我国公共卫生治理现代化的法治保障

钟南山 曾益康 陈伟伟

内容提要： 无论是现阶段的疫情防控，抑或更为广泛层面的公共卫生治理，均需坚持法治原则。在党的统一领导下，坚持在法治轨道上科学、有序地开展疫情防控工作，处理好“常态” 与 “非常态” 的有序治理，是我国当下战胜疫情的不二选择。从长远看，我国需要进一步构建公共卫生法治体系，通过完善公共卫生法律体系、提效公共卫生执法体系、稳固公共卫生法治保障体系来进一步巩固公共卫生安全，供给基本公共卫生服务，并强化国家在公共卫生治理中的主导力量，发挥各公共卫生治理机构的职能，发展联防联控工作机制，形成治理合力，有效促进国家公共卫生治理能力的现代化。

新冠病毒几经变异，德尔塔的余波尚未平息，奥密克戎又引发新一轮疫情，不断对当下全球抗疫提出新的挑战。目前，国际疫情形势仍然严峻复杂，多国开始收紧入境和防疫政策，日本、以色列等国家更是直接宣布停止外国人入境。面对奥密克戎的汹汹来袭，我国疫情防控依旧丝毫不能放松。在此背景下，习近平总书记不止一次在重要讲话中强调，要“把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”，要 “全面提高依法防控、依法治理能力”，并要 “强化公共卫生法治保障”。①习近平：《全面提高依法防控依法治理能力 健全国家公共卫生应急管理体系》，载 《人民日报》 2020年3月1日第1 版。因此，进一步架起公共卫生与法治之间的桥梁，以国家法治力量来保障公共卫生治理，构筑公共卫生法治防线，既是保障人民群众生命健康的内在要求，亦是当下我国应对纷繁复杂的国际疫情形势的最佳选择。

一、疫情防控需要坚持法治原则

法治是人类在漫长的社会历史进程中形成的智慧结晶。在无数古今中外先贤的论断中，法治被视为社会发展、国家治理的最佳方式。而传染病等突发公共卫生事件，因为涉及公众安全，对其防治更需要遵循法治原则。

（一） 坚持依法防控，需要坚持党的领导

坚持依法防控，要坚持党的集中统一领导，党的领导是依法抗疫的基础与保障。首先，中国共产党领导下的依法抗疫是“生命至上” 的抗疫。疫情防控中“最紧要的就是生命、最高的人权就是人的生命，健康的生命。与西方一些国家的理念不同，对待COVID-19 的指导思想是 ‘生命至上、健康至上’ 我们不会容忍自然感染导致大量的长者死亡”，②钟南山：《谈香港疫情：加强团结协作，争取动态清零》，载中国新闻网，http://www.chinanews.com.cn/ga/shipin/cns/2022/02-22/news917544.shtml，2022年2月22日访问。而要在疫情中有效地保障人民群众的生命健康，最根本原因在于坚持中国共产党的领导，以“集中力量办大事” 的制度优势来维护人民群众最基本的权利——生命健康权。2020年初，新冠肺炎疫情在武汉发生，短时间内确诊人数激增，抗疫物资短缺，医疗系统难负重荷。中国共产党和中国政府高度重视，第一时间迅速行动，习近平总书记更是统揽全局、亲自部署，全国集中资源和力量驰援湖北省和武汉市，各地区和军队的大批医务人员火速到达，“火神山” “雷神山” 医院拔地而起，用一个多月时间初步控制蔓延势头，用两个月左右的时间将本土每日新增病例控在个位数以内，用三个月左右时间取得武汉保卫战、湖北保卫战的胜利。③《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》，载中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2020-06/07/content_5517737.htm，2021年12月7日访问。这一切，无不彰显着中国共产党领导高度的领导力和调配力，彰显着“集中力量办大事” 的制度优势。一如习总书记所说：“抗疫斗争伟大实践再次证明，中国特色社会主义制度所具有的显著优势，是抵御风险挑战、提高国家治理效能的根本保证……我国社会主义制度具有非凡的组织动员能力、统筹协调能力、贯彻执行能力，能够充分发挥集中力量办大事、办难事、办急事的独特优势，这次抗疫斗争有力彰显了我国国家制度和国家治理体系的优越性”。④习近平：《在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上的讲话》，载 《人民日报》 2020年9月8日第2 版。也充分体现了我国对公民基本权利——生命健康权利的维护。

