世界银行参与全球教师治理的动因、策略与行动路径

杨 盼 王 沐 阳

治理（Governance）一词最早源于拉丁语和希腊语，意为“引导、操作、控制”。而后随着世界银行（World Bank）对“治理危机”（Crisis in Governance）一词的使用，治理相继出现在政治、经济等学科的讨论之中，并被赋予了新的含义。①邵泽斌.新中国义务教育治理方式的政策考察[M].北京: 北京师范大学出版社, 2012: 12-13.20世纪90年代，“治理”逐步延伸至教育领域，并对之后的教育管理实践产生了深远影响。具体来看，“教育治理”是一种对教育管理体制现实困境的回应，旨在通过明确不同治理主体的权力和责任，加强多个利益相关者的互动与合作，从而实现教育系统的良性运转。①郅庭瑾, 等.基础教育治理体系构建[M].上海: 华东大学出版社, 2018: 11.全球教师治理也是从教师管理过程中的具体问题（如教师的招聘与分配、教师的发展与提升、教师的领导与监督、教师的激励与问责等）出发，通过提供政策建议、开发有效工具、强化外部支持等策略，来促进教师专业发展、提高教师队伍质量。在过去的50年里，世界银行凭借其强大的贷款能力和具有说服力的知识生产，已经成为全球教师治理领域的重要行动者，并且其治理活动的开展也为新兴经济体和低收入国家的教师质量提升贡献了积极的力量。②Karen Mundy, Andy Green, Bob Lingard, Antoni Verger.The Handbook of Global Education Policy[M].West Sussex:John Wiley & Sons, 2016: 335.

目前国内外学者对于世界银行参与全球教师治理的探讨，主要涉及世界银行参与全球教师治理的发展演进、价值取向和主要策略等方面。一是在世界银行参与全球教师治理的发展演进方面，探讨了世界银行对各国教师培训的持续支持，③Wadi D.Haddad, Consultant.Teacher Training: A Review of World Bank Experience[EB/OL].(1985-11-03) [2021-11-05].https://www.worldbank.org/en.厘清了世界银行教师教育政策在5个阶段的发展演变，并总结了世界银行教师教育政策的发展现状以及当前存在的一些具体问题。④孔令帅, 洪硕.世界银行教师教育政策的演变、现状及偏差[J].比较教育研究, 2015, 37(05): 74-79.二是在世界银行参与全球教师治理的价值取向方面，发现了世界银行的治理理念在于打造高素质的教师队伍以帮助发展中国家获得更高的经济回报，⑤Prateek Tandon, Tsuyoshi Fukao.Educating the Next Generation: Improving Teacher Quality in Cambodia[M].Washington DC:The World Bank, 2015: 11.明晰了世界银行的治理目标在于为教师设定明确的发展目标、吸引优秀人才从事教学工作、为教师提供有用的培训和经验等。⑥赵丽.世界银行教育援助新趋势解读——基于2012-2013年度教育政策的分析[J].外国中小学教育, 2014 (11): 10-15.三是在世界银行参与全球教师治理的主要策略方面，提出了对印度尼西亚推进教师有效部署、⑦The World Bank.Efficient Deployment of Teachers: A Policy Note[EB/OL].(2018-08-20)[2021-11-08].https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/32397.柬埔寨提高教师教学质量、⑧Prateek Tandon, Tsuyoshi Fukao.Educating the Next Generation: Improving Teacher Quality in Cambodia [M].Washington DC:The World Bank, 2015: 2.印度加强教师指导和监督的政策建议，⑨The World Bank.Strengthening Teacher Mentoring and Monitoring Systems : Evidence from India[EB/OL].(2021-03-11)[2021-11-06].https://openknowledge.worldbank.org/handle/10 986/35314.探讨了世界银行所开发的教师政策框架的结构、特点以及对我国的启示，⑩江夏, 张世义.世界银行教师政策框架结构、特点及启示[J].外国中小学教育, 2017(04): 47-53.总结了世界银行对印度、⑪王俊.世界银行帮助印度提高教师质量[J].世界教育信息, 2015, 28(17): 73.科索沃、⑫王俊.世界银行为科索沃推行教育体系改革提供贷款[J].世界教育信息, 2015, 28(22): 72.埃及⑬董海青.世界银行向埃及提供5亿美元教育改革经费[J].世界教育信息, 2018, 31(11): 73.等国家在教师及教师专业发展等方面提供的教育援助。整体来看，目前国内外对世界银行参与全球教师治理的发展演进和主要策略等方面的研究取得了一定成果，但关于世界银行参与全球教师治理的内在动因和行动路径的梳理还相对匮乏。因此，本研究通过分析世界银行参与全球教师治理的演进历程、内在动因、主要策略及行动路径，试图展现世界银行参与全球教师治理的清晰图景，为不断完善我国有关教师的法律法规、加快推进教师治理体系现代化提供参考。

一、世界银行参与全球教师治理的演进历程

世界银行的前身是国际复兴开发银行，1944年成立之初的目的在于协助战后重建。随着1960年国际开发协会的成立，世界银行将其使命扩展到支持全球发展。在之后的几十年里，世界银行从一个全球金融促进者逐渐发展成为一个参与资助、建议和规划全球教育政策的重要机构。①Mike Zapp.The World Bank and Education: Governing (through) Knowledge[J].International Journal of Educational Development, 2017(53): 1-11.以对教师培训的关注作为起点，大致可以将世界银行参与全球教师治理的演进历程分为三个阶段。

