学校的教理师。这些教理师往往在接受了四年的小学教育之后，就被认为具有在教会学校教授小学生的资格。②Saldanha, J.M.d.S.The Political Economy of East Timor Development[M].Jakarta: Pustaka Sinar Harapan,1994: 82-91.伴随着东帝汶本土贵族子女的葡语以及天主教教义水平的提升，教会学校开始雇佣东帝汶当地一些贵族精英作为教会学校的牧师或者教师。

再次，从教学语言方面来说，在葡萄牙殖民政府看来，由于东帝汶本土存在着30多种不同的语言，因此在东帝汶亟需一种通用语言，尽管德顿语（Tetum）已经在当地被广泛使用，但是它的增长已经严重影响到葡萄牙语的传播，因此葡萄牙殖民政府希望通过教育对东帝汶本土居民进行葡语的教授，使葡萄牙语成为东帝汶的通用语言。在当时的教会学校课堂中则流传着这样一段话：“如果你想祈祷，那就用葡萄牙语祈祷；如果你想讨论，那就用葡萄牙语讨论；如果你想诅咒，那就用葡萄牙语诅咒吧！如果我们需要相互理解，那就用葡萄牙语去理解对方吧！”葡萄牙语是学生在教会学校的官方语言，原则上除了葡萄牙语不允许使用第二种语言，而违反此项规定的学生则会受到教会学校教师的严刑拷打。③Hajek, J.Language Planning and the Sociolinguistic Environment in East Timor: Colonial Practice and Changing Language Ecologies[J].Current Issues in Language Planning, 2000, 1(03): 400–414.

另外，在教学内容上，主要注重对西方经典文学与传统文化的教授，而将东帝汶的文化、地理以及亚洲邻国的相关知识剔除出去。一方面侧重对东帝汶儿童从小注入诸如东帝汶隶属葡萄牙帝国、在文化和历史上比亚洲邻国更接近葡萄牙在非洲的殖民地等观念，同时还教导学生将牧师看作上帝的代表。④Y.Millo, J.Barnett.Educational Development in East Timor[J].International Journal of Educational Development.2004(24):721–737.

（四）治理的成效：基础教育发展缓慢，但客观上为东帝汶未来领袖与教师的培育提供了土壤

直到20世纪70年代，葡萄牙殖民政府在东帝汶的基础教育系统才初步建立起来。在东帝汶的小学阶段，学生只需接受4年小学教育。到1972年，初中生在校人数仅为1200人，高中阶段大约只有854名学生。在此时期，基础教育阶段学生的辍学率很高，同时小学阶段的男女生性别比例严重失衡，1971年，东帝汶的女生入学人数只占学生总数的25%。①Hill, H.Stirrings of Nationalism in East Timor: FRE—TILIN 1974–1978[M].Sydney: Otford Press, 2002: 231-256.由于教育财政预算的限制，教会学校很难从葡萄牙和其他殖民地征聘到教师。到1974年，东帝汶共有200位教师，其中只有16位是葡萄牙人，大部分都只接受过一年的教师职业培训。②Gunn, G.Timor Loro Sae: 500 Years[M].Macao: Livros Do Oriente, 1998: 122-137.在葡萄牙殖民的后期，文盲率占总人口的93%，只有少部分人接受了小学教育。③Barbedo de Magalh,es, Antonio.Timor Leste: Terra de Esperanga[M].Portugal: Universidade do Porto, 1990: 28.

总体上，葡萄牙殖民时期的基础教育发展相对缓慢，但客观上却为东帝汶未来独立解放运动的领袖以及教师的培育提供了土壤。1932－1968年，从耶稣会学校与多米伽学校顺利毕业的学生，成为东帝汶本土擅长葡萄牙语的杰出人才。而在这些接受葡式教育的东帝汶学生中，一部分被送到葡萄牙国内继续深造学习，也正是这群学生把解放和自由的思想带回东帝汶，他们后来在东帝汶的过渡政府执政时期以及教育的发展过程中发挥了重要作用。例如，一些学生后来成为独立革命战线的重要领导人，还有一些接受葡式教育的东帝汶学生在完成四年小学教育和几个月的教师培训后成为小学教师，从而获得教授一二年级学生的资格。在独立后，这些学生大部分都成为教授葡萄牙语的老师。④Hill, H.Stirrings of Nationalism in East Timor: Fretilin 1974–1978: The Origins, Ideologies and Strategies of a Nationalist Movement[M].England: Otford Press, 2002: 59-63.