其次，中国共产党领导下的依法抗疫是“人民至上” 的抗疫，即以人民至上为原则，确立人民的主体地位。在抗击新冠肺炎疫情的斗争中，习近平总书记不断强调 “人民至上” 的执政理念，体现共产党人对人民的赤诚之心与挚爱之情。人民至上是以人民为中心的另一种表达，都是对人民主体地位的尊重、维系与保障。以人民福祉为宗旨，维护人民的合法权利。以人民为中心，就要通过法治来增强人民群众的获得感、幸福感和安全感，保障人民安居乐业，以人民关切为导向，回应人民的利益期待。党“集中力量办大事” 的出发点，在于“为人民服务”，在法治中即表现为“要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程”。⑤《习近平在中央全面依法治国工作会议上强调 坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载 《人民日报》 2020年11月18日第1 版。疫情之下，以习近平同志为核心的党中央将“人民生命健康” 作为根本出发点，不惜一切为社会按下暂停键。在指挥疫情防控上，习总书记始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，“全力以赴救治患者，不遗漏一个感染者，不放弃每一位病患者”，⑥《中共中央政治局常务委员会召开会议研究新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作》，载 《人民日报》 2020年1月26日第1版。对于治疗新冠肺炎产生的费用更是全部由国家承担，减少人民的负担，尽最大努力提高救治率，降低死亡率。以上种种，均体现了中国共产党的人民性； 也正是党的人民性，决定了党“集中力量办大事” 的正当性与正确性。一如习总书记所言，“党除了人民利益之外没有自己的特殊利益，党的一切工作都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益”。⑦习近平：《习近平谈治国理政（第三卷）》，外文出版社2020年版，第137 页。

最后，中国共产党领导下的依法抗疫是“举国同心、命运与共” 的全民抗疫，是具有“民族凝聚力” 的依法抗疫。“正是在我们党和国家的坚强正确领导下，全体人民还有无数的家庭的牺牲和付出，才换回来我们来之不易的抗疫之胜。”⑧钟南山：《让健康成为新时代的家风》，载 《健康中国观察》 2022年2月10日，第39 页。民族凝聚力是一个民族在理想、目标和利益高度一致的基础上，其成员之间所表现出的亲和力、向心力和聚合力。传染病防治不仅要依靠党，依靠科学，更要依靠群众。而党“为人民服务” 的根本宗旨，决定了人民愿意听党话，跟党走，以超强的民族凝聚力拥护党的决定，践行党的指示。在抗击新冠肺炎疫情中，全国人民上下一心，听从党和国家的号召，度过了历史上第一个 “无人春节”，每个人也在自己的岗位上严格遵守防疫规定，营造出全社会守法光荣，一致防疫的良好氛围，从而为战胜疫情奠定了强大的群众基础。

（二） 坚持依法防控，需处理好科学与法治之关系

传染病治理本身具有特殊性，尤其在如非典、新冠肺炎等新发传染病上，由于早期病毒来源、致病机理以及危害程度的不确定性，科学探知的滞后性与法治干预的紧迫性之间形成了信息鸿沟，必然也对法治该如何有效干预提出了更大的挑战，因此，面对新发传染病，处理好科学与法治之关系，是依法防疫的重中之重。⑨参见陈云良：《新发传染病单独归类规制研究》，载 《法律科学》 2021年第6 期。

坚持依法防控，应当处理好科学在传染病治理中的功能定位。我国《传染病防治法》 第二条规定了传染病治理“依靠科学” 的原则。对于“依靠科学” 的理解，不能狭隘地理解为等到科学对传染病有清晰、明了的认知和论断之后才进行相应的治理，而是应当将 “科学认知的局限性” 作为“科学认知” 的一部分纳入传染病防治决策之中，构建以 “科学不确定性” 为核心的传染病预警与应对机制。⑩参见解志勇：《公共卫生预警原则和机制建构研究》，载 《中国法学》 2021年第5 期。习近平总书记自疫情发生伊始便十分重视预警制度。他在中央财经委员会第七次会议上强调：“必须加快形成从下到上早发现、早预警、早应对的体系，努力把疫情控制在萌芽状态。要把增强早期监测预警能力作为健全公共卫生体系的重中之重。”⑪习近平：《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》，载 《求是》 2020年第11 期。由于传染病本身具备传染性、潜伏性，一旦疏于防范，将可能在人群中快速传播，对不特定的对象造成生命健康威胁。因此，在一定的信息外部表征下，虽然尚不足以在科学上形成“发生传染病疫情” 之论断，但为了防范更大的后果损害，有关主管部门或传染病防治机构仍应对“疑似疫情” 作出判断，以“存疑从有” 之原则及时发布预警信号和防控建议。⑫参见王岳：《论我国传染病疫情防控法律原则之完善》，载 《法律适用》 2020年第5 期； 李广德：《传染病防治法调整对象的理论逻辑及其规制调适》，载 《政法论坛》 2022年第2 期。但也正是因为“科学的不确定性”，传染病预警机制的建议也必然存在“错误预警” 的可能，此时法治更应当保持对“错误预警” 的谦抑性，在有“表面证据” 的外部特征下，免除对“错误预警” 的追责。