（一）对全球教师治理的初步关注：1960－1984年

20世纪60年代至20世纪80年代初，世界银行参与全球教师治理的方式主要是支持发展中国家开展教师培训。1963年，世界银行发起了第一个教育援助项目“突尼斯 I” （Tunisia I），其中就包括建设一所师范学院。20世纪60年代中期，在合格教师的需求和关于教师培训与学生成绩之间内在联系的驱动下，世界银行开始将教师培训硬件（包括培训场地、设施设备等）作为“提高教师人力资本的必要支撑”。在20世纪60年代后期，世界银行对教师培训的支持范围逐渐扩大，在涵盖“硬件”支持的基础上开始加入课程、教科书等“软件”的支持。1971年，世界银行发布的第一份《教育政策文件》 （Education Policy Paper）集中讨论了由于入学人数迅速增加而导致的教育系统所面临的问题，其中在教师方面包括缺乏训练有素的教师、教师的资格和经验下降以及单位成本上升的压力。因此，世界银行把对教师培训的支持放在了长期发展的目标范围内，并强调将审查教育制度、设计教育计划等作为支持教师培训的必要条件。此后，世界银行在1974年发布的《教育政策文件》中强调了对教师质量和成本效益的监督；在1980年发布的《教育政策文件》中强调改进教师培训，提高教师培训项目的质量。②Wadi D.Haddad, Consultant.Teacher Training: A Review of World Bank Experience[EB/OL].(1985-11-03)[2021-11-05].https://www.worldbank.org/en.另外，在世界银行1963－1984年度批准的284个教育援助项目中，多达149个项目（52%）包含了教师培训的内容。在这一时期，通过世界银行的教育援助，建设或改善了160多家教师培训机构，并发展了约25个教师在职培训项目。

（二）对全球教师治理的逐渐探索：1985－2000年

20世纪80年代初，发展中国家的巨额公共债务使世界银行难以证明向政府提供更多贷款的合理性。面对这种情况，世界银行开始执行结构调整政策以缩减公共支出，推动市场自由化和公共事业私有化，并最终实现宏观经济的稳定。其后，世界银行聘请了曾任职于伦敦经济学院的著名经济学家萨卡罗普洛斯（George Psacharopoulos）。萨卡罗普洛斯应用回报率分析（Rate of Return Analysis，简称RoR）技术对发展中国家的教育投入进行了调查，研究发现投资基础教育会比投资高等教育产生更高的公共投资净回报。①Karen Mundy, Andy Green, Bob Lingard, Antoni Verger.The Handbook of Global Education Policy[M].West Sussex: John Wiley & Sons, 2016: 339.因此，世界银行加大了对发展中国家基础教育的援助力度，并在带有政策条件的“部门调整贷款”（Sector Adjustment Loans）中强调加大对合同制教师的投入。同时，世界银行开始关注发展中国家在设计和实施教师培训方案时面临的诸多问题。其中最基本的问题是：如何针对不同情况、不同群体对教师进行高效的培训。从这个基本问题出发，世界银行建议各国在建立或改进教师培训制度时需要关注三个方面：一是在其有限的资源范围内，及时满足对有充分准备的教师的需求，而不损害教育质量；二是优化教师培训的模式和内容；三是加强对合格教师的部署与留任。20世纪90年代，随着“全球治理”理念的日渐成熟，世界银行开始强调向“知识银行”转型，并以多重身份积极参与全球治理。②马文婷.世界银行全球教育治理角色研究[D].上海师范大学, 2019.其中，在全球教师治理方面，世界银行通过创建和开发国际可比教育指标，对242个国家的教师发展情况进行了调查，并通过推广最佳实践来影响各国教师政策的制定与发展。

（三）对全球教师治理的深入开展：2001年至今

21世纪以来，世界银行加大了参与全球教师治理的力度。世界银行在2003年的报告 《全球知识经济中的终身学习：对发展中国家的挑战》（Lifelong Learning in the Global Knowledge Economy：Challenges for Developing Countries）中阐述了知识经济给教育和培训系统带来的各种挑战，并指出教师应该适应知识经济的发展，成为终身学习者。2011年，世界银行在发布的报告《让学校发挥作用：问责制改革的新证据》（Making Schools Work：New Evidence on Accountability Reforms）中论述了教师问责制，同时指出教育政策制定者希望招聘或培养优秀的教师，以提高学生的整体学习水平，但他们也面临着一些现实挑战，比如教育系统缺乏或没有改变教师表现的动机。其原因在于教师固定的工资表和教师资格的终身制造成了僵化的劳动环境，教师额外的努力、创新和良好的结果得不到奖励。因此，世界银行提出与教师签订特定期限的雇佣合同，教师工资与学生的表现挂钩，从而在教师的雇佣条件和对结果的问责之间建立联系。③Karen Mundy, Andy Green, Bob Lingard, Antoni Verger.The Handbook of Global Education Policy[M].West Sussex: John Wiley & Sons, 2016: 283.同年，世界银行为应对发展中国家对其服务需求的变化，起草并通过了新的教育部门战略——《全民学习：投资于人们的知识与技能以促进发展》（Learning for All：Investing in People’s Knowledge andSkills to Promote Development）。①闫温乐.比较教育视域下世界银行教育系统测评研究[J].比较教育研究, 2021, 43(05): 67-74.该战略以全民学习为重点，强调打破世界银行早期的项目投入融资模式，通过基于政策的贷款来建立激励机制并促进对学习成果的关注。在该战略的推动下，世界银行开发了面向教育系统的评估工具“提高教育效果的系统方法” （Systems Approach for Better Educational Results，简称SABER）。SABER为包括教师管理等领域的系统发展建立了标准化基准和政策工具。

