技术赋能城市韧性治理的系统思考

董幼鸿 周彦如

一、问题提出

以国家“十四五”规划提出建设“韧性城市”为标志,韧性的理念逐渐在城市治理领域引起广泛关注。在整体性风险和复合型灾害背景下,韧性城市被视为城市安全发展的战略导向和崭新范式,①肖文涛、王鹭:《韧性视角下现代城市整体性风险防控问题研究》,《中国行政管理》2020年第2期。城市韧性也成为一个关注组织韧性与治理能力的公共行政议题。②吴佳、朱正威:《公共行政视野中的城市韧性:评估与治理》,《地方治理研究》2021年第4期。而以大数据、人工智能、物联网等为代表的新兴技术不断涌现,为城市通过“技术赋能”实现韧性治理提供了一种现代方案。在城市规划、防灾减灾、可持续发展等领域,人们已经开始探索通过技术手段来提高城市韧性。譬如,北京市率先在《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》中明确了构建全方位、立体化、智能化的应急管理平台,推进信息数据开放共享,提高风险研判和预警能力等举措。然而,由于主客观条件限制以及技术本身的不确定性,国内城市在探索韧性治理的“技术赋能”路径和机制等方面,仍存在一定差距。部分城市缺少数字化、信息化手段和工具运用的意识和能力,难以对风险或灾害进行前瞻性分析,灾害发生时仍依赖经验决策和传统应对方式,往往处于被动地位;部分城市缺乏统一的数字化集成平台,大量突发事件数据信息仍需通过人工收集、逐级上报,应急响应滞后;还有的城市习惯将城市风险归因于自然灾害和社会危机,片面关注物理与社会维度的韧性建设,而与技术风险有关的虚拟空间建设则长期被忽视,造成整体韧性建设效率缓慢且规制不足。①宋宗宇、李南枢:《基于复合空间视角的超大城市韧性建设路径思考》,《北京行政学院学报》2021年第6期。诸如此类情况表明,如何利用技术全面赋能韧性治理,提高技术赋能的效果,成为未来城市提高自身韧性实践面临的主要挑战。

自韧性概念进入社会科学领域以来,围绕技术与韧性关系的研究一直随着技术条件的发展而变化。对韧性系统中技术子系统功能的讨论源于工程或基础设施韧性的观点,技术整合成为韧性系统进行有效适应性治理的基本任务。②Sarker M N I,Wu M,Shouse R C,et al.,“Administrative resilience and adaptive capacity of administrative system:A critical conceptual review”,International Conference on Management Science and Engineering Management.Cham:Springer,2019,pp.717-729.尽管当前理论界对城市系统的界定已经从工程技术系统转变为“社会-生态-技术”系统,③Meerow S,Newell J P,Stults M.,“Defining urban resilience:A review”,Landscape and urban planning,2016,147,pp.38-49.对技术的认知也已从信息与通信技术拓展到了“泛智慧城市技术”,④李伟健、龙瀛:《技术与城市:泛智慧城市技术提升城市韧性》,《上海城市规划》2020年第2期。但仍多集中于传统技术层面的探讨,缺乏对智能技术与灾害韧性之间作用机理的关注,⑤梁珺濡、刘淑欣、张惠:《从被动韧性到转型韧性:智慧社区的灾害韧性提升研究》,《广州大学学报》(社会科学版)2021年第2期。尤其缺少对信息技术快速发展环境下的韧性城市建设的研究。⑥荆林波:《韧性城市的理论内涵、运行逻辑及其在数字经济背景下的新机遇》,《贵州社会科学》2021年第1期。不可否认,少数学者也关注到了新的技术形态或趋势对城市韧性的积极作用,如智慧城市建设可以通过创新驱动提升城市经济韧性、⑦武永超:《智慧城市建设能够提升城市韧性吗?——一项准自然实验》,《公共行政评论》2021年第4期。促进社会韧性和基础设施韧性建设、⑧宋蕾:《智能与韧性是否兼容?——智慧城市建设的韧性评价和发展路径》,《社会科学》2020年第3期。完善城市各子系统的抗灾功能并提高韧性城市资源运行能力⑨荆林波:《韧性城市的理论内涵、运行逻辑及其在数字经济背景下的新机遇》,《贵州社会科学》2021年第1期。等,但技术能否实现对城市韧性治理的全过程赋能,仍有待进一步探究。此外,虽然已有学者指出,韧性城市治理范式的形成源于技术风险的倒逼机制,⑩杨嵘均:《韧性城市建设:不确定性风险下“技治主义”城市治理范式的转型方向》,《探索》2022年第1期。韧性城市系统在数字化转型的同时会伴随新的冲击形式,⑪张春敏:《数字化转型中韧性城市建设的制度基础、演化机制与现实路径》,《贵州社会科学》2021年第7期。但多数研究仍然只关注技术赋能的正面效应,相对忽视了技术赋能与韧性治理的内在矛盾和冲突,而如何扬长避短、正确发挥技术对城市韧性治理的赋能作用,更是理论界和实务界亟需共同回答的问题。

总体而言,当前我国城市正迈入数字化、智能化时代,但运用新兴技术提高应对风险与灾害韧性的能力仍有待提升。在此背景下,研究者不仅将“韧性”纳入了城市治理研究的话语体系,同时也在探索技术赋能背景下的韧性城市、韧性社区建设,提出了“技术韧性”“数字韧性”等概念。然而,对于技术何以赋能城市韧性治理,以及未来城市韧性治理如何应对技术赋能带来的各种挑战,目前尚值得深入探讨。鉴于此,本文试图结合相关研究文献,讨论3个关键问题:技术赋能城市韧性治理的理论基础是什么?技术在赋能城市韧性治理的同时存在哪些挑战?未来的城市韧性治理如何迎接这些挑战?