另一方面，坚持依法防控，也应当发挥法治对科学成果的转化和保障机制。一方面，行政机关决策者应当尊重和信任相关领域专家的意见与建议，及时、有效地将科学建议和科学结论转化为法律对策，同时，也要保证专家学者在提供科学建议或科学论证的过程中，能够充分保持其专业性和独立性，不受其他因素左右，从而形成“科学以事实为依据，法治以科学为依托” 的共生关系，以科学促进良法善治，依靠科学与协作来战胜疫情；⑬钟南山：《依靠科学与协作 战胜传染性非典型肺炎》，载 《中华结核和呼吸杂志》 2003年第6 期。另一方面，则要求法律对科学研究予以充分的支持与保障，加强国家对科研的投入，为科学研究提供物质支持和信息保障，及时为疫苗、特效药等的研发、审批、上市等提供必要的法律支持，如疫苗的附条件上市程序、特效药的应急审评审批等。在新冠病毒全球大流行的背景下，疫苗、特效药的研发具备紧迫性和竞争性，其已不仅仅是一项纯粹的科学活动，而是事关全体人类共同命运与福祉，其研发速度与成败决定着全球抗疫的走向。而目前，西方发达国家凭借其科研优势占据着更多的疫苗资源，却不顾及发展中国家、贫穷国家的可及性和可负担性问题，致使全球免疫落差正在不断形成。在这样一种紧张的局势下，我国更需要以法治来为科学研究铺平道路，发挥法治对科学成果的转化与保障功能。一如习总书记所言，“科学决策和创造性应对是化危为机的根本方法，只要准确识变、科学应变、主动求变，就一定能够在抗击大风险中创造出大机遇； 科技自立自强是促进发展大局的根本支撑，只要秉持科学精神、把握科学规律、大力推动自主创新，就一定能够把国家发展建立在更加安全、更为可靠的基础之上”。⑭《中央经济工作会议在北京举行》，载 《人民日报》 2020年12月19日第1 版。

（三） 坚持依法防控，需实现从“非常态” 到“常态” 的有序治理

从2020年初的 “武汉封城”，到复工复产阶段以及现如今的 “常态化防控”，我国疫情防控亦历经由应急性超常规防控向常态化防控的转变，并且在不时发生的零星疫情中实现了“非常态” 模式与 “常态” 模式的有效衔接，使得我国能够持续维持 “外防输入，内防反弹” 的高敏锐度状态，切实保障人民群众的生命健康安全。

不可否认的是，“非常态”（应急性超常规防控状态） 最初是一种不稳定的治理状态，它与“常态” 下通过具体法律规则来指导社会运行的法治实践有显著之差异。非常态是政治、法律、科技与事实的失衡点，它意味着 “客观情由尚未被内化和主体化”，科学的认知无法通过制度或其他机制来预期并有效应对。⑮参见谢晖：《论 “例外生存” 的治理决断——基于COVID-19 期间 “阿甘本命题” 的思考之一》，载 《法治社会》 2021年第2 期； 赵轩毅：《论突发公共卫生事件中的公民知情权——以 〈传染病防治法〉 中的信息传导机制为视角》，载 《法治社会》2021年第3 期。但非常状态并非排除法治的“无法之地”，相反，这一状态下的客观无序更迫切需要法治的介入来实现主观的有序，要求政府重视和构建一整套应对重大危机事件的应急管理机制。⑯程东海、钟南山：《从SARS 事件看政府危机管理》，载 《国际医药卫生导报》 2009年第9 期。一如习近平总书记所指出的，“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展”。⑰习近平：《全面提高依法防控依法治理能力 为疫情防控提供有力法治保障》，载 《人民日报》 2020年2月6日第1 版。为此，我国依法将新冠肺炎纳入 《传染病防治法》 所规定的乙类传染病之中，采取甲类传染病的预防、控制措施，实现了新冠肺炎治理的 “有法可依”，并由国家卫生健康委牵头建立应对新冠肺炎疫情联防联控工作机制，设立疫情防控、医疗救治、科研攻关等工作组，通过开展分工协作，形成防控疫情的有效合力； 同时，坚决查处各类哄抬防疫用品和民生商品价格的违法行为，打击各类造谣传谣，瞒报谎报有关信息妨害传染病防治的行为，以法律手段来保障基本民生和维护社会稳定，让法治“活起来”。