二、世界银行参与全球教师治理的动因分析

世界银行参与全球教师治理的动因主要在于提高发展中国家的教师质量，从而为其经济增长提供关键助力。具体来说，发展中国家提供教育服务的低效性、高素质教师对经济增长的重要性和知识经济对教师培训要求的转变这三方面的动因共同推动了世界银行参与全球教师治理。

（一）发展中国家提供教育服务的低效性

自1990年全民教育宣言和2000年千年发展目标达成以来，又有数千万儿童获得了入学机会，这对于发展中国家来说是一项伟大的成就。然而，发展中国家的学生在学习上的进步情况却依然让人担忧。低收入国家的许多学生在没有获得基本识字和算术技能的情况下就完成了基础教育，即使在中等收入国家，大多数的学生也未能达到经济合作与发展组织（OECD）国家预期的学习水平。②The World Bank.The What, Why, and How of the Systems Approach for Better Education Results (SABER)[EB/OL].(2015-03-08)[2021-11-06].http://wbgfiles.worldbank.org/documents/hdn/ed/saber/supporting_doc/Background/SABER_Overview_Paper.pdf.世界银行在《2004年世界发展报告》（World Development Report 2004）中广泛审视了发展中国家提供教育服务低效性的原因，并记录了“教育服务供应链”中存在的关键问题。其中在教师方面主要包括以下原因：一是公共教育支出的“泄露”。世界银行调查发现，与其他城市相比，存在严重腐败的城市不太可能有足够的学校基础设施或为教师提供在职培训，因此他们的学生考试分数平均比全球标准低0.35个标准差。二是教师缺勤和教学时间的损失。在教师缺勤方面，世界银行对9个发展中国家的教师缺勤情况进行了调查，结果发现在任意一天，平均都有19%的教师缺勤。其中教师缺勤比例最低的国家是秘鲁（11%），最高的国家是乌干达（27%）。另外，印度的教师缺勤比例平均为25%，但在一些邦这一比例达到了40%。在教学时间的损失方面，世界银行通过标准化课堂观察发现教学时间的严重损失在发展中国家是一种普遍现象。比如，对于课堂教学时间，黎巴嫩、也门、老挝和突尼斯的教师有效使用了约80%；巴西伯南布哥州的教师有效使用了约63%，而加纳的教师仅有效使用了约39%，而经合组织国家课堂观察的良好实践基准是至少85%的课堂时间被有效用于教学。③Barbara Bruns, Deon Filmer, Harry Anthony Patrinos.Making Schools Work:New Evidence on Accountability Reforms[J].World Bank Publications, 2011: 7.

（二）高素质教师对经济增长的重要性

2015年，世界银行在报告《教育下一代：提高柬埔寨教师的素质》（Educating the Next Generation：Improving Teacher Quality in Cambodia）中指出，提高平均教育水平有助于国内生产总值（GDP）实现更快增长；另外，在国际教育测评中学生得分高出一个标准差的国家，在40年的时间里，其人均GDP年增长率将提高2个百分点以上。①Prateek Tandon, Tsuyoshi Fukao.Educating the Next Generation: Improving Teacher Quality in Cambodia[M].Washington DC:The World Bank, 2015: 11.正如埃里克·哈努谢克（Eric.A Hanushek）等人在《教育质量在经济增长中的作用》（The Role of Education Quality in Economic Growth）一书中所写的那样：经济回报只来自有效提高学生成绩并因此增加劳动力技能的政策，而不是来自增加教育而不提高成绩的政策。同时，这一时期的一系列研究表明，教师质量是学校对学生成绩的主要预测指标，连续几年的优秀教学可以抵消弱势学生的学习缺陷。因此，世界银行指出发展中国家要确保教育对经济增长的贡献，就必须将高素质的教师队伍作为教育体系的基石和提高学生学习水平的重要因素，以免因为教师素质的差异而造成学生学习水平的巨大落差。