二、印度尼西亚占领时期的“激进式植入治理”模式

20世纪60年代末，葡萄牙发生政治危机，而1974年国内的军事巨变则直接导致了葡萄牙放弃大片的海外殖民地。在这期间，东帝汶国内分化成了三个不同立场且相互斗争的政党，在国内进行了将近两个月的内战，最终拥有最大民众支持率和军事影响力的东帝汶独立战线党派取得了胜利，1975年11月28日独立战线党派宣布东帝汶独立。⑤Helen M.Hill.Mary.Fretilin: The Origins, Ideologies, and Strategies of a Nationalist Movement in East Timor[D].Australia:Monash University, 1978: 48.然而不到两周，印度尼西亚（以下简称印尼）无视东帝汶民众的决定，派遣3万多名士兵直接控制了东帝汶的大部分地区。⑥Nicol, B.Timor: The Stillborn Nation[M].Camberwell, Victoria: Visa, 1978: 104-107.自此，印尼开始了继葡萄牙之后对东帝汶长达24年的殖民统治。和所有的殖民国家一样，印尼将教育作为对东帝汶文化入侵的一种重要手段。因此，在印尼占领时期，葡萄牙时期的教育模式被完全取代，在基础教育阶段，形成了“激进式植入治理”的模式。

（一）治理的主体：以印尼政府的强力控制为主

1976年7月印尼总统苏哈托无视联合国对其进行的撤兵决议，单方面断然宣布东帝汶为印尼的第27个省。为了充分利用葡萄牙殖民时期遗留的经济与物资条件，以及开发东帝汶的经济、宗教与地缘优势，印尼决定加大对关乎社会发展机构的（如健康、安全以及教育等领域）重视与投入。根据印尼的官方文件，当时投入东帝汶的财政预算达25亿美元，是其国内省份的6倍。①Phung, C., Bauer, J.European Commission Interim Evaluation of the Trust Fund for East Timor[M].Brussels: Europeaid Cooperation Office, 2004: 56-72.

和葡萄牙殖民政府不同的是，印尼政府一开始就把全民教育作为其在东帝汶殖民统治的重点，尤其重视大众教育的发展。印尼政府认为教育在促进东帝汶人民的印尼同化方面具有至关重要的作用。通过教育将印度尼西亚的语言、文化、历史与意识形态深深植入东帝汶的年轻一代中，并使其对印尼政府的统治产生钦佩与敬畏之心，最终使得东帝汶的年轻一代能够视自己为正式的新印度尼西亚公民。在印尼统治的24年间，为了加强对东帝汶年轻一代的意识灌输，印尼政府采取了一系列措施来发展大众教育，并将大众教育作为其同化政策的基石。在基础教育阶段，印尼政府在入侵之后大力加强对东帝汶中小学的基础设施建设，加大对课程与师资等方面的投入与控制，并开始在东帝汶全国范围内修建大量的学校，要求教师学习印尼语。②Earnest, J., Beck, M., Supit, T.Exploring the Rebuilding of the Education System in a Transitional Nation: The Case of Timor-Leste[J].Analytical Reports in International Education,2008, 2(01): 77–88.

（二）治理的价值导向：以培育“新印尼式公民”为宗旨

在印度尼西亚侵入东帝汶之后，印尼政府认为教育在促进东帝汶人民的印尼同化方面具有至关重要的作用。基础教育的发展在印尼殖民统治的最初几年是停滞的，主要原因在于东帝汶国内尚未形成可以用印尼语教授印尼国家课程的教师架构体系。因此在基础教育阶段建立一套有助于将印尼文化与历史快速植入到东帝汶民众心中的教育体系，成为印尼政府亟需解决的一项重大事宜。

在印尼政府看来，教育在数量与质量上的同步发展是不可能实现的，因此印尼政府决定先从教育的数量着手。在基础教育阶段，印尼政府计划通过建立大量的学校、引进更多的教师、提供更多的入学机会等手段加速推进东帝汶民众的“印尼化”进程。

（三）治理的手段：印尼政府激进式的教育同化政策植入

印尼政府将基础教育阶段的教与学过程看作是驯化顺服的东帝汶人民的一种重要手段。因此，印尼政府强行废除葡萄牙殖民时期的基础教育体系，许多家庭的子女被强制性地送到学校，同时整个学习过程也受到严格的监视与控制。而在基础教育阶段的治理中，印尼政府则主要从教学语言的安排、课程内容的设置、教师的聘用和颁布相关的教育同化政策等方面来展开。

首先，在教学语言上，印尼语成为当时东帝汶的主要教学语言，葡萄牙语和东帝汶的本土语言德顿语则严格被限制，甚至被禁止使用，不懂印尼语的东帝汶教师则被印尼的军人所取代。①Leign Holohan.20 Years on, Transforming Education in Timor-Leste[N].Australian Marist Solidarity, 2002-08-15(33).

其次，在课程内容上，政府为了将东帝汶民众培养成印尼的忠诚公民，主要通过加强对东帝汶的印尼文化输入，以此来泯灭东帝汶的族群认同。印尼殖民政府设计了一套印尼式的国家课程，主要向东帝汶中小学生教授关于印尼的历史、地理等知识，学生们了解到的主要是印度教—爪哇王国的辉煌、印尼争取独立斗争的历史，以及印尼版本的占领东帝汶过程。

再次，在教师的聘用上，为了解决东帝汶本土缺乏专业素质教师的问题，从1979年开始，印尼政府开始从东帝汶以外引进教师。同时，为了增加教师数量，1985年，印尼政府开设初级中学，专门用以培养基础教育阶段公立学校的教师，并为中小学教师集中提供一到两年的教师教育课程。