二、理论基础:技术赋能城市韧性治理的内在机理

从管理学角度而言,现代城市可以视为一个由政府部门、社会组织、市场主体、社区及居民等多元主体构成的巨型组织系统。作为“治理”活动重要内容,韧性治理也必然意味着多个主体或组织共同行动、相互作用,共同抵御城市风险或灾害的过程。因此,城市韧性治理可以认为是城市治理多元主体致力于提高城市韧性的全部活动及过程。

在技术赋能视角下,技术的工具属性与提高城市韧性的目标之间形成了耦合关系。“技术”发展至今,其概念已超越了传统信息与通信技术的狭义理解,囊括了当下及未来可利用的各类工具范畴。本文所讨论的“技术”不仅指各种最新的信息技术,如大数据、人工智能、虚拟、网络等技术,还包括已实际运用到风险与应急管理领域的各种技术产品与服务。本文采用系统论观点,探讨技术赋能与韧性治理之间的内在逻辑关系和运行机理(如图1)。

图1 技术赋能城市韧性治理的内在逻辑关系与运行机理

该内在机理涉及三个基本问题:为何赋能(目的与动力)、赋何者之能(主体)以及所赋何能(内容)?

首先,技术赋能的目的是城市安全,其动力源于城市韧性治理需求与能力的矛盾。城市韧性治理面临的情景通常为城市遭受的各种内外部风险的冲击与扰动,①朱正威、刘莹莹:《韧性治理:风险与应急管理的新路径》,《行政论坛》2020年第5期。即威胁城市安全运行的风险或灾害。在国内学术语境下,这些风险或灾害涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等四大类突发公共事件。当这些扰动因素出现后,城市韧性治理系统需要借助其四大功能子系统,即预警子系统、响应子系统、恢复子系统以及学习子系统,②荆林波:《韧性城市的理论内涵、运行逻辑及其在数字经济背景下的新机遇》,《贵州社会科学》2021年第1期。有效应对内外部冲击,确保城市安全。当原有各子系统的能力均足以应对这种冲击时,城市系统即具备良好的“韧性”;但当单一或多个子系统的能力不足以应对冲击时,则须相关治理主体通过赋能机制以弥补其韧性能力赤字,从而产生对技术赋能的需求。

其次,技术赋能的主体是以政府部门为核心的技术使用者。就技术活动的参与者而言,技术赋能过程通常涉及技术的提供者、使用者和监管者三类基本角色。技术提供者可以是各类科研机构、技术公司或专家团体等,他们提供面向风险与灾害管理的技术与服务,并以获取相应的市场回报为主要目标。技术使用者一般为政府部门、各类社会组织、社区和公民个人,是各个韧性治理子系统中的能动因素,通过运用自身有关风险与灾害应对的知识和技能,满足各子系统的管理需求。就整个城市系统而言,核心的技术使用者是以政府为主的城市公共部门,①吴佳、朱正威:《公共行政视野中的城市韧性:评估与治理》,《地方治理研究》2021年第4期。其承担着韧性治理中的“元治理”的功能,协调多元治理主体之间的共同行动,②唐皇凤、王锐:《韧性城市建设:我国城市公共安全治理现代化的优选之路》,《内蒙古社会科学》(汉文版)2019年第1期。因此是技术赋能过程的主导者。技术监管者则为技术提供者和使用者提出价值目标、伦理标准等规范要求,以获取安全绩效和合法性为目标,包括政府监管者和非政府监管者两类。因此,可同时作为使用者和监管者的政府组织构成了技术赋能主体的核心要素。

最后,技术赋能的内容是以技术手段提升城市韧性治理各子系统的能力。参照Duchek、③Duchek S.,“Organizational resilience:a capability-based conceptualization”,Business Research,2020,13(1),pp.215-246.Seville等、④Seville E,Brunsdon D,Dantas A,et al.,“Building Organisational Resilience:A summary of Key Research Findings”,University of Canterbury Civil Engineering,2006,pp.1-3.王宏伟⑤王宏伟:《公共危机管理》,中国人民大学出版社2012年版,第18-21页。等学者对组织韧性和危机管理过程的划分,可将城市韧性表示为四种过程性能力:预防能力,即危机发生前,城市预警子系统通过风险识别、风险预警、风险决策、风险沟通、风险控制等减少危机发生概率的能力;抵抗能力,即危机发生时,城市应急响应子系统迅速响应、减少危机伤害的能力,包括应急指挥响应、应急处置、信息沟通、资源保障等环节;恢复能力,即危机发生后,城市恢复子系统迅速自我修整或重建,还原或维持城市原有功能状态的能力;适应能力,即危机发生后,城市学习子系统通过危机学习和组织变革等环节,实现城市与危机动态平衡的能力。尽管有部分学者认为,系统在恢复阶段的韧性表现为通过创新性变革、经验学习等方式获得系统重构的机会,⑥蔡秋蓉、叶继红:《城市公共安全韧性治理何以可能——适应性循环模型的视角》,《天府新论》2021年第4期。但本文认为,恢复更加侧重保持城市原有功能状态,是城市所追求的基本安全目标,而适应则侧重在原有功能基础上的改进和提升;即两者的区分是以城市所追求的预期安全目标为依据,而非时间顺序。

综上,技术对城市韧性治理的赋能作用体现在以政府为核心的技术使用者,通过与技术提供者开展合作,借助一定的技术手段,依据自身及技术监管者的规范要求,提升城市韧性系统的预防、抵抗、恢复和适应能力,维持城市安全。技术赋能的效果不仅取决于技术本身,也取决于三类参与者之间的互动过程。在这一过程中,政府部门以技术使用者的身份,将各类技术手段嵌入到城市韧性治理系统,提升各子系统应对城市风险与灾害的能力,进而满足维护城市安全目标的需要,是理解技术赋能城市韧性治理逻辑的核心环节。因此,有必要对政府如何利用技术,实现对城市各韧性子系统的赋能进行重点阐述,探索技术赋能城市韧性治理的路径和机理,为增强城市韧性建设提供理论指导。