（三）知识经济对教师培训要求的转变

“知识经济”作为与“农业经济”“工业经济”相对应的概念，标志着以知识和科技创新为推动的新时代的到来。②刘宝存, 臧玲玲.全球化时代的比较教育: 机遇、挑战与使命[J].教育研究, 2020(03): 74-83.在知识经济的发展中，知识的生产、提炼和传播为其提供了重要的动力来源，而教师在这其中扮演着关键角色。但世界银行在报告《全球知识经济中的终身学习：对发展中国家的挑战》中指出，经济转型国家和发展中国家在竞争激烈的全球知识经济中有被进一步边缘化的危险，因为这些国家的教育和培训系统没有使学习者具备他们所需要的技能。因此，世界银行强调在知识经济时代对教师培训作出必要的转变，使教师能够扮演促进者的角色，帮助学习者获得知识并发展他们对概念的深入理解。首先，教师需要成为终身学习者，将对知识概念、课程领域的认识和理解作为专业成长的起点。其次，教师需要深入了解他们的学科领域，包括相关事实的知识、对主要概念的理解，以及他们之间的内在联系。最后，教师的专业发展需要与学校改进计划更加紧密地结合起来；同时学校内的专业团体要促进教师的专业学习，并为教师的教育教学创新提供技术支持。③The World Bank.Lifelong Learning in the Global Knowledge Economy: Challenges for Developing Countries[M].Washington DC: The World Bank, 2003: 34.

三、世界银行参与全球教师治理的主要策略

世界银行参与全球教师治理的总体目标在于吸引、留住、培养和激励优秀教师，最终以高质量的教师队伍实现对学生学习的全面支持。为实现这个目标，世界银行以提供政策建议、开发有效工具和强化外部支持作为参与全球教师治理的主要策略。其中，政策建议和外部支持（教育援助）可归于“硬治理”方式；而以SABER－Teachers为代表的有效工具的使用在于推广全球最佳实践，可视为一种“软治理”方式。①Zapp M .The authority of science and the legitimacy of international organisations: OECD, UNESCO and World Bank in global education governance[J].A Journal of Comparative and International Education, 2020: 1-20.“ 硬治理”与“软治理”方式的结合为世界银行参与全球教师治理提供了有力保障。

（一）提供全球教师治理的政策建议

政策建议是世界银行参与全球教师治理的重要方式。通过基于国际和基于国别两方面的政策建议，世界银行在全球教师治理中逐渐扩大了话语权、加强了领导力，并成为全球教师治理领域的重要参与者。

一方面，基于国际上教师领域的普遍问题提出政策建议。为了应对新冠肺炎疫情对教育教学带来的深刻影响，世界银行在2020年成立了全球工作小组为各国提供有效支持。其中，世界银行的教师工作小组鉴于教师在学生学习中发挥的核心作用，提出了针对教师的三条政策建议，以帮助政府及其发展伙伴在新冠肺炎疫情防控期间及其后支持教师提高效率。这三条政策建议具体包括：培养教师的韧性、从教学上支持教师、用技术支持教师。②The World Bank.Three Principles to Support Teacher Effectiveness During COVID-19[EB/OL].(2020-05-15)[2021-11-07].https://openknowledge.worldbank.org/handle/10 986/33775.另一方面，基于发展中国家的教师发展现状提出政策建议。2015年，世界银行对柬埔寨的教学质量进行了调查，并在报告《教育下一代：提高柬埔寨教师素质》中提出了改革的政策选择，其中包括让教师成为更有吸引力的职业、改进教师的准备工作和鼓励教师的课堂表现。2018年，为了更好地帮助印度尼西亚确定对教师的需求以及教师的招聘和分配，世界银行在《有效部署教师：政策说明》（Efficient Deployment of Teachers：A Policy Note）中对中央、地方和学校三个不同层面提出了政策建议。2021年，为了进一步优化印度的教师指导和监测系统，世界银行在《加强教师的指导和监测系统：来自印度的证据》 （Strengthening Teacher Mentoring and Monitoring Systems：Evidence from India）中提出了五条政策建议：一是招聘“资源专家”（Resource Person，简称RP）负责教师的指导和监督；二是明确RP的职责并设定绩效标准；三是鼓励学生对教师的实践进行评价，以改善教师的表现；四是设置独立的学校监测系统来提高所报告数据的准确性；五是提高教育管理部门应用技术的能力。③The World Bank.Strengthening Teacher Mentoring and Monitoring Systems : Evidence from India[EB/OL].(2021-03-11)[2021-11-06].https://openknowledge.worldbank.org/handle/10 986/35314.

（二）开发全球教师治理的有效工具

随着教师的有效性逐渐成为预测学生学习的关键指标，越来越多的国家开始优化教师政策以确保更好的教育效果。然而，在建立良好的教师政策方面，各个国家仍然面临着现实挑战，如许多关于教师政策影响的证据零散且不完整，并在某些情况下还会呈现出相互矛盾的结果。