在教育同化方面，印尼政府还采取了另外两项更为激进的政策措施，即一方面控制东帝汶本土儿童出生率，另一方面增加从印尼到东帝汶的移民儿童数量。②Taylor, John G.Indonesia's Forgotten War: The Hidden History of East Timor[M].Australia: Pluto, 1991: 79.印尼政府在东帝汶妇女不知情的情况下采取强制性的手段使其绝育；从1980年开始，印尼政府允许数以万计的印尼儿童移民到东帝汶，希望通过与东帝汶当地居民共同生活与接受教育，减少东帝汶与印尼之间的隔阂与冲突。

（四）治理的成效：基础教育规模迅速增大，但师资保障低下，学生抵抗与社会反抗运动不断

1975－1983年，短短8年时间，东帝汶小学的数量从47所上升至612所，中学也从5所上升到34所。③Anderson, T.Aid: Is it Worth it? In M.Leach, N.Mendes , A.Da Silva , B.Boughton , A.Ximenes (Eds.) , New Research on Timor Leste[M].Hawthron : Swinburne Press, 2012: 136-142.整个东帝汶的人口识字率在印尼统治期间得到了显著的提高，但同时，在基础教育阶段却存在着两大较为严重的问题与缺陷。

一方面，由于学校缺乏充足的资金与物质支持，学校的师资力量得不到最基本的保障。大部分东帝汶的教师连小学四年的学习都没有完成，同时微薄的薪水使这些教师往往还需要通过额外工作获得的报酬来维持最基本的生活。因此，大部分教师很快便纷纷离开学校而去寻求新的工作岗位。④Hill, H.Tiny, Poor and War-torn: Development Policy Challenges for East Timor[J].World Development, 2001(07): 137-148.

另一方面，在东帝汶大众看来，印尼殖民政府在教育领域所采取的一切措施都是加速东帝汶人的“印尼化”的进程，这在某种程度上导致大量的东帝汶父母选择让孩子退学或者直接在家里学习最基本的农业与家庭生活常识。到1993年，将近30%的适龄儿童都没有按时接受小学阶段的学习，而中学阶段的入学率只有36%，高中阶段仅为20%。在东帝汶的学生群体中，无论是日常生活还是学习大部分都拒绝使用印尼官方语言，他们通过广泛使用东帝汶当地的德顿语来进行各种秘密会议或非法政治集会等，以此来抵制印尼政府的统治。而在学校，东帝汶学生对印尼教师的仇视情绪则持续高涨，学生的反抗和抵制顺势成为当时最严重的社会问题，例如1991年在东帝汶爆发的骇人听闻的“帝力事件”。

三、联合执政时期的“温和过渡治理”模式

1997年金融危机席卷印尼，次年印尼总统苏哈托政权下台。1999年1月，印尼总统哈比比同意东帝汶通过全民公决选择自治或脱离印尼，同年5月5日，印尼、葡萄牙和联合国三方就东帝汶举行全民公决签署协议，全民投票中约80%的东帝汶人赞成独立，但公投后，亲印尼派与独立派发生了流血冲突事件，东帝汶局势恶化，该国重新陷入了暴力与不稳定之中。1999年9月21日国际军队进入东帝汶，使这场战乱得到平息。根据联合国大会通过的第1 272号决议，联合国东帝汶过渡行政当局（United Nations Transitional Administration in East Timor ，以下简称UNTAET）被授权管理东帝汶，其任务是建立一个新的国家，然后再将这个国家移交给东帝汶政府。起初，UNTAET管理的重点是确保东帝汶有足够的粮食、进行最紧迫的基础设施建设和为东帝汶人民提供最基本的人道主义援助。到2000年初，随着东帝汶国家主权独立呼声的迫近，UNTAET开始将焦点放在与建立一个新的国家有关的经济、政治、文化与教育等领域上。①Hill, H.Tiny, Poor and War-Torn: Development Policy Challenges for East Timor [J].World Development, 2001(07): 137-156.在基础教育阶段，开始形成由UNTAET与东帝汶准内阁（East Timor Transitional Administration，以下简称ETTA）联合执政时期的“温和过渡治理”的教育模式。

（一）治理主体：UNTAET、世界银行、ETTA在国际与本土层面的三元治理

1999年10月25号，UNTAET在联合国的支持下在东帝汶成立，但UNTAET的成员全部来自国外，没有一位是东帝汶本土的代表。在此期间，之前因为战乱躲避在山区、流亡海外或从印尼监狱释放出来的支持东帝汶独立的革命团体开始纷纷出现，其中以东帝汶国家抵抗运动委员会（National Council of Timorese Resistance，以下简称CNRT）为代表。2000年8月，在UNTAET的准许下，成立了以CNRT为主要代表组成的ETTA。②Jude Butcher, Peter Bastian, Margie Beck.Timor-Leste: Transforming Education Through Partnership in A Small Post-Conflict State[M].Boston: Sense Publishers, 2015: 17-18.自东帝汶准内阁成立以来，CNTR代表们就一直致力于将教育作为东帝汶成功实现社会转型的一项关键因素。

在UNTAET看来，尽管ETTA的成员是从东帝汶的基层社区选举出来的，但仍认为其在国家管理方面的能力不足。因而，在东帝汶国家主权独立之前的过渡时期，名义上是UNTAET与ETTA的联合管理，但在实际的运作过程中，UNTAET更多扮演的是“独眼龙”的角色，对于基础教育领域的治理采取的是一种高度集权化的管理体系。③Fox, J.East Timor: Assessing UNTAET’s Role in Building Local Capacities for the Future[C].Asia Europe Co-operation Conference, 2001: 12-17.

