基层人民银行系统中外聘法律顾问的作用初探

邓 新

中国人民银行西宁中心支行，青海 西宁 810007

随着金融业的不断发展，法律风险防控在金融业经营管理中的作用也日益突出，依法经营、依法管贷的观念已在金融业经营管理中内植于心、外化于行。人民银行作为金融业监管单位，法律风险防控尤为重要，而外聘法律顾问也是基层人民银行系统在法律风险防控工作中不可或缺的。基层人民系统中有公职律师存在，但很多公职律师在单位中担任业务部门的工作，并未在法律事务部门从事专门的法律工作，聘请法律顾问是极为必要的。外聘法律顾问一般由经验丰富的社会律师和法学专家组成，他们对于法律风险防控的经验非常丰富。因此，基于依法行政的需要，聘请法律顾问对于基层人民银行系统在防范法律风险、提升行政机关的依法行政能力、促进监管的规范化、处理在日常行政工作中产生的问题等方面也是极为重要的。中国人民银行于2017年8月出台了《中国人民银行法律顾问和公职律师管理办法》，外聘法律顾问在人民银行风险管控方面正在发挥越来越重要的作用。建立人民银行法律顾问制度是落实全面依法治国的需要［1］。

一、基层人民银行日常行政工作中的法律服务现状

（一）基层人民银行系统法律工作的特点

基层人民银行系统的主要工作内容不仅包括预算、收支、资产、采购、建设项目、合同管理等业务控制活动，还包括人民银行特有的支付系统运行、支付结算、清算、征信管理、外汇管理、货币发行、货币信贷、反洗钱、国库、金融知识宣传、金融消费权益保护等业务活动，具有业务量大、业务涉及面广等特点，庞大的业务量及业务范围也使需要进行风险防控的事宜数量较多。

基层人民银行系统的法律工作，主要为依法行政，依法开展行政许可工作。根据法律规定，作为监管部门，除了要做好对被监管单位的执法检查和行政处罚工作，还要认真有效开展好政务公开、举报投诉、信访答复、民事合同等法律审核工作，通过严格的法律审核流程做到对法律风险的全过程防控；作为执法部门，依法办理行政复议案件，妥善应对行政诉讼和民事诉讼，在复议、诉讼过程中依法维护基层人民银行系统合法权益；作为普法部门，组织开展“八五”普法和“宪法宣传周”活动，通过普法工作，有效提升全民的金融法治意识。

近年来，基层人民银行系统的行政复议和行政诉讼案件大幅增长，不断考验基层人民银行系统法律事务部门工作人员的业务水平，亟待专业法律顾问的参与。外聘法律顾问的介入，最大限度地降低了基层人民银行系统在应对行政复议和行政诉讼过程中的法律风险。外聘法律顾问在基层人民银行系统的作用不仅在于有效处理行政事务工作中出现的事后法律纠纷，还在于防范基层人民银行系统中行政事务工作中的事前法律风险，外聘法律顾问在基层人民银行系统的内控风险防范方面同样发挥了重要作用。

（二）外聘法律顾问服务的主要内容

外聘法律顾问在基层人民银行系统各支行的法律服务具体内容主要体现在：对基层人民银行系统出具的规范性文件、作出的行政许可或行政处罚等重大决策进行法律论证，为依法行政提供有效的事实和法律支撑，在日常行政工作过程中预知法律风险并有针对性地进行防范。

协助草拟、修改、审查并跟踪日常行政事务活动中所需合同、协议等的法律文件，从合同主体、合同签订、合同条款、合同履行、违约后救济等方面跟踪把关，在合同签订和履行过程中提出修改意见作为基层人民银行系统法律部门出具合同法律意见书的重要参考。协助建立和健全基层人民银行系统的内部各项管理规章制度，对于各项内控制度提出合理化建议，规避法律风险。代理基层人民银行系统行政、民事、经济等领域的诉讼或仲裁案件，配合基层人民银行系统的法律事务部门做好金融法治宣传工作。