为了解决教师政策制定过程中存在的现实问题，并有效分析和比较世界各国的教师政策，世界银行开发了名为SABER－Teachers的新工具。SABER－Teachers作为SABER倡议的一部分，旨在通过政策映射、政策指导和政策比较提供一个理解、评估教师政策的循证方法。首先，SABER－Teachers通过政策映射提供了关于教师政策的相关维度，具体包括进入并继续从事教学工作的要求、成为教师的前期准备、教师的招聘与分配、教师的工作量和自主性、教师的专业发展、教师的收入（薪金和非薪金福利）、教师的退休规则及福利、教师素质的监测与评价、教师的代表性和发言权以及学校的领导十个方面。基于SABER－Teachers中的教师政策维度，世界银行对中东和北非地区六个国家的教师政策进行了调查，并分析了这些国家教师政策的可比性；同时，世界银行也对柬埔寨的教师政策进行了分析，以确定柬埔寨在“使教师成为更有吸引力的职业、提高教师的准备和改进课堂教学”这三个方面的发展状况。其次，SABER－Teachers通过政策指导确定了八个重要的教师政策目标，具体包括：为教师设定明确的发展目标、吸引优秀人才从事教学工作、为教师提供有用的培训和经验、让教师的技能与学生的需求相匹配、对教学和学习进行检测、用强有力的校长领导教师、支持教师改进教学、激励教师表现。借助SABERTeachers的教师政策目标，世界银行在2014年、2015年、2016年分别对格鲁吉亚、挪威和摩洛哥在八项教师政策目标上的表现情况进行了调查，并针对每个方面存在的问题提出了改进建议。最后，SABER－Teachers通过政策比较确定不同教师政策改革的优先次序。世界银行在调查中发现学生学业成绩高的国家都实现了八个教师政策目标中所描述的功能，但它们对每个教师政策目标的重视程度有所不同。比如，芬兰在教师政策取向中倾向于专业自主，中国上海市在教师政策取向中倾向于责任共担，加拿大安大略省在教师政策取向中倾向于职业发展，①江夏, 张世义.世界银行教师政策框架结构、特点及启示[J].外国中小学教育, 2017(04): 47-53.新加坡在教师政策取向中倾向于绩效管理。因此，世界银行指出各国可以根据自己国家的发展现状和文化特征，对教师政策的优先次序进行选择。②The World Bank.What Matters Most for Teacher Policies: A Framework Paper[EB/OL].(2013-04-04)[2021-11-08].https://openknowledge.worldbank.org/handle/10 986/20143.

（三）强化全球教师治理的外部支持

教育援助是世界银行参与全球教育治理的重要方式。截至2011年，世界银行已经启动了1万多个教育援助项目，其基于项目的投资总额约为690亿美元。③Mike Zapp.The World Bank and Education: Governing (through) Knowledge[J].International Journal of Educational Development, 2017(53): 1-11.在全球教师治理领域，世界银行通过资金援助、技术援助和信息服务等外部支持，进一步推动了发展中国家的教师政策制定和教师专业发展。

在资金援助方面，2014年，世界银行理事会批准了10亿美元的印度“第三小学教育项目”（Third Elementary Education Project）。该项目作为世界银行迄今为止最大的教育援助项目，为印度450万名教师提供了专业支持和服务。2015年，印度政府又与世界银行签署了2.5亿美元的贷款协定，旨在通过加强教师资格认证、支持教师专业发展、开展教师问责来提高本国教师的质量。①王俊.世界银行帮助印度提高教师质量[J].世界教育信息, 2015, 28(17): 73.同年，世界银行正式启动了罗马尼亚中等教育项目。该项目由2亿卢比贷款资助，旨在支持罗马尼亚80%的公立高中和85%的教师，以消除阻碍学生成功从中学过渡到大学的因素。在技术援助方面，2016年，越南实施了由世界银行资助的“提升教师教育计划”（Enhancing Teacher Education Program），该计划为越南教师的专业发展提供了持续的支持，具体内容包括：一是加强越南在战略和交叉领域实施该计划的能力，如发布并实施教师教育政策、标准和法规；协调教师教育机构的战略、行动和倡议；对教师教育项目进行监测、评估和干预；促进教师教育领域的知识共享、创新和交流。二是实施校本培训、开发在线学习平台，帮助教师掌握特定领域的专业知识。三是加强教师培训机构的制度建设，以便及时提供优质的服务。四是开展第三方验证，对关键绩效数据和活动实施的有效性提供外部验证。②The World Bank.Socialist Republic of Vietnam: Enhancing Teacher Education Program[EB/OL].(2016-05-31) [2021-11-07].https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/454 021 468 001 183 864/vietnam-enhancingteacher-education-program-project.在信息服务方面，SABER－Teachers对世界各国教师政策的信息进行了收集，并利用收集的信息建立了一个知识库，以帮助利益相关者了解世界各国教育系统在教师政策方面所做的工作，并评估这些国家的教育系统在多大程度上实施了与提高学生成绩有关的教师政策。

四、世界银行参与全球教师治理的行动路径

基于参与全球教师治理的多方动因与主要策略，世界银行强调在行动路径中重视教师的招聘与分配、支持教师的发展与提升、加强教师的领导与监督、完善教师的激励与问责，以确保全球教师治理的有效落实和顺利推进。