(一)技术赋能增强危机预防能力

政府部门不仅可以将技术嵌入到韧性治理的风险识别和安全预警环节,还可以将其运用于风险决策、沟通、控制等阶段,即增强组织的“预控”能力。

首先,技术强化风险识别、预警能力。面对城市风险的复杂特征,政府部门借助技术构建起风险预警监测平台,不仅可以对城市风险进行动态识别,还可以进行实时预警,从而降低风险发生概率。电子政务、大数据等技术的优化管理,在网络舆情挖掘和危机事件动态监测方面展现出了重要价值。①李明:《大数据技术与公共安全信息共享能力》,《电子政务》2014年第6期。在城市风险事件的预防等阶段,互联网、大数据以及智能终端等技术可以助力政府部门进行风险信息的获取、共享与追踪,实现对潜在风险的精准识别。为了预防和化解重大突发事件的发生,运用智能化技术实现对风险源头的网格化、地毯式排查,已经成为城市政府追求的一大趋势。譬如,在新冠肺炎疫情防控期间,一些城市利用人脸识别与红外热成像测温等技术,完成全天候风险监测、人群流动和无接触式进出管控等任务,取得了良好成效。②詹承豫、高叶、李治博:《应急管理中技术赋能的双螺旋机理研究——以人脸识别技术在疫情常态化防控中的应用为例》,《行政管理改革》2021年第7期。因此,通过技术手段达到精准识别风险,并根据风险作出相应预警提示,可以为政府部门的城市风险治理行为提供精准的指导。

其次,技术提升风险决策与沟通能力。数据、科学以及技术的合力,使人类行为的可预测性大大提升。③拉斯洛·巴拉巴西:《爆发:大数据时代预见未来的新思维》,马慧译,中国人民大学出版社2012年版,第109-121页。大数据技术的数据抓取和分析能力,可以从海量数据中挖掘出潜在的相关性。基于此,政府部门能够发现各种风险因素之间的联系,进行精准化风险决策。譬如,“健康码”等技术可以综合多源数据,在人员活动轨迹和接触情况的分析和追溯中发挥支撑作用,为实时制定有效的防疫政策提供科学依据;借助GIS工具,政府部门可以在空间上理解城市韧性的地区分布状况、量化政策计划及评估方案影响,从而制定更加科学的风险管理政策。此外,政府部门通过共享数据、创建开放系统,可以使企业、社会组织和公民等其他行为主体将降低风险的因素纳入其决策,支持其传播风险信息,提高其风险沟通能力。建立可持续的风险信息系统和分析工具,实现系统性的、基于证据的风险分析和沟通。④Abhas K,Miner T W,Stanton-Geddes Z.,Building urban resilience:principles,tools,and practice,Washington:World Bank Publications,2013,pp.112-115.因此,政府部门可以通过技术对风险因素进行精准识别和概率预测,为科学决策过程提供信息支撑,提高风险防控决策的科学性和合理性,促进风险沟通和交流,便于管控城市运行中的风险。

(二)技术赋能强化危机抵抗能力

政府还可以通过技术手段,加强物质网络连接,实现应急协同响应,提升城市韧性治理系统的抵抗能力。网络连接的增强代表了城市系统具备了抵抗外部冲击的“硬实力”,协同响应则体现出系统“软实力”的增强。

首先,技术强化城市物质基础设施和经济网络韧性。城市能否快速响应、抵抗冲击以维持自身功能,不仅取决于城市治理体系的敏捷性,也取决于城市物质系统的鲁棒性(robust)和冗余性。借助技术的网络连接效应,政府部门可以连接更多的治理主体产生更大的集体韧性,如提高通信网络普及率以增强社区灾害韧性。⑤Cutter S L,Burton C G,Emrich C T.,“Disaster resilience indicators for benchmarking baseline conditions”,Journal of homeland security and emergency management,2010,7(1),pp.1-18.城市基础设施的智能化建设和运用,有助于加快应急响应时间。不同城市通过数字化网络形成连接,当存在外部冲击时,能够在防灾物资配置方面具备冗余性和互补性,形成城市基础设施的韧性。而数字经济的出现也为城市韧性的提升带来了新的机遇。政府对数字经济的扶持,通过智慧城市建设中的技术创新、产业结构升级等,①武永超:《智慧城市建设能够提升城市韧性吗?——一项准自然实验》,《公共行政评论》2021年第4期。促进消费方式转型,形成多元化的经济生态,从而增强城市系统的经济韧性。因此,技术对城市物质系统的重塑,尤其是网络连接度的增加,有助于提高城市的鲁棒性和冗余性,增强城市抵御外部冲击的抗逆力。

其次,技术提升城市政府应急协同能力。在处理跨界危机时,传统科层制往往由于部门、层级、区域等不同层面的体制分割,容易造成应急协同障碍。数字化平台的出现,有助于打破这种人为分割,提高政府部门应急指挥调度和协同处置的效率。一方面,政府通过数字化平台实现应急指挥调度网络的上下联动,有助于增强城市风险综合防控与协同处置能力。数字技术强化了城市安全决策指挥的灵敏性、集中性和中心性,进而提高了城市系统的整体行动能力。②容志:《构建卫生安全韧性:应对重大突发公共卫生事件的城市治理创新》,《理论与改革》2021年第6期。另一方面,政府数字平台能够促进跨部门、跨层级及跨区域的信息和资源共享,提高网络化应急处置效率。数字技术的使用创建出了一种社会技术系统,通过多个参与者之间及时、准确的信息交换,提高组织联动不同层级共同解决问题的能力。③Comfort L K,Sungu Y,Johnson D,et al.,“Complex systems in crisis:Anticipation and resilience in dynamic environments”,Journal of contingencies and crisis management,2001,9(3),pp.144-158.如疫情防控期间的“健康码”技术用于人员的实时监测管理,提高了相关政府职能部门间的联防联控效率。数字技术的运用还可以降低社会参与成本,增强风险治理的网络化水平,实现政府、社区、个人多层面的衔接。因此,通过构建政府数字化平台,有助于突破传统体制下的应急协同障碍,促进信息流动,协调不同行动者之间的应急行为,提高应对风险或灾害的集体韧性。