而在非常态下为快速实现或恢复法治下的有序，防范风险损害后果的扩大化，国家的行政权力亦会得到相应的扩张，公民的部分权利会受到克减，或者产生新的公民义务。如在新冠肺炎疫情的防控中，对确诊患者、疑似感染者、密切接触者等群体会采取不同程度的隔离（治疗） 措施，普通公民在乘坐公共交通工具、出入部分公共场所时，需履行佩戴口罩、出示健康码、接受体温检测等义务。由此也就产生国家权力的扩张与公民权利的克减之间的冲突，这种冲突的调和更需要得到平衡：一方面，需要尽量通过已有立法如《突发公共卫生事件应急条例》 等来尽量避免突发事件下出现立法真空状态。虽然事先立法不可能穷尽所有未知风险，但是却可以不断地压缩出现 “无法可依” 的概率，并通过明确行政权力扩张的程序与条件，避免行政权力的无限扩张；⑱彭：《再论行政应急性原则：内涵、证立与展开》，载 《中国法学》 2021年第6 期。另一方面，也需要明确公民基本权利克减的底线。即使在出现立法真空的状态下，公民基本权利亦有不得克减的部分，如最低限度维系自然生存而必需之生命权，且在克减其他权利时，也应当控制在合理限度，注重损益得当，从而实现“非常态” 与“常态” 下的有序治理。

二、建立系统、完备的公共卫生法治体系

新冠肺炎疫情不仅让我们认识到依法防控的重要性，更让我们意识到，一个国家建立起系统、完备的公共卫生法治体系是公共卫生治理实现现代化、科学化治理的必备要素之一。公共卫生法治体系不仅包括传染病防治，还涉及公共健康的各个方面，包括传染病治理、非传染病治理、特殊人群健康保障、生物安全治理，等等。对此，以新冠疫情为契机，全面系统地审视我国现有公共卫生法律体系，促进公共卫生法治体系的系统化、完善化，更好地保障人民生命健康安全，亦是实现国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。

（一） 完善现有公共卫生法律体系

法律体系的构建，是法治得以实施的前提。目前，我国已构建了以 《宪法》 为统筹，《基本医疗卫生与健康促进法》 为核心，《传染病防治法》 《突发公共卫生事件应急条例》 《疫苗管理法》《食品安全法》 等法律法规为具体内容的公共卫生法律体系。但是公共卫生法律体系并不是一蹴而就的静态结果，而是需要在与社会实践和社会需求的不断互动中实现自我完善。

在此次疫情中，习近平总书记也洞悉了我国公共卫生法律体系的若干不足之处。他在2020年2月5日召开的中央全面依法治国委员会第三次会议上便强调，“要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设……构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系”。⑲习近平：《全面提高依法防控依法治理能力 健全国家公共卫生应急管理体系》，载 《求是》 2020年第5 期。随后在2020年2月14日召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议上，习总书记再次提出：“强化公共卫生法治保障，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设。”⑳习近平：《完善重大疫情防控体制机制 健全国家公共卫生应急管理体系》，载 《人民日报》 2020年2月15日第1 版。5月24日，习近平总书记在参加十三届全国人大三次会议湖北代表团审议时更是指出，“我们要正视存在的问题，加大改革力度，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项……要加快构建系统完备、科学规范、运行高效的公共卫生法律法规体系，健全权责明确、程序规范、执行有力的疫情防控执法机制，普及公共卫生安全和疫情防控相关法律法规，提高全民知法、懂法、守法、护法、用法意识和公共卫生风险防控意识”。㉑《习近平在参加湖北代表团审议时强调 整体谋划系统重塑全面提升 织牢织密公共卫生防护网》，载中国文明网，http://www.wenming.cn/ldhd/xjp/zyjh/202005/t20200524_5607258.shtml，2021年12月20日访问。

为进一步完善公共卫生法律体系，全国人大常委会于2020年4月17日制定了强化公共卫生法治保障专项立法修法工作计划，其中涉及30 余部法律。㉒《人大常委会首次制定专项立法修法工作计划》，载 《光明日报》 2020年4月28日第4 版。基于“系统考虑、统筹安排” 的原则，近两年要制定修改确定名称的法律有17 部，拟适时修改的有13 部，主要是健全国家公共卫生应急管理体系的立法项目，涉及基本医疗卫生与健康促进法、药品管理法、疫苗管理法、渔业法、食品安全法、红十字会法、慈善法等法律。在此基础上，人大法工委还将进一步根据公共卫生领域深化改革、健全制度体系的需要，制定新的法律、修改现有法律，并按照将“健康入万策” 精神，在制定修改生态环境、社会管理、行政处罚、国家安全等方面有关法律时，将公共卫生治理规则融入各项法律之中。