（一）重视教师的招聘与分配，为全球教师治理提供良好基础

提高教师职业吸引力、合理配置师资资源，是世界银行开展全球教师治理的重要环节。世界银行在SABER－Teachers的八个教师政策目标和报告《有效部署教师：政策说明》中都强调了对教师招聘和教师分配工作的重视。综合来看，世界银行在教师招聘方面主要强调：一是设置有吸引力的教师准入条件。美国的一项因果关系研究发现，教师的受教育程度与学生的学业成就之间并不存在稳定的联系。因此，世界银行指出可以为教师所需要的教育资格水平设置一个下限，以吸引更多优秀人才从事教师行业。二是提供具有竞争力的教师起始工资。OECD在调查中发现，在全球优秀的教育体系中，其教师的薪酬水平都与公务员的薪酬水平相当。基于此，世界银行强调可以以更高的薪水来吸引更多有能力的候选人加入教师队伍；但同时也提示各国增加教师的工资会对政府支出产生很大的影响，如果教师工资平均增长20%，估计教育预算总额将增加15%，政府预算总额将增加1%以上。③The World Bank.SABER Country Report 2014[EB/OL].(2014-03-01)[2021-11-08].https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/21522/944010WP00PUBL0eorgia0CR0Final02014.pdf?sequence=1&isAllowed=y.三是为教师提供优越的工作条件。世界银行指出可以通过提高学校的基础设施质量、环境卫生标准，以及建立合理的师生比例来优化教师工作条件，增加教师职业对候选人的吸引力。四是为教师提供有吸引力的职业发展机会。世界银行指出除了为教师职业发展提供垂直晋升的机会，也要为教师提供水平晋升的可能性，如提供学术职位使教师在专业上获得成长。

在教师分配方面，世界银行首先强调要加强中央、地方和学校三个层面的分工与协作。其中中央层面应根据地区、省教育厅和教育部审核的学校建议，在考虑国家财政能力的前提下确定所需教师的数量和类型，并将相关信息及时与教育部和高等教育机构分享，以便他们重新定位学习项目，加强对所需教师的培养；地方层面需要建立一个有效机制，以便与中央一级协调教师的部署，并进一步确定教师的供求关系；学校层面需要在中期和年度计划中上报所需教师的数量和类型，并加强优势学校与弱势学校的对接，通过鼓励人员流动来提升弱势学校的管理和教学实践能力。①The World Bank.Efficient Deployment of Teachers: A Policy Note[EB/OL].(2018-08-20)[2021-11-08].https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/32397.其次，世界银行强调为在师资匮乏和艰苦地区任教的教师提供激励，以解决这些地区所面临的师资匮乏问题。同时，世界银行指出可以为紧缺学科教师提供更高的薪水，从而使教师成为相对更有吸引力的职业。最后，世界银行强调以数据驱动和技术支持来有效分配教师。即通过开发在线管理信息系统 （Management Information System，简称MIS），将各地区、省份和教育部连接到统一的教师MIS，以及时确定不同地区的教师需求，推动教师的合理流动与有效部署；同时建立一个教师信息数据库，收集所有公立学校对教师需求的数据，并对收集的数据进行深入验证，从而实现对师资资源的有效配置。

（二）支持教师的发展与提升，为全球教师治理提供持续动力

教师的专业发展与教学改进，是世界银行在全球教师治理中的关注焦点，如在《世界各地的教师专业发展：证据与实践之间的差距》（Teacher Professional Development around the World：The Gap between Evidence and Practice）等调查报告和政策文件中均有所体现。其中在教师的专业发展方面，世界银行指出教师的专业发展对于学生的成绩提升至关重要，并强调教师的专业发展可以采取多种形式，从传统的、政府授权的大规模培训项目到由教练或导师领导的教师教学支持小组，都可以为教师的专业发展提供基于需求的嵌入式支持。②The World Bank.Teacher Professional Development around the World: The Gap between Evidence and Practice[EB/OL].(2018-08-15)[2021-11-08].https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/30324.在具体实施方面，世界银行提供了四种教师培训方法：一是脚本化方法。培训教师在具有挑战的环境中使用特定的教学工具和教学策略，以完成日常课程的教授。二是内容掌握。帮助教师掌握在所教科目开展有效教学所需的专业知识。三是课堂管理。帮助教师通过课程规划、时间把控和教学技巧来提高课堂效率。四是同伴合作。为教师提供校本或跨学校的学习机会，让教师以小组的形式观察和学习彼此的教学实践，并就课程开发、学生评估和其他有助于改进专业发展的活动进行合作。①The World Bank.Great Teachers:How to Raise Student Leaming in Latin America and the Caribbean[EB/OL].(2014-07-18)[2021-11-08].https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/19507.另外，世界银行指出可以建立一种机制来为表现不佳的教师提供额外的专业发展支持，如为这些教师指派导师、教练或为他们提供改进所需要的工具等。

在提升教师教学能力方面，世界银行在2014年的《SABER国家报告》中指出：全球经验表明，当教师将大约一半的时间用于非教学任务（如课程规划、学生工作分析、专业发展以及管理任务）时，实际的课堂时间是最有效的，并且教师会更加专注于学生的学习。②The World Bank.SABER Country Report 2014[EB/OL].(2014-03-01)[2021-11-08].https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/21522/944010WP00PUBL0eorgia0CR0Final02014.pdf?sequence=1&isAllowed=y.琳达·达林—哈蒙德（Linda Darling-Hammond）等人对加拿大的安大略省、芬兰、日本、韩国和新加坡等成功的教育系统的案例研究也表明，成功的教育系统会在学校层面上投入更多的时间用于与教学改进相关的活动，如教师合作分析教学实践等。此外，这些成功的教育系统倾向于在教师与学生的实际接触上投入较少的时间，而在教师协作、专业发展和各种教学策略的有效性研究上投入较多的时间。例如，日本将大约40%的教师工作时间用于这类活动，而加拿大的安大略省也将30%的教师工作时间用于此类活动。③The World Bank.What Matters Most for Teacher Policies: A Framework Paper[EB/OL].(2013-04-04)[2021-11- 08].https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/20143.基于此，世界银行强调要为教师的教学改进提供更多机会，如让教师参与学校的内部评估等活动，以提高学校整体的教学水平。