除此之外，对处在主权过渡时期的东帝汶来说，经济困难是其教育发展过程中的一大重要障碍。在历经了政治转型后的东帝汶，国家财政中教育等方面的开支或预算都大幅度降低。因此，在此阶段，以世界银行（World Bank）为主要代表的国际社会给予的经济援助在整个东帝汶的教育发展过程中，起着至关重要的作用。世界银行在基础教育阶段的治理中，除了提供资金上的支持，同时也提出了相应的教育恢复与重建计划，并得到了UNTAET和ETTA的协同实施与保障。

（二）治理价值导向：东帝汶本土基础教育系统的重建与恢复

由联合国主持的东帝汶主权独立公投结果出来后，印尼因不满公投结果采取了暴力的大撤退运动。在这场撤退运动中，大约20万人口被迫离开东帝汶。东帝汶全国90%以上基础教育阶段的学校和教育基本设施被摧毁，接近20%的小学教师、90%的中学教师，以及大量的教育行政官员在战乱中返回印尼。①Albergaria-Almeida, P., Martinho, M.The Empowerment of Education in East Timor Through In-Service Teacher Training[J].Procedia - Social and Behavioral Sciences, 2015: 191, 2 364-2368.

因此，在UNTAET接手管理东帝汶之初，在基础教育阶段首要的任务就是校舍的重建、教师的重聘，以及最基本教育设施的恢复与保障。而对于基础教育阶段中的课程建设内容，却并未引起UNTAET以及世界银行的重视，究其原因在于他们认为自身并没有合法的权力去改革与东帝汶族群文化认同和国家身份建构密切相关的教育内容。

（三）治理手段：UNTAET、世界银行、CNRT基于不同层面的治理举措

UNTAET与ETTA联合执政时期，在基础教育阶段，世界银行和以CNRT为主要代表的ETTA在UNTAET的默许与支持下，在校舍重建与正常教学秩序恢复、课程内容建设、教学语言设置、师资保障等方面采取了如下举措。

首先，在基础教育阶段的校舍重建与正常教学秩序恢复保障方面，从1999年印尼暴力大撤退之后，到UNTAET抵达东帝汶之前，CNRT率先在全国范围内展开了基础教育阶段的应急教育服务，目的在于恢复并实现对学生学习进展状况的正常监测。在CNRT的组织动员下，全国建立起了数百个中小学校，在不同地区成立了相应的教育委员会，用来组织与招募教师志愿者、收集教育数据，以及与人道主义救援机构在提供物资资助时进行合作。随着UNTAET在东帝汶的成立，CNRT以ETTA的形式得到了UNTAET在法律上的认可，其在基础教育阶段所建立的学校体系也相应被合法化。②Millo, Y., Barnett, J.Educational Development in East Timor[J].International Journal of Educational Development, 2004,24(06): 21-37.同样的，为维护东帝汶基础教育阶段校舍的恢复与正常教学的展开，世界银行迅速组织成立东帝汶联合评估委员会，要求能够快速且准确地收集在印尼军队大撤退中所造成的学校毁坏数量，以及将学校恢复到正常教学水平的相关条件与要求，其中经过评估得出当下最亟需建立与完善的是对在职教师的专业化培训。③Nicolai, S.Learning Independence: Education in Emergency and Transition in Timor-Leste since 1999[M].Paris, France:International Institute for Educational Planning, 2004: 21-37.此外，世界银行成立东帝汶信托基金，用以支持其发起的基础教育阶段“学校应急恢复项目计划”（Emergency School Readiness Project）的展开，该项目旨在将学校恢复到基本教育服务水平，使教学得以继续。具体目标包括：恢复与重建被破坏的学校；为学校提供教科书和基本的物资保障；聘用教师；加强对中小学校长领导力的培训与管理等。①Earnest, J., Beck, M., Supit, T.Exploring the Rebuilding of the Education System in a Transitional Nation: The Case of Timor-Leste[J].Analytical Reports in International Education, 2008, 2(01): 77-88.

其次，在课程内容建设方面，在UNTAET的允许下，东帝汶基础教育阶段的课程仍然采用了印尼占领时期的课程体系。在小学一二年级主要使用标准的葡萄牙语课本进行教学，四五年级教授学生数学与科学，三年级与六年级则教授数学、自然科学与社会科学等科目的内容。②Pinto, C., Jardine, M.East Timor’s Unfinished Struggle[M].Boston, MA: South End Press.1997: 110-116.