由此可以看出，我国目前公共卫生法律体系的完善工作大致呈现三大趋势：一是完善和修订以《传染病防治法》 为核心的突发公共卫生领域的法律法规体系，并对传染病病种科学分类、信息报告制度、强制隔离、疾控中心功能定位、应急医疗体系、常态化的应急决策指挥机制等问题从法律上予以明确，落实和强化突发公共卫生事件下的 “有法可依”； 二是在 《生物安全法》 的基础上，完善《野生动物保护法》 等法律法规，构建、完善我国生物安全法治体系，为从源头上预防由生物安全风险引起突发公共卫生事件提供重要的法律依据； 三是增强公共卫生领域法律之间的整体协调性，包括完善 《药品管理法》 《食品安全法》 《动物防疫法》 《疫苗管理法》 《国境卫生检疫法》 《母婴保健法》 等公共卫生领域法律之间的衔接，避免各个法律之间出现立法上的冲突，从而保障公共卫生治理更具有可操作性。此外，笔者认为，在健康促进领域，仍缺乏更为具体的法律规定，虽然《基本医疗卫生与健康促进法》 提出了 “健康促进” 这一概念，但是关于健康教育制度、全民健身制度、健康监测制度等具体制度的细化目前仍仅在部门规章这一层面。健康教育是防治疾病的重要环节，㉓钟南山：《健康教育是防治疾病的重要环节》，载 《中国医院院长》 2009年第6 期。笔者建议我国可通过制定“公众健康法” 进一步具体化健康促进的各项制度。㉔黄建始、钟南山：《我国应尽早制定公众健康法》，载 《中华医学杂志》 2011年第44 期。同时，在条件成熟时，可开启公共卫生法典化的立法工作。如法国早于1953年便着手编署 《公共卫生法典》，这一方式亦能够增强公共卫生法律体系的规范化、逻辑化。我们还需要认识到，完善公共卫生法律体系，不仅仅是公共卫生立法技术层面的问题，而且是全局性系统性的工作。作为社会公共卫生治理实践的经验总结，公共卫生法律必然需要随着社会实践的发展而不断完善，才能发挥引领和推动社会进步的作用。对此，既需要充分认识到公共卫生法律体系的完善在公共卫生治理顶层设计上的重要性，也需要明白公共卫生法律体系完善的渐进性和循环性，才能不断为国家公共卫生治理提供良好的法律保障。

（二） 建立高效运转的公共卫生执法体系

疫情初期，高效有力的疫情防控领导指挥体系和广泛深入的组织社会动员，展现了空前强大的民族凝聚力和执行力，为疫情阶段性胜利奠定了基础。但与此同时，也存在“一些地方和部门面对突如其来的疫情进退失措，出台的一些防控措施朝令夕改，一些地方甚至出现了严重妨碍疫情防控的违法犯罪行为”，㉕参见前引⑲，习近平文。这也暴露出一些地方的公共卫生执法水平不高、执法人员法律意识淡薄、执法力度把握失当等问题，对此须重申公共卫生执法的重要性。建立起一个权责明确、程序规范、执行有力的公共卫生执法体系，是公共卫生法律体系得以发挥实效的重要路径。习总书记亦强调：“‘天下之事，不难于立法，而难于法之必行。’ 依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。”㉖习近平：《加快建设社会主义法治国家》，载 《求是》 2015年第1 期。

完善公共卫生执法，当确立预防为主、科技联动、压实责任的执法思路。首先，公共卫生执法应当确立预防为主的执法理念。“预防优于治疗” 是公共卫生的一大理念，在公共卫生执法上，无论是疫情防控下的应急性超常规防控执法，还是作为日常状态的卫生监督执法，都应强调“预防为主” 的执法理念。通过经常性、常态性的监督，促使被监督者（如食品药品经营者、公共场所经营者、医疗卫生服务提供者，在应急性超常规防控状态下甚至包括全体人民群众） 自觉履行相关的卫生法律、政策、标准和措施，对于出现异常情况的，能够及时发现并予以纠正，防止风险的扩大化。其次，有效发挥科学技术与公共卫生执法的联动功能。在防控疫情上，由于传染病病毒的隐秘性、传播途径的多样性、临床症状的非典型性以及变异性状的不确定性，对于感染者、密切接触者乃至时空伴随者的确定，需要依靠信息科学的分析，最大程度地发现上述人员并及时进行干预，尽最大努力将病毒传播风险限制在最小程度。在日常卫生监督执法上，也需要依靠科学的卫生标准和卫生监测指标，以便于卫生监督执法人员能够发现公共卫生服务中的不规范行为，及时将潜在的违法行为扼制在摇篮之中。可见无论在应急管理抑或日常监督中，科学技术都发挥着不可替代的重要作用。最后，公共卫生执法应当压实责任机制。习总书记强调，“推进严格执法，重点是解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题”，㉗参见前引㉖，习近平文。因此，针对公共卫生执法中出现的上述问题，也应当通过压实责任机制来推动文明执法、依法执法、公正执法，并可通过完善执法监督、反馈机制，让执法活动在人民群众的监督下透明、公开地进行，更可通过将执法职责履行情况、工作效率质量、被执法人的整体评价等指标将执法情况纳入对执法人员的考评之中，从而完善执法活动的开展。