（三）加强教师的领导与监督，为全球教师治理提供关键保障

“用强有力的校长领导教师”是SABER－Teachers的八个教师政策目标之一。世界银行在报告《对教师政策最重要的是什么：一份框架文件》（What Matters Most for Teacher Policies：A Framework Paper）中指出：校长的素质是衡量学生学习成绩的重要指标；有能力的校长可以作为教学领导者，为学校层面的教学实践改进提供指导和支持；有能力的校长还有助于吸引和留住有能力的教师。因此，世界银行强调增加教育系统在培养合格学校领导方面的投入、赋予校长支持和改进教学实践的决策权力，以加强对教师的支持与指导，并实现教育教学水平的全面提升。其中，增加教育系统在培养合格学校领导的投入方面，世界银行指出选择合适的人担任学校主要职务是确保教育系统成功的关键；并在一些研究中发现“组织管理”是预测学生成绩增长和其他成功措施的关键技能，在一些成功的教育系统中都要求学校主要职位的申请人参加课程学习和专业实习来发展组织管理等方面的技能。在赋予校长支持和改进教学实践的决策权力方面，世界银行指出校长应该成为学校的教学领导者，在教学和课程方面掌握丰富的知识，能够为教师提供指导和支持，并且有能力评估教师对专业发展的需求、有效配置学校的教学资源。④The World Bank.What Matters Most for Teacher Policies: A Framework Paper[EB/OL].(2013-04-04)[2021-11- 08].https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/20143.

评价监督教师的教学水平和学生的学习情况，对于制定改善教与学的策略至关重要。世界银行在《加强教师的指导和监测系统：来自印度的证据》等报告中指出：首先，政府可以出资聘请更多受过教育、经验丰富的教师作为“资源专家”（RP），因为他们既能指导年轻的教师，又能以更全面的方式为教师专业发展做出贡献。其次，定期收集有关学生成绩的数据，以帮助教师改进教学实践，并提高教育管理部门政策制定的科学性。再次，建立监控教师表现的系统，为教师提供反馈、指导教师的专业发展，并设置激励措施来提高教师表现。最后，对教师的评价要结合学生成绩、教师档案、课堂观察以及学生和家长的反馈，以多种数据收集机制和评价标准来开展教师评价，从而提升教师绩效评价的准确性和客观性。

（四）完善教师的激励与问责，为全球教师治理提供重要支撑

教师激励与教师问责之间存在着紧密的联系。通过完善教师的激励与问责，可以进一步提高世界银行在全球教师治理中的参与效度。其中在教师激励方面，世界银行指出良好的激励机制有助于提高教学的有效性。首先，激励机制表明了学校系统对实现某些目标的认真态度；其次，激励也是认可教师工作的一种方式，可以让教师知道他们所取得的成果是有价值的；最后，某些类型的激励也会提升教师职业的形象，使教师职业对成绩优异的学生更具有吸引力。为了建立良好的激励机制，世界银行指出各国要重点开展三个方面的工作：一是以合同制克服现有教师政策的僵化。世界银行在对印度的Balsakhi合同教师计划、肯尼亚的额外教师计划、印度安得拉邦的合同教师项目的调查中发现，通过替代合同可以激励教师付出更高的努力，从而提高学生的学习成绩。因此，世界银行建议发展中国家可以创造一个平行的“合同教师”队伍，以编制（工作稳定性）激励合同制教师提高绩效。①Barbara Bruns, Deon Filmer, Harry Anthony Patrinos.Making Schools Work: New Evidence on Accountability Reforms[J].World Bank Publications, 2011: 7.二是将晋升机会与教师表现相挂钩。在大多数国家存在一种普遍状况，即教师的职位晋升通常是基于他们的资历，而不是他们的专业表现。针对这一状况，世界银行指出要将教师的职位晋升与教师的教学表现相挂钩，以进一步提升教师在课堂上的有效性。三是将教师薪酬与绩效挂钩。在过去的十年里，许多国家在教师收入的组成部分中引入了绩效工资。通过引入教师绩效工资，发展中国家在提高学生学习成果方面取得了很大进步。鉴于此，世界银行在2018年提出，各国可以通过绩效工资等激励措施提高教师的积极性，并将教与学紧密结合起来，以提高学生的学习成果。②The World Bank.Community Participation and Teacher Accountability : Improving Learning Outcomes in Remote Areas of Indonesia[EB/OL].(2020-04-05)[2021-11-09].https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/33807.