再次，在教学语言方面，在ETTA的提议和UNTAET的准许下，葡萄牙语作为东帝汶的第一教学语言，并从小学一二年级开始推广。在2001年，将近500多名葡萄牙教师被派到东帝汶，为东帝汶的小学教师与学生进行葡萄牙语的教授与指导。同时，又将500多名东帝汶本土教师送到葡萄牙进行葡语的学习。③Taylor-Leech, K.The Ecology of Language Planning in Timor-Leste[J].Development Bulletin, 2005: 68, 116-120.

另外，在师资保障方面，为应对基础教育阶段中大量教师因为微薄的薪水而离职以及缺乏必要的教师培训等现状，UNTAET采取了如下措施：从2000年1月开始，通过联合信托基金会为东帝汶基础教育阶段的教师发放薪水；同年5月，UNTAET正式宣布从国家层面面向东帝汶进行公务员身份教师的招聘与选用；2001年10月，UNTAET在东帝汶又发起一项教师培训计划，要求东帝汶国立大学为教师提供文学学士学位的培训，并同时要求快速建立起一套相应的在职教师培训体系。④Supit, T.Initial Steps in Rebuilding the Education Sector in Timor-Leste Following the September 1999 Crisis [M].The Netherlands: Sense Publishers, 2008: 9-21.

（四）治理的成效：教育系统得到初步恢复与重建，但基础教育质量水平不高，学生辍学与留级现象严重

在UNTAET接手管理东帝汶之初，所面对的困难是显而易见的。在基础设施与人力资源极度缺乏的情况下，短时间内建设与恢复东帝汶的社会基础设施，使东帝汶的边界得以稳定、初步建立东帝汶的国家宪法与公共服务系统，UNTAET是取得巨大成功的。在基础教育阶段，超过1千多名教师与4万多名学生在2000年初重新回到学校。⑤UNICEF.UNICEF Humanitarian Action: East Timor Donor[EB/OL].(2001-01-15)[2020-09-24].http://reliefweb.int/report/timor-leste/unicef-humanitarian-action-east-timor-donor-update-15- jan-2001.到2001年10月，多至24万名中小学生成功入学，6000多名教师在700多所小学和100多所中学顺利从教，可以供学生正常使用的教科书也高达100多万册。在世界银行的资助下，超过2700多间的中小学教室重新恢复到正常教学阶段。⑥Trina Supit.Rebuilding the Education Sector in East Timor during UNTAET[M].New York: Routledge, 2021: 66-75.

2001年，东帝汶的师生比例仅达1∶60。尽管到2002年底，已有三分之二的小学适龄儿童按时入学，但是这个比重在东南亚或者东太平洋国家中却是最低的。①Trina Supit.Rebuilding the Education Sector in East Timor during UNTAET[M].New York: Routledge, 2021: 76-92另外，由于UNTAET与世界银行对基础教育阶段课程建设的忽视，当时基础教育阶段仍然沿用印度尼西亚时期的课程体系，并未建立一套有助于东帝汶学生建构民族历史记忆与促进东帝汶国家身份认同的课程体系。同时，在教学语言上，要求学生使用葡萄牙语，这在当时对于占82%人口比例的说德顿语的东帝汶人来说，是极不现实的。加上葡萄牙语教师在数量与质量上的极大短缺，使葡语的教学难以正常进行。而在教师的招聘与选用过程中，一方面尚未建立完善的监督与具体评定细则，另一方面UNTAET与ETTA二者在具体的教师选聘操作中缺乏必要的合作与沟通，使选聘教师的过程漏洞百出，滋生官僚腐败现象。

在过渡时期，UNTAET并未真正了解东帝汶本土的实际情况，同时在基础教育阶段又较少听取东帝汶本土教师与社区民众的建议，种种因素使当时东帝汶全国上下基础教育的质量水平并不高。在受教育水平上，在东帝汶国家主权即将完全独立时期，接近60%的人口没有达到小学毕业水平，仅15%的人口接受过中等教育，且在学校教育中，学生的辍学率与留级率较高。②Almeida, P.A., Martinho, M., Cabrita, I.Evaluating the Impact of Restructuring Secondary Education in East Timo[J] Procedia -Social and Behavioral Sciences, 2014: 141, 665-669.

四、东帝汶正式独立以来的“国家本体与多样主体糅合治理”模式

2001年8月，从东帝汶选举出来的88名代表组成制宪会议，次年3月通过了东帝汶国家宪法。在经历了4月份的总统选举后，东帝汶终于在2002年5月20日成为一个自治的主权独立国家。③Millo, Y., Barnett, J.Educational Development in East Timor[J].International Journal of Educational Development, 2004,24(06): 721-737.国家主权独立初始，尽管在过渡时期，基础教育阶段的基本校舍与物资已经得到了较大程度的恢复与重建，但仍面临着巨大问题。随着东帝汶国家主权的独立，国家意识的觉醒与东帝汶人民自主发展教育的呼声日益高涨，在接受了来自国际组织与发达国家的大量教育援助基础上，东帝汶的基础教育阶段开始形成了一套自主的“国家本体与多样主体糅合治理”的模式。

（一）治理主体：以东帝汶国家政府以及本土教育利益相关者为主，国际组织与发达国家为辅

东帝汶国家主权的正式独立，为基础设施和地方资源的发展带来了巨大的机遇与挑战。有着特殊资源与利益需求的国际组织与发达国家，为寻求与东帝汶在教育方面坚实且持久的伙伴关系，纷纷通过资金或项目的援助来展示其在东帝汶基础教育阶段的建设与治理能力。