二、基层人民银行风险防控中存在的问题

（一）风险管理机制不够完善

风险防控可以依据风险发生时间分为事前风险防控和事后风险防控［2］。而对于我们监管执法单位来说，更重要的应该是事前防控而非“事后灭火”。随着法律法规的不断完善，人民群众、行政相对人的法律意识愈来愈强，基层人民银行系统作为执法者和依法行政的主体，更应该注重事前的风险防控，从制定规范性文件到作出执法行为都应当充分地进行风险控制。做好事前的风险防控，有利于监管单位的依法行政，避免出现法律风险，更加有利于提高监管单位的公信力和社会影响力。

随着业务量的增加及专业水平的不断提升，风险管理机制在基层人民银行系统基本都已建立，但还有不完善之处。外聘法律顾问作为第三方，其作用就在于全过程的风险防控，从现实情况来看，基层人民银行系统的行政许可和行政处罚数量逐年增加、行政复议和诉讼案件数量不断上升、诉讼难度逐年加大，事前风险防控变得尤为重要。在事前做好法律防范，把外聘法律顾问纳入全流程防控，将会大大降低风险发生率，而事后再通过行内法律事务部门工作人员及法律顾问进行补救将会最大程度地挽回损失。

（二）外聘法律顾问未融入单位业务

一是外聘法律顾问掌握的单位信息有限，基于基层人民银行的人员编制较为紧张，很多地市级以下人民银行没有设立法律事务部门，法律事务往往由办公室人员兼职处理。办公室人员工作面广，一人身兼数职，处理法律事务工作时往往应接不暇，更有甚者办公室大多数人员不具备高等法律教育背景，欠缺相应的法律素养，无法及时发现和处理法律风险。在需要外聘法律顾问提供法律意见时，工作人员往往不能准确、及时、全面地提供有效信息，有限的信息将导致外聘法律顾问无法全方位分析、判断具体行为导致的法律风险点。合同审查以书面审查为主，外聘法律顾问对于合同履行情况、风险出现情况、最终签订情况信息了解不完整，会导致完整的风险管控机制不能建立，合同的签订、履行、事后监管等各个环节依旧孤立。因此在合同风险防范过程中，外聘法律顾问及时掌握合同的起草、签订、履行情况等信息尤为重要。

二是仅以法律部门作为风险防控机构视角单一，无法全方位地开展风险防控。且单一部门资源有限，无法发挥各个部门的风险防控优势，亦不能形成“靶向治疗”的风险防控体系。明确法律风险管理职责，使各部门意识到风险防控不仅仅是法律部门的事情，各部门之间的有效沟通、完善协同机制是亟待解决的问题。

（三）对外聘法律顾问的意见不够重视

个别基层监管单位缺乏对依法行政的足够重视，外聘法律顾问很多情况下仅仅是形式上存在，从而在实践中可能出现不良倾向。出现法律风险问题，顾问单位不听取外聘法律顾问建议，有时顾问单位即便询问了外聘法律顾问的意见，但也对外聘法律顾问的意见重视程度不够，法律问题咨询成为外聘法律顾问的主要定位，而对于外聘法律顾问提出的意见建议的采纳情况将由顾问单位进行选择，将会导致法律顾问制度变成“顾而不问，问而不采”，陷入形式化的困境［3］。

外聘法律顾问一般由社会律师和法学专家组成，他们对于潜在的法律风险有较为精准的预判，对于已产生的法律风险也有较为丰富的处置经验。在法律风险防控过程中外聘法律顾问的意见往往较为重要，因此注重外聘法律顾问的意见是十分必要的。

三、基层人民银行风险防控的完善路径

（一）风险内控

1.理清外聘法律顾问的角色定位，提升对外聘法律顾问意见的重视程度。外聘法律顾问是风险内控中不可或缺的重要一环，理清外聘法律顾问的角色定位非常重要，这也是处理好外聘法律顾问与服务单位关系的关键［4］。在基层人民银行系统中，法律事务部门工作人员和公职律师在处理大量法律性事务时，部分疑难法律性问题需要外聘法律顾问的经验指导，外聘法律顾问的存在是不可或缺的。外聘法律顾问并不仅仅只是形式上的存在，重视法律顾问的意见，能更好地对行政行为进行法律风险防控，降低法律风险的发生率，也是基层人民银行系统依法行政的法律保障。基层人民银行系统的外聘法律顾问还可以发挥基层人民银行系统与人民群众的桥梁作用，促进良性互动。