(三)技术赋能提高危机恢复能力

技术对危机恢复能力的赋能作用分为直接和间接两种情况。直接的作用体现在一些先进的方法,如决策支持系统或快速修复技术可以提高城市系统的恢复速度。④Bruneau M,Chang S E,Eguchi R T,et al.,“A framework to quantitatively assess and enhance the seismic resilience of communities”,Earthquake spectra,2003,19(4),pp.733-752.间接作用则更多体现在通过技术构建社会恢复网络、动员或重组社会资源投入到恢复重建过程中。网络虚拟空间在加强社会联结的同时,也创造了多元主体参与的制度结构,不同社会个体、群体或组织间的互动有助于积累韧性治理的社会资本。在灾害或危机过后,政府组织可以借助信息技术的网络联结效应快速激活社会资本,如通过信息公开等方式鼓励公众参与灾后重建,推动社区灾害韧性的提升。⑤梁珺濡、刘淑欣、张惠:《从被动韧性到转型韧性:智慧社区的灾害韧性提升研究》,《广州大学学报》(社会科学版)2021年第2期。在社交媒体环境中,政府部门可以及时向社会公众传递风险或灾害信息,鼓励其以线上参与等低成本形式投入到城市恢复工作中。此外,政府还通过技术整合分散的社会资源,为城市救援与恢复重建提供重要支撑。现代技术的嵌入改变了城市多元主体的互动规则,使得政府与社会的关系更具有包容性,⑥徐顽强:《基层应急治理效能优化:赋权模式、内在机理与实现逻辑》,《求索》2021年第1期。也进一步推动了政企合作,吸引更多的社会资源。在大数据时代,政府可以通过“众包”模式分配应急任务,并借助网络整合实现线上服务的供给,为救援与恢复重建提供了重要支撑。①马奔、毛庆铎:《大数据在应急管理中的应用》,《中国行政管理》2015年第3期。通过技术的网络聚合效应,城市可以在危机之后获取丰富的社会经济资源,从而实现灾后快速恢复的目标。

(四)技术赋能提升危机适应能力

技术对于城市韧性治理的赋能作用还体现在促进组织学习和组织变革上。首先,借助技术手段,政府可以充分进行危机的组织学习,加快组织记忆的积累。在社会生态韧性学者看来,社会记忆是社会生态系统适应性的主要来源之一。②Folke C,Hahn T,Olsson P,et al.,“Adaptive governance of social-ecological systems”,Annu.Rev.Environ.Resour.,2005,15(30),pp.441-473.对于城市而言,城市韧性更离不开政府对危机的组织记忆。当灾害或危机发生后,政府需要从事件中吸取经验,通过组织学习的形式形成关于危机的组织记忆,从而提升对未来风险或灾害的适应性。智能信息传播平台的出现,有利于组织记忆的复制传递,促进决策创新,从而提高组织的即兴决策能力。③李振华、薛耀文:《应急知识管理、组织记忆与即兴决策能力提升机理及路径研究》,《科技管理研究》2017年第20期。从大的空间尺度看,借助互联网手段,政府可以将城市风险和灾害的信息实时传递到其他城市,不同城市的政府均可参与灾难或突发事件的跨空间组织学习。从小的空间尺度看,政府网络结构向城市基层社区的延伸,也有助于加快社区成员的灾害经验积累,提升社区灾害学习能力。④梁珺濡、刘淑欣、张惠:《从被动韧性到转型韧性:智慧社区的灾害韧性提升研究》,《广州大学学报》(社会科学版)2021年第2期。因此,在技术的支持下,政府组织能够将灾害或突发事件应对过程中的信息或经验转换为组织记忆和学习能力,从而实现对风险的动态适应。

其次,政府通过技术倒逼组织变革,提升组织适应性。在传统城市风险治理与应急管理模式下,强调集中统一和稳定性的科层结构常常难以适应复杂多变的外部风险。技术嵌入则使得组织呈现去中心化、扁平化的网络结构特征,组织信息的流动也不再遵循垂直化原则,组织对外部风险信息的敏感度进一步提高。在大数据等新技术的作用下,城市政府进行变革的弹性适应能力得以增强。⑤陈永杰、程艺萌:《迈向弹性治理:地方应急管理的调适》,《党政研究》2021年第3期。组织业务流程的数字化变革,加速了组织学习和转化,提高了组织的战略制定能力,促进了组织的学习反超。⑥戚聿东、杜博、温馨:《国有企业数字化战略变革:使命嵌入与模式选择——基于3家中央企业数字化典型实践的案例研究》,《管理世界》2021年第11期。对于社会成员而言,技术在某些情况下也有助于提升个体适应风险的能力,形塑个体韧性。譬如,数字化技术在新冠肺炎疫情防控中发挥了一种“心理赋能”作用,即政府通过信息媒介实现对公众的社会劝说与情绪唤起,提升其适应危机事件的能力。⑦杜晶晶、胡登峰、张琪:《数字化赋能视角下突发公共事件应急管理系统研究——以新型冠状病毒肺炎疫情为例》,《科技进步与对策》2020年第20期。因此,政府借助技术能够促使组织采取变革行为,改善个体韧性,最终提升组织的风险或灾害适应能力。

三、面临挑战:技术赋能城市韧性治理的内在冲突

技术嵌入有助于提升城市韧性治理系统的风险预控能力、抵抗能力、恢复能力以及适应能力,从而增强系统整体的韧性,但这种赋能作用并非必然成功的。技术赋能的成败取决于多种因素,如技术使用者的技术认知和偏好、技术提供者和技术监管者的价值立场、以往制度结构安排及现有技术水平等。现阶段须重点解决的挑战主要来自技术赋能与韧性治理的四种内在冲突:整合性与多样性、确定性与灵活性、刚性与柔性以及效率与安全。