（三） 构建坚实稳固的公共卫生法治保障体系

公共卫生法治保障体系是公共卫生法治体系的基础性支柱，包括理论支撑、人才配备、经费保障、物资供给、技术支持、群众参与等多个方面，㉘参见陈云良：《促进公共卫生法律体系向公共卫生法治体系转化》，载 《法学》 2021年第9 期； 李广德：《我国公共卫生法治的理论坐标与制度构建》，载 《中国法学》 2020年第5 期。涉及政治、经济、文化、教育、科学、社会等多个领域，是一个综合性的保障体系。

首先，公共卫生法治体系需要理论支撑。公共卫生法治理论是指导公共卫生法治实践的重要依托，目前我国对公共卫生法治体系研究成果尚不多，且与公共卫生法治内在规律契合度不高、研究的前瞻性不足，对于制定或者修改法律的理论研究大多也是被动回应疫情防控之现实需要，因此更应当调动理论研究的积极性和能动性，鼓励广大学者对公共卫生法治开展更加深入的理论研究，为公共卫生法治实践提供重要指引。其次，落实公共卫生法治人才培养机制。人才培养囿于当下理论的不完善及学科定位和发展的受限而供给不足，亦使我国公共卫生法治人才严重缺乏，尤其是在公共卫生行政执法人才方面。㉙郭为禄：《探寻公共卫生法学教育之道》，载 《法学》 2020年第4 期。公共卫生行政执法是一项需要兼顾公共卫生专业技术与法律的执法活动，需要打造一支兼具公共卫生、临床医学、药学、卫生法学等综合知识的高素质的执法专业人才队伍。而现有执法队伍中既懂法又懂医的复合型人才极其缺乏，笔者建议国家卫健委与教育部共同商议复合型公共卫生执法人才培养方案，完善公共卫生执法人才培养机制。再次，构建坚实稳固的公共卫生法治保障体系需要坚实的物质基础和经费保障。公共卫生服务是一种具备非竞争性和非排他性的公共产品，私人不愿意且没有能力长期持续稳定地供给，只能由政府提供。㉚陈云良：《基本医疗服务法制化研究》，载 《法律科学》 2014年第2 期。公共卫生服务具体包括疫苗接种、疾病预防与检测、基本药物供给、母婴保健等，无一例外都依赖于政府的财政支出，财政支出的多寡取决于财政收入。政府亦可以凭借其政治权能对公共卫生产业进行灵活稳健的宏观调控，一方面可以对有益的公共健康产业通过财政补贴、税收优惠、贷款利率优惠等措施进行鼓励，另一方面可以对不利于公共健康的产业和商业行为诸如烟草、高热量食品等征收较高比例的增值税和消费税、限制贷款，从而加以限制。概言之，政府通过财政政策和货币政策尤其是税收手段，能够对公共卫生法治保障体系发挥得天独厚的工具优势，要进一步通过税收法定主义明晰政府对税收的权能授予与职能结构设计。最后，构建坚实稳固的公共卫生法治保障体系亦需要在文化层面发起爱国卫生运动和实施健康教育。爱国卫生运动是我们党把群众路线运用于卫生防疫工作的成功实践，其内在的根基是中华民族共同体意识。正如习总书记所言，要 “深入开展爱国卫生运动，加强公共卫生设施建设，提升全社会文明程度，用千千万万个文明健康的小环境筑牢常态化疫情防控的社会大防线”。㉛习近平：《在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上的讲话》，载 《人民日报》 2020年9月9日第2 版。

三、发挥国家对公共卫生治理的主导力量

公共卫生的治理，离不开国家主导。而国家则通过设置不同的政府机构，分配不同的行政职能来对社会生活中各个领域实施相应的治理，因此，强化国家对公共卫生治理的主导力量，重要的一点在于理顺各公共卫生治理主体在公共卫生治理中所充当的角色和承担的职能，及时解决各主体之间的冲突和壁垒，发挥各主体的治理合力，才能更好承担国家所赋予的职责，切实保障人民群众的生命健康安全。

（一） 强化国家卫生健康委员会在公共卫生治理中的主导地位

国家公共卫生治理职能目前大多由国家卫生健康委员会（以下简称国家卫健委） 承担。国家卫健委是我国卫生健康领域治理最主要的行政机关。不仅在我国医疗卫生领域 “基本法” 《基本医疗卫生与健康促进法》 中明确规定了“国务院卫生健康主管部门负责统筹协调全国医疗卫生与健康促进工作”，在许多专门性法律中，也一再强调国家卫健委的主导职能，如 《传染病防治法》 第六条规定，“国务院卫生行政部门主管全国传染病防治及其监督管理工作”。