随着国家主权的逐渐扩大，东帝汶政府作为公共利益的代表和保护者，在教育中的作用得到进一步加强，尤其在基础教育的治理体系中居于首要地位。尽管基础教育经费更多的是来自国际组织与发达国家，但东帝汶政府正逐步成为基础教育资金的主要提供者。在综合考虑基础教育阶段公共利益的基础上，东帝汶政府开始将侧重点放在基础教育阶段的教育公平与教育质量的提升上。而国家本土范围内，在充分吸收与利用国际教育援助的基础上，东帝汶政府和本土教育利益相关者（包含天主教会团体、学校领导或教师等）也开始致力于在基础教育领域，共同建立一套包含教育法规制度、行政组织与管理制度、国家课程制度与资源保障制度等相对系统的治理内容体系。

（二）治理价值导向：东帝汶本土基础教育系统的变革与转型

受殖民历史和国际援助的影响，在国家主权独立之初，东帝汶的基础教育体系除了在学校基础设施建设方面稍有缓和之外，受教育财政预算不足、长期缺乏经过系统培训的教师、有限的行政管理能力等因素的影响，依然是葡萄牙与印度尼西亚的混合体。显然，占领时期的基础教育治理模式已然不能适应东帝汶现代教育发展的要求，其中管理的无效性和未能充分考虑东帝汶本土文化的治理弊端愈发明显。

因此，在基础教育阶段，最亟须与首要的目的是建立一套全新的、适合东帝汶本土的基础教育现代化发展体系，在真正意义上实现东帝汶本土基础教育系统的变革与转型。

（三）治理手段：建立与完善东帝汶国家本土范围内多方位的教育治理制度

李福华认为：“治理实际上就是一种制度安排，制度安排是管制特定行为或特定交易关系的一套框架或机制。一般而言，制度安排通过三个方面表现出来：一是建立某种组织机构；二是形成某种机制或运行机制；三是上升为某种法律制度。”①李福华.大学治理的理论基础与组织架构[M].北京: 教育科学出版社, 2008: 11.自东帝汶国家主权合法化以来，在基础教育阶段，以东帝汶国家政府和本土教育利益相关者为主，国际组织与发达国家为辅的协同治理下，在教育行政管理制度、课程文化制度、教育法规制度、教育资源保障制度等方面做出了如下的尝试与举措。

首先，在教育行政管理制度治理方面，自主权独立伊始，其一，东帝汶成立教育部。教育部是东帝汶教育的主管机构，也是直接负责管理基础教育阶段教育政策的计划、实施、协调和评估的主要部门。具体工作包括保障义务教育阶段学生的受教育权；加强对基础教育阶段教育专业人员的培训与评估；促进对东帝汶公立学前教育、初等和中等教育阶段学校的管理等。②Shah, R.Goodbye Conflict, Hello Development? Curriculum Reform in Timor-Leste[J].International Journal of Educational Development, 2012, 32(01): 31–38.其二，在2011－2015年东帝汶进行了教育行政组织与管理的系统改革，对东帝汶在基础教育阶段的人力资源、教育组织、教育预算、教育信息处理以及国际援助者之间的协调管理等方面做出了规定。其三，在改革学校管理制度方面，东帝汶政府将“Escola Basica”（基础学校）模式引入东帝汶基础教育行政管理体系。该模式将东帝汶全国范围基础教育阶段的学校根据地区和规模划分为基础学校、中型学校以及小型学校，同时分别就不同类型学校的校长、副校长、校董事会、学术委员会的职责与管理原则作出了明确的划分与界定。①Ministry of Education.National Educational Strategic Plan 2011-2030[R].Dili: Ministry of Education, 2010: 76-81.

其次，在国家课程制度建设方面，从国家独立以来，东帝汶政府一直致力于对基础教育阶段课程文化制度的建设与改革。起初2003年在联合国儿童基金会的援助下，东帝汶政府与葡萄牙一所大学合作，设计并开始在全国推行一套全新的小学课程体系。但由于东帝汶教育部过高地估计了当时的课程实施环境，采取了一套相对激进的课程内容体系，例如强行将葡萄牙语作为官方教学语言、将天主教的知识从课程内容中剔除出去、简化东帝汶的殖民历史、只呈现对当政领导者有利的内容等，加上东帝汶教育领导层缺乏有效的行政与管理能力，以及缺少国家或区域层面的专任教师来保障课程的开展与实施等因素，导致家长与学生怨声载道。因而从课程开始实施以来，并没有达到教育部预期的效果。在吸收了2003年课程改革的经验与教训后，东帝汶新一轮的基础教育课程改革于2012年开始。此次课程改革限制了合作伙伴的参与，主要由东帝汶教育部主导，在充分听取东帝汶国内的相关专家学者、教师以及国内外知名课程建设团队建议的基础上，制定了一套与2003年版本极不相同且更为详细的，包括教材、课程标准与教学、教法等的课程体系。②Ogden, L.Competing Visions of Education in Timor Leste Education Reform[J].The International Education Journal:Comparative Perspective,2017, 16(01): 50-63.此次课改的最大特色在于课程内容充分融合了东帝汶的历史、文化与当地环境等元素。在课程目标上，为教师如何使用教学手段提供了清晰的指导；为保障学生能够流利地使用官方语言进行听说读写，设计了系统的关于语言的教与学方法；强调发展学生批判性思维的同时，注重构建学生的国家身份认同，以及对国家历史与文化的正确价值观。