21世纪以来，世界各国对教师问责制改革的兴趣日益浓厚，其原因在于：更多的国家认为，可以将学生的学习成果作为衡量教育系统表现的重要指标；更多的证据表明，教师促进学生学习的能力是高度可变的。在两方面原因的共同推动下，世界银行强调要完善教师问责机制，提升教师课堂教学的质量。首先，加强信息问责。世界银行指出信息问责作为一项跨部门的改革战略，需要创建一个信息反馈环，将公共服务用户、信息提供者和政策制定者联系起来；另外，在信息问责中可以通过增加选择、参与和发言权三种渠道影响学习结果。①Barbara Bruns, Deon Filmer, Harry Anthony Patrinos.Making Schools Work: New Evidence on Accountability Reforms[J].World Bank Publications, 2011: 7.其次，开展校本管理。校本管理（School-Based Management，简称SBM）强调单个学校（由校长、教师、家长、学生和学校社区的其他成员组成的复合体）是改善教育的主要单位，重新分配对学校运作的决策权是促进和支持改进的主要手段。SBM的目标在于增加地方利益相关者对决策过程的参与；更有效、更透明地使用资源；建立更加开放和友好的学校环境；提供更高质量的教育服务。最后，注重社区问责。世界银行在《2004年世界发展报告：为贫穷的人们提供服务》（World Development Report 2004：Making Services Work for Poor People）中确定了改善服务供给的两种途径：长期路线是通过公民选举影响、要求和施压政策制定者，短期路线是通过社区直接影响、要求和施压服务提供者。因此，世界银行指出让教师对他们的社区负责，而不是只对更高层次的教育系统负责，可以有效地改善教育服务的提供。②The World Bank.Community Participation and Teacher Accountability : Improving Learning Outcomes in Remote Areas of Indonesia[EB/OL].(2020-04-05)[2021-11-09].https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/33807.

五、结语

世界银行在全球教师治理领域所开展的一系列活动推动了教师及教师政策方面关键性问题的解决，如教师的招聘与分配、教师的发展与提升、教师的领导与监督、教师的激励与问责等。但是，世界银行在参与全球教师治理的过程中也面临着一些挑战。首先，在治理活动的开展中过度推崇对教师的问责。在全球教师治理的开展过程中，世界银行过度强调问责的作用，期望通过问责来提高教师行为的可控性。这种对教师问责的过度推崇在一定程度上降低了教师的自主性、独立性以及对工作的控制力。比如，在报告《对教师政策最重要的是什么：一份框架文件》中，教师被描述为应该被他人监督、领导和激励的人，而不是那些应该拥有自主权、决策权和对自己的专业职责有一定程度控制的人。其次，在价值理念的选择上过多强调要为经济服务。20世纪60年代，世界银行就开始围绕减贫任务来开展相关政策的制定工作；20世纪70年代，世界银行又率先发起以经济学为基础的国家政策审查和其他类型的政策发展研究；20世纪80年代和90年代初，世界银行对基础教育的新关注源于更广泛地减轻中低收入国家的债务危机。③Karen Mundy, Andy Green, Bob Lingard, Antoni Verger.The Handbook of Global Education Policy[M].West Sussex: John Wiley & Sons, 2016: 340.可见，教育为经济服务是世界银行长期以来一直坚持的价值目标。在全球教师治理领域，世界银行也强调通过对教师及教师培训的投资来满足发展中国家人力资本的需要。最后，在最佳实践的推广中忽视了各国的文化背景。世界银行的SABER最根本的问题是其政策建议的普遍性。SABER意味着所有国家都应该尝试学习“先进”的做法，在教师领域也是如此。但这种以罗斯托（Rostow）经济发展阶段论、安德森（Anderson）关于教育系统的现代性以及更普遍的现代化发展理论为基础的政策评价及建议，忽视了不同国家的发展背景和文化差异。

世界银行在全球教师治理领域开展的活动，对于我国的教师发展和教师队伍建设也带来了一些积极影响。比如，在我国1989年启动的中学在职教师培训项目中，世界银行提供了5 000万美元的贷款；在“西部地区基础教育发展”项目中，世界银行所倡导的以 “学习者为中心”的参与式教学方法对于云南地区的基础教育实践产生了重要影响。①中华人民共和国财务部.参与式教学：世行项目带来的新变化——云南省世行贷款西部地区基础教育发展项目[EB/OL].(2010-09-03)[2022-04-27].http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/cw30/ZWC/201 009/t20100903_ 337295.html.目前，随着我国综合国力的不断增强、教育水平的不断提升，我国开始以“主动者”的身份参与到世界银行开展的教师项目当中，比如在世界银行组织的SABER－Teachers测评中，上海团队对调查问卷进行了完善补充、对评价指标进行了适当修正；②闫温乐.比较教育视域下世界银行教育系统测评研究[J].比较教育研究, 2021, 43(05): 67-74.在世界银行的委托下，联合国教科文组织教师教育中心负责人张民选教授及项目组成员为苏丹高教界开设了六场内容丰富的工作坊。③上海师范大学新闻网.联合国教科文组织教师教育中心参与世界银行—苏丹—上海教师教育项目工作坊[EB/OL].[2022-04-28].http://xw.shnu.edu.cn/61/86/c16366a745862/page.htm.今后，我国在教师队伍建设过程中，应总结世界银行在参与全球教师治理过程中所取得的经验教训，以切实有效的手段提升教师队伍质量、推进教师专业发展。一方面，在教师政策改革中，根据我国国情和现实需求对教师政策的优先次序进行合理选择；另一方面，对于我国在SABER－Teachers测评中出现的问题进行及时的总结和改进，以打造更加卓越、更高质量的教师队伍。