(一)整合性功能与多样性需求的冲突

技术对韧性治理系统的赋能作用反映了一种资源整合过程,如实现关键性基础设施的智能化、互联化。①宋蕾:《智能与韧性是否兼容?——智慧城市建设的韧性评价和发展路径》,《社会科学》2020年第3期。然而,这种整合功能不免将与韧性系统所要求的多样性、冗余性产生冲突。社会生态韧性研究者提倡的“适应性管理”“多中心主义”“制度冗余”等方案,反映了一种多元响应假说:在高度不稳定的社会生态系统中,对意外和冲击的最佳治理来自于系统中组织、文化和制度等多样性水平的增加。②Duit A.,“Resilience thinking:Lessons for public administration”,Public Administration,2016,94(2),pp.364-380.政府对技术的运用亦面临整合性功能与多样性需求的冲突。

一方面,技术对物质基础设施和经济要素的过度整合可能以牺牲冗余度为代价。按照系统冗余性原理,当系统各要件之间高度相互依赖且缺乏备用要件时,单个要件的故障将可能导致系统的整体失灵,这样的系统显然缺乏韧性。随着技术嵌入后城市基础设施之间相互依赖性增强,系统的耦合和相互联系越紧密,单个领域中断后对其他领域的影响就越大。面对日益复杂、叠加的风险冲击,单个基础设施子系统的故障即可能产生“链式反应”,加剧城市基础设施的暴露程度。③宋蕾:《智能与韧性是否兼容?——智慧城市建设的韧性评价和发展路径》,《社会科学》2020年第3期。此外,尽管数字经济的发展有助于增加产业多样性,但也强化了数据要素生产者的主体地位。数字产业的这种集中化倾向与经济韧性对多样性、去中心化的要求因此产生了紧张关系。数字资源的高度集中,也将使城市数字中心面临难以预知的风险冲击。数字化极高的城市可能会面临城市功能停摆的重创。④张春敏:《数字化转型中韧性城市建设的制度基础、演化机制与现实路径》,《贵州社会科学》2021年第7期。由于基础设施或经济网络的高密度连接,单个基础设施或经济产业的崩溃就可能产生连锁效应,加大系统失灵的风险。

另一方面,技术对社会基础设施的简单替代,造成城市韧性治理方案多样性的缺失。韧性的提高通常需要制定一套多样化的备选方案,确保技术和非技术策略的互补性。⑤López-Marrero T,Tschakert P.,“From theory to practice:building more resilient communities in flood-prone areas”,Environment and Urbanization,2011,23(1),pp.229-249.虽然技术措施可以通过减少暴露来提高韧性,但从长期来看,依赖单一策略会对城市系统的适应能力形成限制。在信息化技术的影响下,城市虚拟空间极速膨胀,与城市物理空间、社会空间、文化空间等之间的边界日益模糊。面对复合空间中的风险因素,纯粹的数字化方案可能将复杂的风险问题过度简约化,导致“浅层次治理”。⑥宋宗宇、李南枢:《基于复合空间视角的超大城市韧性建设路径思考》,《北京行政学院学报》2021年第6期。此外,韧性城市的建设不仅需要现代技术作为基础支撑,也需要借助多样化的现代公共治理手段。单纯的技术创新和应用很难直接对城市韧性治理产生赋能作用,而是必须与政府自身的“管理赋能”相结合。⑦詹承豫、高叶、李治博:《应急管理中技术赋能的双螺旋机理研究——以人脸识别技术在疫情常态化防控中的应用为例》,《行政管理改革》2021年第7期。对技术方案的过度依赖,忽视非技术方案的替代作用,可能使城市韧性治理缺乏足够弹性。

(二)确定性逻辑与灵活性思维的冲突

对技术手段的追求反映了现代社会风险管理的理性化过程,其背后是一种确定性的逻辑:以技术专家的方式运作,对目标进行理性排序,关注逻辑上可以实现目标和相对可预测结果的理性、技术性知识,侧重于预警系统、风险评估、改善分区和基础设施等方法。①Aldunce P,Beilin R,Handmer J,et al.,“Framing disaster resilience:the implications of the diverse conceptualisations of ‘bouncing back’”,Disaster Prevention and Management,2014,23(3),pp.252-264.当前,政府主导的智慧城市建设仍然采取的是一种工程思维,强调通过数据分析技术,预测未来城市需求变化。②宋蕾:《智能与韧性是否兼容?——智慧城市建设的韧性评价和发展路径》,《社会科学》2020年第3期。然而,这种逻辑与韧性系统的适应性、灵活性思维相比,忽视了两种风险的存在:高度不确定性风险和技术诱发型风险。

一是对技术的确定性追求与风险高度不确定性的冲突。面对高度不可预知的风险或灾害,韧性城市的技术方案难以作出精准研判和预测,也难以承受常态化防控下的高额成本。在有限的技术条件下,城市对风险的识别常常止步于模糊信息,城市风险的监管也滞后于风险的动态变化。这种“预见性失灵”可以表征为精准控制的“监测术”与模糊易变的“灾害体”之间的冲突。③曾智洪、游晨、陈煜超:《积极型政府数字化危机治理:动员策略与理论源流——以抗击新冠肺炎疫情为例》,《电子政务》2021年第3期。在缺乏城市关键要素的数据条件下,政府常常难以就高度不确定性风险制定系统性、前瞻性的风险防控方案。尽管大数据分析、机器学习等技术的诞生有助于提高政府的风险识别和预测能力,但并未从源头上减少城市系统的高度复杂性及系统风险的不确定性。这反映了现代技术在识别、防治高度不确定性风险方面仍存在着很难逾越且不容忽视的鸿沟。就像城市里安装大量的高清探头,运用了最先进的物联网感知系统,但还是很难完全杜绝城市运行中不安全的风险和隐患。