再次，在教育法规制度建设方面，东帝汶的国家宪法、教育法以及政府出台的国家战略规划、教育发展计划等为基础教育阶段的治理提供了法规制度保障。

其一，从基础教育治理的法规上讲，2008年通过的《东帝汶国家宪法第四版》 （Constitution of the Democratic Republic of Timor-Leste）中，对强调国家保障全体公民享有受教育权，以及保障国家教育制度在全国范围内的通用性和强制性上有明确章节规定。同年，东帝汶教育部颁布的《教育组织法》（Ministry of Education Organic Law）和《教育政策法》（Education Policy），以及2008年10月的《教育基本法》（Basic law on Education），这些法律的制定与通过为东帝汶的基础教育治理提供了必要的法律框架与基础。

其二，从基础教育治理的规划上来说，2001年，东帝汶发布了第一个国家发展计划 《2002－2007年国家发展计划》（National Development Plan 2002-2007），该计划将教育作为国家的重要发展领域；2010年东帝汶政府制定的第一个2011－2015年国家教育的短期发展计划（Timor-Leste National Strategic Plan for Education 2011-2015）中谈到，到2015年底在全国范围内消除文盲，同时实现中小学校教育性别平等，增加女教师数量，提高妇女在基础教育阶段的行政组织与管理参与度；同年，东帝汶政府制定了《2011－2030年东帝汶战略发展规划》（The Strategic Development Plan of Timor-Leste 2011-2030）第二个长期发展计划。在提出的八项发展目标中，第二项就提到了要于2015年底前在全国范围内消除文盲，普及基础教育。2010年，东帝汶教育部在广泛听取了来自全国的学校领导及教职工、国际组织以及国际合作伙伴国家的意见后，共同协商并发布了 《2011－2030年国家教育战略计划》（National Education Strategic Plan 2011-2030），该计划是自东帝汶独立以来，在教育领域颁布的最重要的战略规划之一。该规划重点围绕改革现行教育系统与提升教育治理能力两大目标展开，在改革现行教育系统的规划中，明确提出了基础教育阶段总的发展目标，即全面保障并促进儿童或青少年的全面与协调发展；关注学生情感与兴趣；致力于发展学生的逻辑思维能力与批判意识；将教育理论与实践充分相结合。同时提出，到2015年，至少保障88%的学生可以完成高质量的基础教育阶段的学习，降低学生的辍学率，到2030年所有适龄儿童都须接受12年的义务教育。①Ministry of Education.National Educational Strategic Plan 2011-2030[R].Dili: Ministry of Education, 2010: 7.

此外，在教育资源保障制度建设方面，首先，东帝汶于2012年成功建立了一套高质量且透明的教育财政管理系统，这套系统具体精细到了每所学校的教育财政预算，设置了严格的教育财政预算分类以及责任划分标准，为东帝汶基础教育阶段的教育财政支出提供了制度上的保障。其次，在教育师资保障上，东帝汶基础教育阶段的教师培训与专业发展一直是东帝汶政府以及国际援助组织或国家的重点关注对象。从1999年开始，澳大利亚就开始为东帝汶教师提供专业培训服务，将大量的葡萄牙语、德顿语教学书籍以及相关教育教学工具包发放到东帝汶本土教师的手中。同时，对于东帝汶本土教师的培训，一些国际组织诸如UNICEF、UNESCO、联合国驻东帝汶办事处（UNMIT）、天主教国际关怀救助服务中心（CRS）也给予了持续的援助与支持。

（四）治理成效：在公平与质量方面得到显著提升，但基础教育仍面临巨大挑战

东帝汶正式独立后，在基础教育阶段，无论是从学校行政管理体系、教育教学法制建设、课程文化建设以及资源保障管理等方面都作出了巨大的贡献，加速了东帝汶本土基础教育系统的变革与转型，客观上也促进了东帝汶基础教育阶段教育公平与质量水平的提升。而对于东帝汶基础教育阶段教育公平与质量的发展现状可以从三个指标来看，分别是入学与参与学习机会水平指标、质量与效率水平指标、不平等与差异化水平指标。②Timor-Leste.National EFA 2015 Review[R].Timor-Leste.Ministério da Educação, 2014: 32-41.