2.明确外聘法律顾问职责。参考《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》《中国人民银行法律事务工作规定》明确外聘法律顾问职责包括：（1）制定或参与制定金融规范性文件；（2）指导、监督行政执法活动；（3）金融法制宣传教育、消费者权益保护；（4）为本单位履行职责提供法律咨询服务；（5）讨论、决定重大事项之前，应当听取法律顾问、公职律师的法律意见；（6）其他日常法律服务。外聘法律顾问的职责的明确，可以使外聘法律顾问清晰自己在顾问单位的任务，更有利于根据自身的角色定位，维护好顾问单位的合法权益，更好地发挥自身的作用。

3.厘清各部门职责权限。牢固树立“内控先行”的理念，将内控规范制度与实践应用紧密结合，规范业务操作行为，充分发挥内控规范对单位的指导作用。建立法律风险内控制度，明确各部门法律风险控制职责，以各个部门为法律风险防控责任点，基层人民银行系统的法律事务部门负责总揽法律风险防控工作，外聘法律顾问作为防控补充角色参与防控全流程，相互补充，相互完善，有针对性地开展职能部门风险防控培训，让法律风险防控职责深入人心。

4.不定期开展风险防控情况督查。风险防控情况督查在基层人民银行系统内是十分必要的，业务工作的繁杂需要法律事务部门的工作人员联合外聘法律顾问对风险防控情况进行不定期的督查。重视内控监督制度落实情况，通过“三不两直”检查，结合内部法律事务部门与外聘法律顾问从不同角度进行检查结果，及时向本单位管理层上报各部门、各分支机构、各项业务中的薄弱环节及安全隐患，确保管理层第一时间对突出或严重问题能及时作出相应处理决定，将隐患消灭在萌芽中。

（二）风险外控

1.由补救性向预防性转化。补救的成本要大大高于预防，有效的事前预防可以扩大外聘法律顾问的作用空间。对于事前预防不重视而只重视事后补救，会使外聘法律顾问的作用大打折扣。行政行为的补救使外聘法律顾问发挥的作用空间小，只能在后续过程中体现作用，减少不利影响，但是对于行政行为无法有效规范，无法提升行政行为质量。外聘法律顾问应当参与行政管理的全流程防控，更好地通过事前预防、事中事后论证发挥作用，以第三方的视角作为风险防控补充［5］。行政执法检查、行政处罚全流程应由外聘法律顾问介入，以外聘法律顾问的专业化知识来辅助执法部门在执法过程中规范执法，依法行政。出具的法律文书由专业律师进行审查，避免违规取证、违规作出决定、适用法律错误等问题。在行政行为初期进行规范，避免事后补救的“疑难杂症”。

2.提高顾问单位人员法律意识。通过多种方式提高人员法律素养。例如由外聘法律顾问组织有关行政诉讼庭审旁听，了解其他行政机关涉诉行为作出过程中存在的问题点、案件争议点，提高自身行政行为作出能力，紧跟法律法规颁布召开培训。近几年法律法规体系一直处于高频变动过程中，行业发展迅速，外聘法律顾问可以根据顾问单位的实际需求，开展符合顾问单位需求的法规培训。外聘法律顾问也可以通过邀请顾问单位的法律法规人才参与到由其代理的相关行政诉讼案件中学习交流，从而在实务案例中培养法律思维模式，提高法律思维能力。

3.提升外聘法律顾问的团队化水平。在内控制度完善且外聘法律顾问得到重视的条件下，专业化水平也相当重要。专业化水平一方面要由顾问单位积极向外聘法律顾问提供本单位相关法律法规，积极邀请外聘法律顾问参与日常工作流程；另一方面要求外聘法律顾问要积极学习金融监管行业相关法律法规，并及时将金融监管行业法律法规与法律风险防控工作相结合。这也就要求外聘法律顾问持续不断地提升专业服务水平，更好地为顾问单位服务。但在保证服务水平的情况下不应当高频率地变更外聘法律顾问团队，从而导致专业水平浮动大，不利于顾问单位法律风险防控业务工作开展。