二是技术的确定性路线与风险-技术同构的悖论。技术方案代表了确保安全的传统工程方法,即建立更多预警和保障措施。技术在韧性治理中的运用遵循的仍是一种预设的确定性路线:技术方案总会通向安全目标。然而,正如Wildavsky所言,“所有的行动,包括那些旨在提高安全性的行动,都是潜在的危险”。④Wildavsky A B.,Searching for safety,Piscataway:Transaction publishers,1988,p.86.以技术为基础的安全预防措施通常也伴随着复杂性的增加,包括导致新的安全事故。在网络技术的推动下,社会关系的网络性、利益的多样性日益突出,与之相伴的则是社会风险的叠变与复杂演化,给城市安全运行带来了更多未知因素。譬如,网络空间在提高城市韧性的同时,其本身也是新的风险形态发生的重要场所,并且与物理空间的风险相比更加具有隐蔽性和危害的不可控性。城市韧性治理对“技治主义”范式的盲目追求,不仅可能难以有效应对不确定的城市风险,甚至还会诱致新的城市风险灾难的发生。⑤杨嵘均:《韧性城市建设:不确定性风险下“技治主义”城市治理范式的转型方向》,《探索》2022年第1期。当城市韧性治理过于依赖技术所设定的确定性路线时,由技术所诱发的风险将不可避免地对城市运行造成某种程度冲击。

(三)刚性特质与柔性目标的冲突

技术赋能面临的第三种挑战是刚性技术难以全面融入韧性治理过程,这源于现实的三大壁垒:能力壁垒、结构壁垒与价值壁垒。

首先,刚性技术缺乏柔性管理的能力支撑。技术赋能的理想状态不仅体现在准备、抵抗、恢复、适应、转变等能力要素的提升上,更体现为整体能力的全面增强。技术方案或许能够在某些方面提升系统韧性,但不容忽视的是现有技术管理水平的不足,可能造成技术赋能作用的“难产”。目前,国内绝大多数城市的韧性建设正处于探索和起步阶段,与发达国家和地区的城市相比,其依托的整体科技水平仍然较低。即便技术较为发达的城市,其运用技术的能力也存在提升空间。韧性城市的资源调配依赖于物质系统的技术嵌入,但更依赖于政府对各方数据的统筹协调能力。①张春敏:《数字化转型中韧性城市建设的制度基础、演化机制与现实路径》,《贵州社会科学》2021年第7期。由于缺乏数据共享,政府决策者在信息获取和及时行动方面缺乏敏捷性,致使风险的控制滞后于危机的出现。此外,数字平台集约化水平低导致技术赋能缺乏数据驱动,政府工作者数字能力的不足也制约了技术效用的发挥。②陈涛、罗强强:《韧性治理:城市社区应急管理的因应与调适——基于W市J社区新冠肺炎疫情防控的个案研究》,《求实》2021年第6期。可见,当政府尚缺乏足够的技术管理能力时,技术驱动的城市韧性治理也难以摆脱低水平状态。

其次,刚性技术缺乏柔性组织的结构适配。如前文所述,技术能够促使组织向扁平化、去中心化方向发展,使政府部门更具组织弹性。然而,这种赋能作用常常受限于既有的组织规则,致使技术缺乏与组织的结构适配,技术效能得不到有效发挥。在数字化时代,传统科层组织与其外部利益相关者之间、内部不同层级之间以及不同部门之间的距离,使得城市治理更多表现为“刚性”有余而“韧性”不足。③王钦:《数字时代的“高韧性”组织:人单合一》,《清华管理评论》2020年第6期。由于组织规则的限制,当新的突发事件或灾害发生时,政府将不得不调整其信息采集标准或数据结构,造成了应急响应和处置的低效。在条块分割体制没有发生改变的情况下,政府部门使用的大量数字化工具往往难以有效实现数据集成,部门之间各自为政,易形成“信息孤岛”,致使韧性城市建设难以享受数字化带来的机遇。此外,技术赋能的结构障碍还体现在城市不同地区之间的信息基础设施重复建设,数据平台标准不一,难以实现应急协同。科层组织的固有缺陷,造成技术效能难以完整发挥,致使技术赋能韧性治理面临结构梗阻。

最后,刚性技术缺乏柔性制度的价值调和,使韧性治理易偏离正义目标。技术赋能论的流行实际上体现了现代城市风险治理与应急管理对程序正义、工具理性以及市场神话的推崇。技术赋能最终强化的可能是体现为程序正义的“刚性治理”,过度的技术依赖甚至可能导致异化风险的出现。④高奇琦:《智能革命与国家治理现代化初探》,《中国社会科学》2020年第7期。在资源、信息及人力等因素的约束下,城市社区只能在科层及外压环境下建构起韧性治理的技术路径,却难以兼顾技术的价值建构,致使社区工作者对技术的认知出现偏差。在推进技术研发及应用的过程中,政府部门也由于自身缺乏专业知识及资源优势,希望借助市场来完成韧性治理的政策目标。而当技术的控制权力集中于少数市场主体后,技术涉及的大量数据和信息也存在被非法利用的可能性,进而产生危害公共安全的风险。技术的工具理性特征也容易忽视安全治理中的个体权益保障。如安全治理领域的数字化工具常常无差别地收集大量个体信息,但无法提供解决侵害个人隐私问题的有效方法。此外,大量老旧小区难以全面介入韧性城市的虚拟空间建设,“数字鸿沟”问题仍无法从技术方案中找到有效解决方法。因此,在城市韧性治理缺乏公共价值建构的情况下,过多依赖刚性技术可能助推市场的逐利性和社会的非理性,使城市韧性治理偏离正义目标。