首先，从基础教育的入学与参与学习机会水平上看，适龄儿童的净入学率从2004年的67.11%上升至2013年的93%。从2010年开始，儿童净入学率一直在90%的基础上持续上升，与2004年相比提升了30.04%，且东帝汶13个区的适龄儿童净入学率无明显差异。这在一定程度上表明，自国家独立以来，在保障适龄儿童的入学机会方面，东帝汶政府在国际社会的援助下取得了一定的成效。但同时，根据数据显示，适龄儿童净入学率在2011年达到峰值后，从2012年初开始出现逐渐下降的趋势，适龄儿童的毛入学率同样在2011年后开始出现下降。在男女入学性别比方面，基础教育阶段的女生入学率从2008年开始逐年高于男生，原因在于目前东帝汶基础教育阶段男生的辍学人数较大，且在升级率方面明显低于女生。

其次，从基础教育阶段的质量与效率水平上看，自东帝汶国家独立以来，适龄儿童的整体入学率得到显著提高。但在年级升级率方面，从2004－2013年间，尤其是小学一二年级的升级率一直在60%左右浮动，明显低于其他年级的升级率。这从侧面反映出东帝汶目前小学一二年级的教学质量有待于进一步提升。①Timor-Leste.Ministério da Educação.Timor-Leste national EFA 2015 Review[DB/OL].[2022-06-10].https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000229880?posInSet=2&queryId=42b3bb88-ccf0-40ee-91e9-20349357a296.在师生比例与班级规格方面，从2008年起也呈现出逐年上升的趋势，主要原因在于由于东帝汶目前快速增长的人口比例，使适龄学生人数逐年增长，这在无形中也为东帝汶在基础教育阶段中的师资与物资方面带来了巨大的挑战。

再次，从基础教育阶段的不平等与差异化水平指标方面来看，主要体现在基础教育阶段学生在入学率、复读率、升级率以及辍学率等方面的性别比。在基础教育阶段，东帝汶学生在入学率中所体现的性别比一直处于0.9－1.1之间，整体上呈不错的态势。但就学生在复读率、升级率以及辍学率方面，男生明显高于女生，因此对于当前在提升东帝汶在基础教育阶段的性别平等教育、降低男生群体的复读与辍学现象等方面，东帝汶仍面临巨大的提升空间。

五、结语

从东帝汶的整个历史发展过程来看，东帝汶经历了一个十分动荡的过去。几个世纪以来，东帝汶人民的命运都一直未曾掌握在自己的手中，一些外来国家或组织以殖民的方式或设立机构对其进行控制与管理。其中，对教育领域的治理则是十分重要的一部分。葡萄牙殖民时期，基础教育主要由葡萄牙政府赋权下的天主教会控制，关注少部分人的精英式宗教教育。继葡萄牙统治后，印尼鼓励发展大众教育，在基础教育阶段，与其说印尼政府在东帝汶建立了一套独立的教育体系，不如说更重要的目的在于期望通过教育实现对东帝汶年轻一代“印尼化”思想的注入与灌输；联合国过渡行政当局由于其多元化的角色使其不可避免地根植于西方世界的文化价值理性，在东帝汶基础教育阶段所采取的一系列措施曾被认为是一种新型的“伪殖民主义”。直到2002年5月20号东帝汶真正取得主权独立后，教育的主导权才第一次正式且完全地掌握到东帝汶人民的手中，东帝汶才开始从根本上实现真正意义的基础教育变革与转型，开始现代意义上的治理。

综观东帝汶在不同时期内的四种基础教育治理模式的演进历程，体现了如下的演绎逻辑。从基础教育治理的主体来看，体现了不断扩容与提质的特点。在后殖民期，国际组织与发达国家通过教育援助协助东帝汶进行基础教育阶段的制度与规划的制定与实施，相比被殖民时期宗主国单一的治理主体，无论是从数量还是从治理主体的质素上来讲，都得到了很大程度的提高。从基础教育治理的价值导向来看，体现了由外源性走向内生性的特点。早期被殖民时期，基础教育主要掌握在外部殖民者的手中，基础教育的主要价值目的在于宣传宗主国的文化与生活方式，为其殖民主义所辩护。而后殖民时期，随着东帝汶的独立，在基础教育阶段更多体现了国家内部自我意识觉醒的自主式治理。从基础教育治理的手段来看，体现了从单一化到多元化发展的特点。主要从被殖民时期的政治手段控制为主，发展到后殖民期行政、经济、法治等多方位的治理手段。从四种基础教育治理模式的不同治理结果来看，主要是由不同治理主体、治理价值取向以及治理手段综合作用的结果。在被殖民期，葡萄牙与印度尼西亚殖民者的最终目的在于泯灭东帝汶当地居民的民族意识，传播殖民国家的文化与价值观念，但由于治理手段的不同，导致葡萄牙时期基础教育阶段的文盲率高达95%。而印尼时期，学校与学生的数量得到大幅度提升。在联合国过渡行政当局、东帝汶准内阁联合执政时期以及东帝汶国家主权独立后基础教育治理结果的不同，主要是受其教育治理主体以教育治理价值取向的影响。在东帝汶国家主权过渡时期，由于联合国过渡行政当局认为其缺乏对基础教育系统改革的合法性，因此在治理的结果上，体现更多的是基础教育阶段的基础设施重建与恢复。而东帝汶国家主权独立以后，尽管基础教育阶段仍然面临巨大的提升空间，但已经开始实现真正意义上的变革与转型。