强化国家卫健委在公共卫生治理中的主导地位，要从横向和纵向两个维度疏通其职能的实现路径。在横向维度，首当厘清国家卫健委与其他国家行政部门职能之间的协同作用。目前，在2018年国务院发布的《国家卫生健康委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》 中，详尽地罗列了国家卫健委的13 项卫生健康治理职能，其中包括“拟订国民健康政策” “协调推进深化医药卫生体制改革” “制定并组织落实疾病预防控制规划、国家免疫规划以及严重危害人民健康公共卫生问题的干预措施” “组织拟订并协调落实应对人口老龄化政策措施” “负责职责范围内的职业卫生、放射卫生、环境卫生、学校卫生、公共场所卫生、饮用水卫生等公共卫生的监督管理” 等一系列公共健康护卫职能。而这些职能又不可避免地与其他国家行政部门之间存在关联和交叉，如卫健委“负责计划生育管理和服务工作” 职能与国家发展和改革委员会“制定生育政策” 的职能之间、卫健委“传染病防治” 职能与海关总署“口岸卫生检疫” 职能之间、卫健委“食品安全风险评估工作” 职能与国家市场监督管理总局 “食品安全管理” 职能之间均相互交涉。除此之外，卫健委与国家民政部（养老服务）、国家医疗保障局（医保政策）、国家药品监督管理局（药品制度） 之间亦有密切的职能交叉与职能关联，这也决定了虽然国家卫健委集众多公共卫生治理职能于一身，但许多职能往往无法独自实现，而是需要多部门协同治理。而由于职能的相互交叉，有时容易出现部门之间的权力责任界限不清，从而导致执法效率不高，甚至出现重复执法或相互推诿的现象。因此，要发挥国家卫健委在公共卫生治理中的主导地位，首先需要在横向层面明确各部门职责分工，形成治理合力。其次，除了部门之间，卫健委内设机构亦承担着更为细化的卫生健康治理职责，国家卫健委也应不断对下属机构的职能进行合理的配置和整合，使之能够更好应对国家公共卫生治理实践。在这一层面，2021年5月成立的国家疾病预防控制局正是整合了国家卫健委原有的应急办、疾控局等职能，使之不仅能够更加及时地对“突发公共卫生事件” 进行处理，而且更能形成有效监督和指导，尽可能避免误判、延误的发生。

在纵向维度上，则是要疏通国家与地方的相互支持作用，既要发挥国家卫健委对各级卫生健康主管部门的指挥和领导功能，也要注重地方各级卫生健康主管部门对国家卫健委的支持与互补功能。在新冠肺炎疫情初期，出现信息披露不及时、信息公开不透明等问题，在某种程度上与国家卫健委与地方卫健委主体职责规定不协调有关。我国《传染病防治法》 对预警信息发布主体的行政层级设置较高，如第三十八条第二款、第三款和《突发公共卫生事件应急条例》 第二十五条第二款都只允许国务院卫生健康主管部门和省级人民政府公开信息，限制了地方卫生健康主管部门的专业决策权力。而地方卫生主管部门往往是最快接收信息的主体，根据法律规定逐级上报后，则大大降低了信息的及时性，不利于及时采取防控措施。这也提醒着，我国公共卫生治理不仅要处理好卫生健康主管部门与其他部门之关系，亦应当处理好各级卫生健康主管部门相互之间的关系，形成动态互补的职责框架，以保障治理的及时性与有效性。㉜陈云良、陈煜鹏：《论传染病防治决策的法治化和科学化》，载 《比较法研究》 2020年第2 期。

（二） 发挥疾病预防控制机构的专业性职能

疾病预防控制机构主要指各级疾病预防与控制中心。中国疾病预防控制中心是由国家卫健委主管的实施国家级疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位。在公共卫生法领域，已有众多的法律规范对疾病预防控制机构的职能进行了相应规定。如在 《基本医疗卫生与健康促进法》 第一百零七条中，将各级疾病预防控制中心定位为专业公共卫生机构，并于第三十五条规定：“专业公共卫生机构主要提供传染病、慢性非传染性疾病、职业病、地方病等疾病预防控制和健康教育、妇幼保健、精神卫生、院前急救、采供血、食品安全风险监测评估、出生缺陷防治等公共卫生服务。” 《传染病防治法》 也于第七条规定：“各级疾病预防控制机构承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作” 并于第十八条列举了疾病预防控制机构在传染病预防控制中的八大职责。从上述法律赋予的职责来看，各级疾病预防控制中心主要承担与疾病预防与控制相关的公共卫生技术研究、监测、技术鉴定与指导的专业职责，充当着国家卫健委在公共卫生治理中的智囊团和协助者的角色。