(四)效率主义与安全治理的冲突

技术赋能城市韧性治理的第四个挑战在于效率与安全的价值冲突。韧性治理并非仅仅关注系统的安全需求,也要在安全与经济、效率等其他价值之间作出平衡。有学者认为,公共行政要在效率、公平与韧性三种基本价值类型之间作出取舍,并且通常情况下三者难以获得同等满足。①Hood C.,“A public management for all seasons?”,Public administration,1991,69(1),pp.3-19.效率关注成本控制、程序化和标准化,而韧性则来自于冗余的资源和能力。②朱伟:《不确定性、韧性思维与政策设计:政策科学研究的前沿议题》,《学海》2020年第2期。技术赋能在效率主义与安全治理之间存在目标替代现象。

现代技术诞生于人类工业化进程对效率的追求,这一逻辑也从常态领域延伸到了非常态领域。当带有效率主义导向的技术运用于城市安全治理领域时,技术赋能过程面临着效率与安全之间的内在张力。一方面,过于追求技术赋能的效率目标,导致城市韧性治理的安全需求难以得到满足。传统城市规划往往片面强调经济效率的单线程、无冗余系统。③陈利、朱喜钢、孙洁:《韧性城市的基本理念、作用机制及规划愿景》,《现代城市研究》2017年第9期。在这种思路下,智慧城市建设追求低成本的效率逻辑,忽视城市安全管理系统的设计,显然难以具备适应复杂变化和外界冲击的能力。在追求城市治理效率的同时,智慧城市建设也使得城市社会环境变得更加复杂,为各种非传统安全风险的演化创造了现实条件,而以提高效率为目的的智慧化技术还面临着技术滥用的风险。

另一方面,过于强调技术赋能的安全目标,导致城市韧性治理的缺乏效率。先进的技术可以为应急响应提供关键信息,但这通常需要在灾难或危机发生前在设备和培训上投入大量资金。韧性的理念要求城市成为一种自适应系统,能够对不确定性干扰动作出及时调整,实现动态平衡。这也意味城市要在均衡状态被打破的情况下,及时对城市功能和结构进行修复和重组。此外,鲁棒性、冗余性和适应性等韧性原则要求城市有足够多的基础设施。这些都意味着用于风险防控的额外投入和城市运行成本的增加。④仇保兴:《构建面向未来的韧性城市》,《区域经济评论》2020年第6期。因此,在以智慧基础设施建设确保城市安全韧性的同时,效率的损失也不容忽视。在资源约束的条件下,如何以更少的投入获得更多的产出,成为政府技术使用者和监管者面临的现实挑战。

四、路径选择:技术赋能城市韧性治理的未来展望

技术赋能与韧性治理的内在冲突表明,技术条件并不能完全代替政府自身的能力建设,城市韧性治理需要在上述冲突之间作出恰当平衡。未来政府在通过智慧城市和治理数字化创新来加强城市韧性建设,可从如下四个方面进行探索与思考。

(一)强化智慧技术的冗余理念,探索多维空间的韧性建设。为了避免城市物质基础设施和经济网络的过度集中,智慧城市建设需要充分考虑冗余性、多样性特征。同时,城市韧性治理也要克服对技术手段的路径依赖,以系统思维推进城市韧性建设。一是在对城市物质基础设施进行智慧化改造的同时,要避免全面覆盖,保留部分“冗余”结构,减少系统性失灵的风险。譬如,可以按照“平灾结合,综合利用”原则,采取多元化方式,对老城区等重点区域的防灾配套系统和市政基建进行改造升级。⑤杨嵘均:《韧性城市建设:不确定性风险下“技治主义”城市治理范式的转型方向》,《探索》2022年第1期。二是完善数字经济相关产业政策,保障数字产业发展和城市韧性建设协调进行,尤其要加强对技术提供者或数据要素生产者的监管,鼓励数字经济向多样化、纵深化发展,避免数字资源和产业的高度集中,防止技术赋能中出现“数字帝国”。三是要统筹推进韧性城市的多维空间建设,将技术韧性与社会韧性、制度韧性、经济韧性、生态韧性等统一纳入韧性城市建设,创新智慧城市背景下政府的韧性治理手段和方式,实现治理与技术的双向互促,“管理赋能”与“技术赋能”的良性发展。①宋宗宇、李南枢:《基于复合空间视角的超大城市韧性建设路径思考》,《北京行政学院学报》2021年第6期。

(二)提高智慧系统的适应水平,降低技术风险的发生概率。城市要能够抵御各种内外部风险冲击,不仅需要有较强的风险管理技术,更需要有针对不同风险,尤其是高度不确定性风险的自适应能力。一是继续提高对各类已知风险的数据采集能力,尽可能地实现对复合风险情景下各类突发事件的全面覆盖,为政府风险分析和决策提供准确、动态信息。譬如,提高城市社区数据收集端点网络的覆盖面和密度,确保多元化的数据收集源,②梁珺濡、刘淑欣、张惠:《从被动韧性到转型韧性:智慧社区的灾害韧性提升研究》,《广州大学学报》(社会科学版)2021年第2期。构建横向到边、纵向到底的社区网络化治安防控平台。③张勤、宋青励:《韧性治理:新时代基层社区治理发展的新路径》,《理论探讨》2021年第5期。二是继续鼓励支持各类新智能产品和技术的研发和应用,推动政府与高校等科研机构的交流合作和技术成果的及时转化,构建面向新兴未知风险的技术应用场景,提高政府对高度不确定性风险的感知、研判和预警能力。三是树立“与风险共存”的自适应理念,提高对复杂风险的动态适应能力。譬如:可借鉴德国达姆施塔特市数字韧性城市建设经验,将风险评估和监测整合到城市规划过程;④李依浓、李洋:《数字化背景下的韧性城市建设——以德国达姆施塔特为例》,《城市发展研究》2021年第7期。积极探索发挥人工智能等技术在政府危机学习中的作用;实现从风险预测到风险溯源的城市安全管理系统设计转化⑤吴俊杰、郑凌方、杜文宇等:《从风险预测到风险溯源:大数据赋能城市安全管理的行动设计研究》,《管理世界》2020年第8期。等。四是加强对技术风险的防范,如完善技术风险的评估与审查制度,建立技术诱发事故的纠错和问责机制,在普及智慧技术的路径上采取逐步试点推广等。

(三)加强智慧政府的顶层设计,实现城市韧性的柔性提升。面对刚性技术赋能城市韧性治理的多重障碍,突破的关键在于发挥政府对技术赋能的主导作用,同时也要注重发挥多元治理主体的合作优势,构建以政府为核心的共建共治格局。一是提高政府统筹、共享风险信息数据的能力,如建立数据整合共享机制,出台公共数据开放方面的法律,扩大信息下放和授权范围;⑥梁珺濡、刘淑欣、张惠:《从被动韧性到转型韧性:智慧社区的灾害韧性提升研究》,《广州大学学报》(社会科学版)2021年第2期。协同其他单位主动展开信息交换,组建网络云端的应急指挥中心⑦肖文涛、王鹭:《韧性视角下现代城市整体性风险防控问题研究》,《中国行政管理》2020年第2期。等。二是在政府工作者相关的录用、考核、培训及晋升中,提高数字化能力的比重,尤其注重对政府部门领导者和基层工作者的培训与教育,建立干部数字能力建设的学习机制,推动数字管理技术与知识学习的常态化、全员化。三是通过纵向赋权分工,提高政府组织的结构弹性。如以“高效处置一件事”为目标的“一网统管”建设,探索数字技术场景下基于突发事件处置的任务型组织模式,提高城市风险治理的精细化和智能化的程度。四是加强整体性政府建设,统一数字基础设施建设及数据采集标准,并结合技术创新构建统一、集约、高效的数字政府平台,避免技术赋能与韧性治理总体目标的脱节。譬如,将社区人口、危险源、救援物资及力量等信息以标准化格式纳入数据网络中,⑧陈涛、罗强强:《韧性治理:城市社区应急管理的因应与调适——基于W市J社区新冠肺炎疫情防控的个案研究》,《求实》2021年第6期。形成统一的数据平台,便于管理部门第一时间整合资源,快速反应进行危机事件的治理。五是探索自下而上与自上而下相结合的技术赋能方案,鼓励基层社区和公民自主探索韧性治理的技术路径。可以市场需求和公众参与为前提,促进多元智慧行业的融合发展,实现由“智慧政府”建设向“智慧公民”建设转向。①宋蕾:《智能与韧性是否兼容?——智慧城市建设的韧性评价和发展路径》,《社会科学》2020年第3期。六是完善制度框架,加强对技术提供者的市场监管,杜绝技术使用者非法侵害个人隐私及忽视公共利益的行为。如制定面向老年人、残障人士等特殊人群的技术适应方案;在以网络发布风险信息的同时,兼顾电视、广播、电话、上门等传统公开渠道;采用前沿技术提高个人隐私保障能力②关成华:《电子治理:让城市更有“韧性”》,《人民论坛》2020年第17期。等。

(四)完善智慧城市的规划方案,纳入安全效率的综合考量。以效率为导向的智慧城市方案和以安全为重点的韧性城市方案,两者并非截然对立,均需要根据城市自身的社会经济及自然条件予以统筹兼顾。就以技术赋能城市韧性治理而言,一要在智慧城市的规划和建设中充分考虑是否兼顾城市系统的安全设计,如在极端自然灾害情景下发生断电断网等特殊情况,城市智慧系统能否避免因网络中断而导致城市瘫痪。二要严格限制智慧城市建设的应用场景,防止因盲目追求韧性治理的效率而导致技术的滥用。譬如,疫情防控中不能简单以提高防控效率为由,反复对个人数据进行大范围采集;面临周期性外来冲击的城市,其技术应用场景应以“灾中应急”为主。③张春敏:《数字化转型中韧性城市建设的制度基础、演化机制与现实路径》,《贵州社会科学》2021年第7期。三是提高智慧韧性城市规划的制度化水平,严格在合理评估城市自身的资源禀赋、经济条件及技术发展水平基础上,以城市面临的实际风险管理需求为基本依据,以风险可防可控、城市安全有序为技术赋能的基本要求,决定技术投入的规模。四是在智慧城市建设的地方政府考核中适当均衡分配效率与安全的比重,合理引导地方政府决策者的行为预期,鼓励在城市运行成本总体可控的前提下推进智慧城市的韧性建设。同时要切实树立城市新发展理念,将低碳、绿色、环保等要求融入到智慧城市和韧性城市的建设过程中,实现人与技术、人与自然、人与城市的和谐共生,推进多元目标城市建设的进程。

五、结语与探讨

以大数据、人工智能、区块链、元宇宙等为代表的各类新兴技术正以超越传统技术的方式重塑着城市韧性治理系统,在赋能城市韧性治理的同时,也存在一系列内在矛盾和冲突,给未来城市治理带来了更多新的不确定性和意外性。技术对城市韧性治理的赋能作用主要体现在,以政府部门为核心的技术使用者能够利用技术手段强化城市韧性治理系统的预防能力、抵抗能力、恢复能力以及适应能力,但这一过程仍面临整合性功能与多样性需求、确定性逻辑与灵活性思维、刚性特质与柔性目标、效率主义与安全管理的冲突。未来,政府对城市韧性治理中技术要素的关注需采取更加系统、包容、审慎和辩证的态度,以实现安全韧性城市建设的目标。

本文主要从宏观层面回答了技术赋能韧性治理的理论逻辑、面临的挑战及未来优化方向,尤其从危机全过程管理的角度探讨了政府组织在技术赋能中的核心作用。关于技术赋能中技术使用者、技术监管者及技术提供者三者的互动过程未充分论及,而这一过程对于理解技术赋能的最终效果大有裨益,后续研究可继续深入。此外,本文未曾涉及微观案例和具体经验比较,后续研究亦可作进一步补充和拓展。