为了更好地应对突发公共卫生事件，我们需要进一步发挥疾病预防控制机构的专业性职能。具体可以从以下几点着手：第一，授予疾病预防控制中心适度的行政权力。目前，疾病预防控制中心在法律规定中仅仅只是一个信息收集的技术机构，但其却是最早掌握疾病信息并进行研判、预测的机构，而早期的科学防控往往是极为重要的。因此，授予疾病预防控制中心在必要情况下向社会发出警告的行政权力，往往可以更好地为疫情防控争取时间窗，更好地保障人民群众生命健康安全。㉝参见 《专家：应赋予疾控中心更多信息发布话语权》，载人民网，http://www.people.com.cn/n1/2020/0302/c32306-31612528.html，2022年2月19日访问。对专家角色与国家权力在传染病防治上的作用及其平衡的理论探讨，可参见李广德：《传染病防治法调整对象的理论逻辑及其规制调适》，载 《政法论坛》 2022年第2 期。第二，加大经费投入。目前，由于投入经费不足导致疾控体系的基础设施和硬件建设普遍滞后，对日常任务完成和疫情应急处置产生了严重影响。习近平总书记也强调，“要建立稳定的公共卫生事业投入机制，改善疾病预防控制基础条件”。㉞习近平：《构建起强大的公共卫生体系 为维护人民健康提供有力保障》，载 《求是》 2020年第18 期。因此，保障对疾病预防控制机构的经费投入，是做好疾病预防控制工作的重要保障。第三，加强疾控机构人才队伍的建设。“加强疾控人才队伍建设，建设一批高水平公共卫生学院” 也是习总书记在新冠肺炎疫情发生后的重要指示。㉟《习近平主持专家学者座谈会强调 构建起强大的公共卫生体系 为维护人民健康提供有力保障》，载 《人民日报》 2020年6月3日第1 版。目前，我国疾控机构人才队伍尤其是复合型人才存在严重紧缺，人才流失的问题也非常严重。我们不仅要在公共卫生教育上下功夫，为疾控机构供给人才活力，把人才 “引进来”，也要优化疾控人才晋升的职业发展机制，完善疾控体系人员的薪酬制度，给予一定的政策倾斜，健全准入、考核和激励制度，让人才“留下来”。

（三） 完善国务院联防联控工作机制

无论是发挥国家卫健委的主导地位，还是发挥疾病预防控制中心的专业职能，其最终目的，都是形成治理合力，寻求更有效应对突发公共卫生事件的机制。而其中，联防联控工作机制亦是历来国务院应对特殊突发事件的一种重要的工作机制，早于非典防治、汶川地震和大气污染等突发事件中便有运用。在此次疫情中，国务院同样启动了联防联控机制，由国家卫健委牵头，成员单位共有32 个部门。联防联控工作机制下设疫情防控、医疗救治、科研攻关、宣传、外事、后勤保障、前方工作等工作组，分别由相关部委负责同志任组长，职责明确，分工协作，形成防控疫情的有效合力。㊱《国家卫生健康委会同相关部门联防联控 全力应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情》，载国务院卫生应急办公室网，http://www.nhc.gov.cn/yjb/s7860/202001/d9570f3a52614113ae0093df51509684.shtml，2021年12月17日访问。在新冠肺炎疫情的应急管理中，国务院联防联控机制的有效运行是疫情防控取得阶段性胜利的重要经验之一，已成为中国公共卫生应急管理体系的核心组成部分。㊲张海波、陶志刚：《公共卫生事件应急管理中政府部门间合作网络的变化》，载 《武汉大学学报(哲学社会科学版)》 2021年第4 期。

在此次疫情防控中，我们也能切身体会到国务院各部门间的高效合作带来的成效。比如，国家药品监督管理局加快对疫苗研发和生产的审批，使得我国新冠疫苗研发处于国际先进行列； 公安部对故意隐瞒旅居史、暴露史、接触史，造成疫情传播风险，故意编造虚假恐怖信息严重扰乱社会秩序等各类违法犯罪依法追究其法律责任； 科技部在病区管理、流行性病学调查、药物研发、社区防控、交通出行、在线办公等方面运用了大数据、云服务、人工智能、5G、工业互联网等技术； 文旅部对跨省团队旅游做出一定的限制，以减少人员流动。可以看到，联防联控机制渗透在疫情防控工作中的方方面面，总体上提高了我国公共卫生应急治理水平。实践证明，要想实现良好的公共卫生治理，仅仅依赖卫生行政部门的运作是远远不够的。联防联控机制符合我国公共卫生治理的现实需要，也是与我们党集中力量办大事的理念相契合的一项工作机制。因此，要发挥联防联控工作机制的优势，可以进一步将联防联控机制吸纳到突发事件应对法律体系之中，给予该机制法律层面的明确定位和规定，通过法律明晰各类主体的权利和义务，以保障联防联控机制发展的科学性、稳定性、规范性。㊳陶鹏：《论突发事件联防联控制度多元建构的理论基础》，载 《行政法学研究》 2020年第3 期。